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【摘 要】本文针对民办高校分类管理中政府扶持政策不明朗、自主权未完全落实等问题，从地方政府和学校内部两个不同角度提出对策：地方政府完善具有地方特色的分类管理制度，明确民办高校办学自主权，为民办高校做好政策导向;民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系，完善内部治理结构和监督管理机构，规范办学行为。
【关键词】民办高校 分类管理 营利性 非营利性 治理结构 对策
【中图分类号】G 【文献标识码】A
【文章編号】0450-9889（2020）03C-0078-04
随着民办教育管理的系列政策和制度出台，如何促进民办教育分类管理、民办高校如何自主选择分类登记仍面临着不少的问题。本文分析目前民办高校分类管理存在的一些问题，从地方政府以及学校内部两个不同角度提出对策。
一、民办高校实施分类管理的背景
根据2016—2018年全国教育事业发展统计公告，民办高校数量占全国高等院校比例约为28%，在校生在同类院校中占比23%～24%（见表1）。这意味着民办高校在我国高等教育发展中所起的作用越来越大。民办高校的发展，较好地促进了国家产业的转型升级，有力地促进了应用型技能人才的培养。
民办高校在高等院校中占的比例逐年增加，这是国家通过各种政策鼓励社会力量兴办教育的结果。国家鼓励社会力量以捐赠、出资、投资、合作等多种方式兴办教育，因此民办教育的类型、层次多种多样。尽管民办教育在不断发展壮大，民办教育院校也在不断增加，但是举办者其出资方式与国外私立学校出资方式不同，国外私立学校更多的是捐资办学，而我国投资办学占比更多。投资办学目的是取得经济利益，我国民办教育法律规范都是基于捐资办学和非营利组织制定的，投资办学及由此形成的营利性民办教育机构的权益得不到法律保障，必将影响民办教育投资的积极性，还可能导致投资办学者种种不规范行为，如抽逃办学资金、不愿将资产过户到学校导致“资产空壳”，或者打着“非营利”的口号而实际上进行营利性办学，这些都深深地影响民办教育的健康发展。如果所有民办学校都认定为非营利性学校，无形会打击一部分投资者的积极性。因此，从现实出发，我国需要对民办教育进行分类管理。从源头出发，针对两类不同的教育采取不一样的管理措施和政策支持，将会更有效地管理和促进民办教育健康发展。2016年以来，如何实施分类管理，国家陆续出台了《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）》（以下简称《民促法（修订草案）》）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规，从政策上逐渐明确和规范民办高校分类管理。国家通过对民办学校分类管理，支持和规范社会力量兴办教育，依法支持民办教育发展，服务经济社会发展和现代化教育强国建设。
二、民办高校分类管理的困境分析
虽然从政策上逐渐规范了分类管理，但是民办高校到底选择营利性还是选择非营利性？《民促法（修订草案）》第十九条提出：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。虽然法律上明确了营利性与非营利性的区别，但目前推进工作进展缓慢，仍然存在选择登记的困境。如何既能够保证民办学校健康发展，又能让举办者提高积极性，需要通过分析其困境探寻分类管理的出路。民办高校分类管理存在的困境表现在以下方面。
（一）针对非营利性学校鼓励和支持的政策操作细则尚不完善。如何通过政策有效引导民办高校进行分类管理，对非营利学校进行扶持和奖励，以此鼓励民办高校选择非营利性学校，实现分类管理顺利过渡？《民促法（修订草案）》当中提到了关于税收、扶持奖励等多个条款，如采取购买服务、基金奖励、税收优惠等多种政策。但是，具体该如何执行，地方政府如何落实财政扶持方式、税费优惠激励政策，关键在于地方政府应出台并能执行的具体条款。但现在一些地方政府在具体落实政策时仍存在落实不到位的情况。比如选择非营利性学校，那么给予举办者的奖补机制是什么？而如果选择营利性学校，那么按照公司来进行经营，土地、税收方面又该采取什么量化标准？这些在一些地方政府制定的管理办法当中都还没落实。对前期举办者投入的资金以及滚动发展收入该如何奖励给举办者，这在民办教育促进法当中同样没有提及。这些自然都会给举办者在选择登记上存在一定的困惑。同时，在具体落实上地方政府需要会同教育主管部门、税务部门、土地规划部门、财政部门、民政部门等召开联席会议，共同部署落实工作。只有疏通各部门之间的运行规则，才能更好地落实分类管理制度。
（二）学校如何落实办学自主权的问题。民办学校办学自主权问题主要考虑两点：一是招生及学费问题，二是教师待遇及稳定问题。《民促法（修订草案）》明确：营利性学校可以取得办学收益，因此学费收费标准由民办学校自主确定，逐步实现市场调节价。而非营利性学校不能取得办学收益，其收费标准由各省（自治区、直辖市）人民政府制定，这意味着地方政府管理部门对非营利性民办高校的招生方式、收费标准等都有导向性的政策，如果导向性好则学校发展好，但如果限制过于严格，办学自主权空间不大，那么将会制约非营利性学校的发展。在财产权方面，同样存在困惑，非营利性学校财产全部过户到学校，已不属于举办者，举办者也无法支配，那么在退出时举办者能得到多大程度的保障呢？而如果选择营利性学校，那么是否还能有政府的支持呢？支持力度有多大？非营利性民办高校在用人权方面，与公办高校相比差距仍然较大，比如无编制、养老金与公办单位教师相比有较大差距，职称评审方面也不占优势。这种种的担忧都使得举办者在营利性和非营利性之间徘徊，办学自主权如果没有落到实处，自然会影响到民办学校的发展和分类登记的选择。 （三）选择社会公益性还是选择资本逐利性的问题。民办院校如果选择营利性，学生和家长是否会认可，如果不认可，势必会影响招生，那么生源得不到保障，学校又如何能够稳定发展呢？而如果选择非营利性，社会声誉确实相对比较好，但意味着要放弃办学收益，这对于捐资办学的举办者而言问题不大，但对于投资办学的举办者而言难度较大。因此，需要考虑举办者利益、教师群体的利益、学生群体的利益。如何确保有更好的政策引导更多举办者转变观念，追求社会公益性呢？对于教师群体而言，与公办学校的教师相比，目前非营利性民办高校的教师在待遇、社保、培训机会、评优、科研项目申请、职称评定等方面都处于劣势，这使得其发展空间受限，会导致民办高校教师队伍建设难度加大。如此情况，非营利性民办高校如何建设稳定的教师队伍，确保教学质量？对于学生群体来说，选择就读非营利性民办高校，能否享受地方政府的生均经费拨款？具体比例多少合适？这些问题不解决，必然会影响到民办高校选择登记类型和时间。
三、民办高校分类管理的对策
国家出台了一系列关于民办学校发展的文件后，截至2019年10月底已有31个省（自治区、直辖市）印发了地方促进民办教育健康发展的实施意见。而分类管理制度有助于国家更好地对民办院校进行有效引导和管理，也更好地促进学校办学方向、办学机制体制的完善。选择非营利性的民办学校，地方政府、主管部门将其与公办单位同等对待，那么政府补贴、奖励政策、政策导向等方面都会有较大倾斜，但同时意味着需要举办者放弃学校收益合理回报、放弃学校的产权以及对学校前期的投入;而选择营利性的民办学校尽管能够取得办学收益，但在没有更多政策扶持的情况下，面临资金短缺自主解决、社会认可度短期内不高等种种问题，对学校办学带来严峻的考验。因此，选择营利性学校还是非营利性学校各有利弊，民办高校的举办者应结合学校发展、社会需求等方面再作出合理选择。在各地引导民办高校选择过程中，不管是地方政府还是学校，都需要做好充分的调研和探讨，从利国利民促进学校发展的角度制定最适合的分类管理制度。
（一）地方政府完善具有地方特色的分类管理制度，做好民办学校分类管理。分类管理学校所遵循的法律不一样，登记管理部门也有所不同。非营利性民办学校符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关规定的，到民政部门登记为民办非企业单位;符合《事业单位登记暂行条例》有关规定的，到事业单位登记管理机关登记为事业单位。而营利性民办学校依据的是公司法相关规定，到工商行政管理部门办理登记。虽然《民办学校分类登记实施细则》当中已经明确分类登记所遵循的法律，但是仍需要地方政府进一步完善分类登记的流程和细则，明确制定分类登记完成的时间、分类登记的权利和义务等相关事项。
各省（自治区、直辖市）制定的鼓励社会力量兴办民办教育的实施意见当中，明确了分类登记完成时间。例如，湖北省原则上民办学校需在2020年完成分类登记;江苏省原则上需要在2020年完成分类登记，如有需要可延期到2022年;其他省份大体要求在2022年完成分类登记。但具体如何达到这个目标，这仍然需要地方政府做好调研工作和引导工作。“一校一策”仍然适合地方政府指导民办进行分类登记，毕竟每个学校发展速度不一样，它们所需要的支持也有所差异。因此，制定的政策需要能够有效引导民办学校做好分类登记和分类管理。
除了明确分类登记完成时间外，更需要完善营利性和非营利性民办学校的认证制度，明确权利与义务，制定财政税收优惠政策等，同时还需要制定针对营利性民办学校监督管理办法。如针对非营利性民办学校的扶持和奖励政策，不仅需要通过文件明确下来，如土地和税收优惠政策、交税的比例、政府补贴金额、专项基金奖励等，让非营利民办学校切实感受到政府的扶持，而且地方政府需要与税务部门、发改委、教育主管部门等做好沟通工作，让非营利性民办学校进行分类登记时能够更高效完成。
对于民办学校的教师群体、学生群体，应该明确其权益保障问题。对于教师群体，由于历史问题以及社会认可度的问题，其与公办学校教师相比社会认可度不高、队伍稳定性较差。因此，应根据各地的实际情况，完善教师群体的社保机制，保障教师资格认定、职务评聘、培养培训等方面的合法权益。如浙江省《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》提出：“民办学校应依法组织教职工参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险和大病保险，按规定足额缴纳社会保险费和住房公积金。符合条件的民办学校专任教师，可参加事业单位养老保险并同步建立职业年金。对为教师办理事业单位社会保险的民办学校，地方政府可给予一定比例的补助。鼓励民办学校按规定为参加企业职工基本养老保险的教职工建立企业年金，改善教职工退休后待遇。”这种政策极大地改善了民办学校教职工退休后待遇。明确教师在职期间以及退休后的待遇，这对民办教师而言是极大的鼓舞。对于学生群体，非营利民办学校与公办学校的学生在评奖评优、升学就业等方面享有同等权利，如果也同样有生均拨款制度，那么在后期人才培养当中学生享受到的权益将会更多。因此，各地方政府需要将民办学校各方群体的保障通过法律法规确定下来，并且贯彻落实到位，这将会加快民办高校分类管理登记的进度。
除此之外，监管也需要到位。为适应分类管理，地方政府应将诸如民办高校准入、年检、评估和财务审计等公共服务委托给第三方中介组织，通过多种途径对民办高校的办学水平、财政水平进行监管。
（二）明确民办高校办学自主权，为民办高校做好政策导向。民办学校在招生、学费问题等方面应有办学自主权。如学费问题，《民促法（修订草案）》当中明确，非营利性民办学校收费的具体办法，由省（自治区、直辖市）人民政府制定;营利性民办学校收费的标准实行市场调节，由学校自主决定。对于非营利性民办学校而言，应放开收费标准，由其根据办学成本核算确定收费标准;而政府应实施差别化扶持政策。差别化扶持的依据是什么？这需要地方政府或者教育主管部门制定评判标准，有针对性地扶持和支持。例如，在建筑用地方面，地方政府可以结合非营利性民办学校用地的需求、办学收益等方面，制定差别化的土地政策，给予其不同程度的土地使用优惠。《民促法（修订草案）》同时提出：各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出貢献的集体和个人。目前出台的相关政策将民办教育专项经费纳入财政预算当中向社会公示，但具体如何使用，具体标准是什么？从目前了解到的信息来看，如湖南、广东、贵州等省份出台了民办教育专项经费管理办法，这对于规范和引导民办教育分类管理是至关重要的。期待更多的省份能将民办教育专项经费纳入财政预算，并规范好专项经费的管理办法。 （三）民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系。民办高校分类管理处理社会认可度的问题，其实就是要处理好社会公益性和资本逐利性的问题。民办高校需要同时满足两个条件才能称为非营利性学校：一是举办者不取得办学收益，二是民办高校在清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，缺一不可。非营利性民办高校对学校终止时的剩余财产没有分配的权利，而营利性民办学校正常运转时可以取得办学收益，终止时拥有学校剩余财产的分配权，剩余财产根据公司法的有关规定处理即可。
从举办者的角度分析，如果选择登记为非营利性学校，确实社会声誉会比较好，也可以更好地得到政府的扶持和资助;但是，如果选择登记为非营利性学校则意味着要放弃学校资产所有权，退出时候资产也没有，剩余资产归属社会而不属于个人，这对于大多数投资办学的举办者而言是比较难抉择的。但《民促法（修正案》）给地方政府留有一个空间，即虽然取消了“合理回报”政策，但仍然认可举办者的贡献，给予举办者相应的“补偿或奖励”。这一规定，有利于保护举办者合法利益，举办者能更好地权衡教育公益性和资本逐利性的关系。
而如果选择登记为营利性学校，当然可以取得办学收益，但也意味着需要在社会上竞争，被当作企业同等对待，政府的扶持与非营利性民办学校相比将会非常少。那么如何生存和发展呢？这需要出台相关政策进一步明确营利性学校管理的办法和相关的政策支持。比如尽快完善营利性民办高校的权利和义务、学校财产清算与资产转换、营利性高校监督管理等，让民办高校的举办者权衡利弊，让举办者在投资办学的基础上能更好地规范学校的管理，自主选择登记类别。
（四）完善内部治理结构和监督管理机构，规范民办院校办学行为。首先，地方政府需要研究出台民办高校分类管理的登记审批制度，规范民办高校监督管理体制和机制，特别是财务制度的监管，从而规范民办学校的办学行为，构建民办高校依法治校、规范办学、民主监督、社会参与的管理机制。而学校本身需要完善内部治理结构，根据所选择登记的类型来修改章程，根据章程健全董事会和监事会，以及其内部治理体系，通过学校章程确定学校内部治理主体之间的权利和义务，推进非营利民办高校内部治理体制机制，以此维护民办高校持续稳定发展。其次，健全资产管理和财务会计制度。学校依照《中华人民共和国会计法》和《高等学校会计制度》实施财务管理，执行财政部制定的《民间非营利组织会计制度》。民办高校内部设置独立的财务管理机构，依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照国家有关法律规定，独立设置会计账簿，进行会计核算，编制财务会计报表。外部建立健全第三方审计制度，规范民办学校会计核算，规范学校办学行为。再次，完善民办高校监督管理办法，预防变更频繁、变相买卖学校资产、风险投资涌入等问题的出现，细化举办者变更核准程序，避免学校法人财产流失。
此外，无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，都须加强信息公开。可开发民办学校信息公开平台，向社会公开信息，如公开财务收入、财务预算、学校制度等重大校务信息，公布年检结果、质量报告、财务报告。核查学校办学情况，在阳光底下公开民办高校的发展目标、学校发展状况以及可能存在的风险因素，塑造民办高校良好的社会形象，赢得社会的认可。
分类管理并不是“一刀切”，需要结合政策和民办学校的基本情况进行有效的引导，科学设计富有地方特色的分类管理实施方案，以此化解民办高校举办者的种种纷扰，统筹推进非营利性民办高校和营利性民办高校的共同发展。
【参考文献】
[1]李广.分类管理体制下民办高职院校的分类发展[J].教育与职业，2018（5）
[2]宫法明.分类管理视域下非营利性民办高校面临的困境与发展策略[J].黑龙江高教研究，2019（1）
【基金项目】广西教育科学“十三五”规划2019年度课题“民办高校分类管理的困境与出路”（2019B113）的研究成果
【作者简介】郑世珍（1981— ），女，广西玉林人，管理学硕士，广西城市职业大学副教授，高级经济师，研究方向：职业教育管理、人力資源管理;蒙素华（1982— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：旅游管理;黄妙红（1978— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：教育学。
（责编 王 一）
【关键词】民办高校 分类管理 营利性 非营利性 治理结构 对策
【中图分类号】G 【文献标识码】A
【文章編号】0450-9889（2020）03C-0078-04
随着民办教育管理的系列政策和制度出台，如何促进民办教育分类管理、民办高校如何自主选择分类登记仍面临着不少的问题。本文分析目前民办高校分类管理存在的一些问题，从地方政府以及学校内部两个不同角度提出对策。
一、民办高校实施分类管理的背景
根据2016—2018年全国教育事业发展统计公告，民办高校数量占全国高等院校比例约为28%，在校生在同类院校中占比23%～24%（见表1）。这意味着民办高校在我国高等教育发展中所起的作用越来越大。民办高校的发展，较好地促进了国家产业的转型升级，有力地促进了应用型技能人才的培养。
民办高校在高等院校中占的比例逐年增加，这是国家通过各种政策鼓励社会力量兴办教育的结果。国家鼓励社会力量以捐赠、出资、投资、合作等多种方式兴办教育，因此民办教育的类型、层次多种多样。尽管民办教育在不断发展壮大，民办教育院校也在不断增加，但是举办者其出资方式与国外私立学校出资方式不同，国外私立学校更多的是捐资办学，而我国投资办学占比更多。投资办学目的是取得经济利益，我国民办教育法律规范都是基于捐资办学和非营利组织制定的，投资办学及由此形成的营利性民办教育机构的权益得不到法律保障，必将影响民办教育投资的积极性，还可能导致投资办学者种种不规范行为，如抽逃办学资金、不愿将资产过户到学校导致“资产空壳”，或者打着“非营利”的口号而实际上进行营利性办学，这些都深深地影响民办教育的健康发展。如果所有民办学校都认定为非营利性学校，无形会打击一部分投资者的积极性。因此，从现实出发，我国需要对民办教育进行分类管理。从源头出发，针对两类不同的教育采取不一样的管理措施和政策支持，将会更有效地管理和促进民办教育健康发展。2016年以来，如何实施分类管理，国家陆续出台了《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）》（以下简称《民促法（修订草案）》）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规，从政策上逐渐明确和规范民办高校分类管理。国家通过对民办学校分类管理，支持和规范社会力量兴办教育，依法支持民办教育发展，服务经济社会发展和现代化教育强国建设。
二、民办高校分类管理的困境分析
虽然从政策上逐渐规范了分类管理，但是民办高校到底选择营利性还是选择非营利性？《民促法（修订草案）》第十九条提出：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。虽然法律上明确了营利性与非营利性的区别，但目前推进工作进展缓慢，仍然存在选择登记的困境。如何既能够保证民办学校健康发展，又能让举办者提高积极性，需要通过分析其困境探寻分类管理的出路。民办高校分类管理存在的困境表现在以下方面。
（一）针对非营利性学校鼓励和支持的政策操作细则尚不完善。如何通过政策有效引导民办高校进行分类管理，对非营利学校进行扶持和奖励，以此鼓励民办高校选择非营利性学校，实现分类管理顺利过渡？《民促法（修订草案）》当中提到了关于税收、扶持奖励等多个条款，如采取购买服务、基金奖励、税收优惠等多种政策。但是，具体该如何执行，地方政府如何落实财政扶持方式、税费优惠激励政策，关键在于地方政府应出台并能执行的具体条款。但现在一些地方政府在具体落实政策时仍存在落实不到位的情况。比如选择非营利性学校，那么给予举办者的奖补机制是什么？而如果选择营利性学校，那么按照公司来进行经营，土地、税收方面又该采取什么量化标准？这些在一些地方政府制定的管理办法当中都还没落实。对前期举办者投入的资金以及滚动发展收入该如何奖励给举办者，这在民办教育促进法当中同样没有提及。这些自然都会给举办者在选择登记上存在一定的困惑。同时，在具体落实上地方政府需要会同教育主管部门、税务部门、土地规划部门、财政部门、民政部门等召开联席会议，共同部署落实工作。只有疏通各部门之间的运行规则，才能更好地落实分类管理制度。
（二）学校如何落实办学自主权的问题。民办学校办学自主权问题主要考虑两点：一是招生及学费问题，二是教师待遇及稳定问题。《民促法（修订草案）》明确：营利性学校可以取得办学收益，因此学费收费标准由民办学校自主确定，逐步实现市场调节价。而非营利性学校不能取得办学收益，其收费标准由各省（自治区、直辖市）人民政府制定，这意味着地方政府管理部门对非营利性民办高校的招生方式、收费标准等都有导向性的政策，如果导向性好则学校发展好，但如果限制过于严格，办学自主权空间不大，那么将会制约非营利性学校的发展。在财产权方面，同样存在困惑，非营利性学校财产全部过户到学校，已不属于举办者，举办者也无法支配，那么在退出时举办者能得到多大程度的保障呢？而如果选择营利性学校，那么是否还能有政府的支持呢？支持力度有多大？非营利性民办高校在用人权方面，与公办高校相比差距仍然较大，比如无编制、养老金与公办单位教师相比有较大差距，职称评审方面也不占优势。这种种的担忧都使得举办者在营利性和非营利性之间徘徊，办学自主权如果没有落到实处，自然会影响到民办学校的发展和分类登记的选择。 （三）选择社会公益性还是选择资本逐利性的问题。民办院校如果选择营利性，学生和家长是否会认可，如果不认可，势必会影响招生，那么生源得不到保障，学校又如何能够稳定发展呢？而如果选择非营利性，社会声誉确实相对比较好，但意味着要放弃办学收益，这对于捐资办学的举办者而言问题不大，但对于投资办学的举办者而言难度较大。因此，需要考虑举办者利益、教师群体的利益、学生群体的利益。如何确保有更好的政策引导更多举办者转变观念，追求社会公益性呢？对于教师群体而言，与公办学校的教师相比，目前非营利性民办高校的教师在待遇、社保、培训机会、评优、科研项目申请、职称评定等方面都处于劣势，这使得其发展空间受限，会导致民办高校教师队伍建设难度加大。如此情况，非营利性民办高校如何建设稳定的教师队伍，确保教学质量？对于学生群体来说，选择就读非营利性民办高校，能否享受地方政府的生均经费拨款？具体比例多少合适？这些问题不解决，必然会影响到民办高校选择登记类型和时间。
三、民办高校分类管理的对策
国家出台了一系列关于民办学校发展的文件后，截至2019年10月底已有31个省（自治区、直辖市）印发了地方促进民办教育健康发展的实施意见。而分类管理制度有助于国家更好地对民办院校进行有效引导和管理，也更好地促进学校办学方向、办学机制体制的完善。选择非营利性的民办学校，地方政府、主管部门将其与公办单位同等对待，那么政府补贴、奖励政策、政策导向等方面都会有较大倾斜，但同时意味着需要举办者放弃学校收益合理回报、放弃学校的产权以及对学校前期的投入;而选择营利性的民办学校尽管能够取得办学收益，但在没有更多政策扶持的情况下，面临资金短缺自主解决、社会认可度短期内不高等种种问题，对学校办学带来严峻的考验。因此，选择营利性学校还是非营利性学校各有利弊，民办高校的举办者应结合学校发展、社会需求等方面再作出合理选择。在各地引导民办高校选择过程中，不管是地方政府还是学校，都需要做好充分的调研和探讨，从利国利民促进学校发展的角度制定最适合的分类管理制度。
（一）地方政府完善具有地方特色的分类管理制度，做好民办学校分类管理。分类管理学校所遵循的法律不一样，登记管理部门也有所不同。非营利性民办学校符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关规定的，到民政部门登记为民办非企业单位;符合《事业单位登记暂行条例》有关规定的，到事业单位登记管理机关登记为事业单位。而营利性民办学校依据的是公司法相关规定，到工商行政管理部门办理登记。虽然《民办学校分类登记实施细则》当中已经明确分类登记所遵循的法律，但是仍需要地方政府进一步完善分类登记的流程和细则，明确制定分类登记完成的时间、分类登记的权利和义务等相关事项。
各省（自治区、直辖市）制定的鼓励社会力量兴办民办教育的实施意见当中，明确了分类登记完成时间。例如，湖北省原则上民办学校需在2020年完成分类登记;江苏省原则上需要在2020年完成分类登记，如有需要可延期到2022年;其他省份大体要求在2022年完成分类登记。但具体如何达到这个目标，这仍然需要地方政府做好调研工作和引导工作。“一校一策”仍然适合地方政府指导民办进行分类登记，毕竟每个学校发展速度不一样，它们所需要的支持也有所差异。因此，制定的政策需要能够有效引导民办学校做好分类登记和分类管理。
除了明确分类登记完成时间外，更需要完善营利性和非营利性民办学校的认证制度，明确权利与义务，制定财政税收优惠政策等，同时还需要制定针对营利性民办学校监督管理办法。如针对非营利性民办学校的扶持和奖励政策，不仅需要通过文件明确下来，如土地和税收优惠政策、交税的比例、政府补贴金额、专项基金奖励等，让非营利民办学校切实感受到政府的扶持，而且地方政府需要与税务部门、发改委、教育主管部门等做好沟通工作，让非营利性民办学校进行分类登记时能够更高效完成。
对于民办学校的教师群体、学生群体，应该明确其权益保障问题。对于教师群体，由于历史问题以及社会认可度的问题，其与公办学校教师相比社会认可度不高、队伍稳定性较差。因此，应根据各地的实际情况，完善教师群体的社保机制，保障教师资格认定、职务评聘、培养培训等方面的合法权益。如浙江省《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》提出：“民办学校应依法组织教职工参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险和大病保险，按规定足额缴纳社会保险费和住房公积金。符合条件的民办学校专任教师，可参加事业单位养老保险并同步建立职业年金。对为教师办理事业单位社会保险的民办学校，地方政府可给予一定比例的补助。鼓励民办学校按规定为参加企业职工基本养老保险的教职工建立企业年金，改善教职工退休后待遇。”这种政策极大地改善了民办学校教职工退休后待遇。明确教师在职期间以及退休后的待遇，这对民办教师而言是极大的鼓舞。对于学生群体，非营利民办学校与公办学校的学生在评奖评优、升学就业等方面享有同等权利，如果也同样有生均拨款制度，那么在后期人才培养当中学生享受到的权益将会更多。因此，各地方政府需要将民办学校各方群体的保障通过法律法规确定下来，并且贯彻落实到位，这将会加快民办高校分类管理登记的进度。
除此之外，监管也需要到位。为适应分类管理，地方政府应将诸如民办高校准入、年检、评估和财务审计等公共服务委托给第三方中介组织，通过多种途径对民办高校的办学水平、财政水平进行监管。
（二）明确民办高校办学自主权，为民办高校做好政策导向。民办学校在招生、学费问题等方面应有办学自主权。如学费问题，《民促法（修订草案）》当中明确，非营利性民办学校收费的具体办法，由省（自治区、直辖市）人民政府制定;营利性民办学校收费的标准实行市场调节，由学校自主决定。对于非营利性民办学校而言，应放开收费标准，由其根据办学成本核算确定收费标准;而政府应实施差别化扶持政策。差别化扶持的依据是什么？这需要地方政府或者教育主管部门制定评判标准，有针对性地扶持和支持。例如，在建筑用地方面，地方政府可以结合非营利性民办学校用地的需求、办学收益等方面，制定差别化的土地政策，给予其不同程度的土地使用优惠。《民促法（修订草案）》同时提出：各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出貢献的集体和个人。目前出台的相关政策将民办教育专项经费纳入财政预算当中向社会公示，但具体如何使用，具体标准是什么？从目前了解到的信息来看，如湖南、广东、贵州等省份出台了民办教育专项经费管理办法，这对于规范和引导民办教育分类管理是至关重要的。期待更多的省份能将民办教育专项经费纳入财政预算，并规范好专项经费的管理办法。 （三）民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系。民办高校分类管理处理社会认可度的问题，其实就是要处理好社会公益性和资本逐利性的问题。民办高校需要同时满足两个条件才能称为非营利性学校：一是举办者不取得办学收益，二是民办高校在清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，缺一不可。非营利性民办高校对学校终止时的剩余财产没有分配的权利，而营利性民办学校正常运转时可以取得办学收益，终止时拥有学校剩余财产的分配权，剩余财产根据公司法的有关规定处理即可。
从举办者的角度分析，如果选择登记为非营利性学校，确实社会声誉会比较好，也可以更好地得到政府的扶持和资助;但是，如果选择登记为非营利性学校则意味着要放弃学校资产所有权，退出时候资产也没有，剩余资产归属社会而不属于个人，这对于大多数投资办学的举办者而言是比较难抉择的。但《民促法（修正案》）给地方政府留有一个空间，即虽然取消了“合理回报”政策，但仍然认可举办者的贡献，给予举办者相应的“补偿或奖励”。这一规定，有利于保护举办者合法利益，举办者能更好地权衡教育公益性和资本逐利性的关系。
而如果选择登记为营利性学校，当然可以取得办学收益，但也意味着需要在社会上竞争，被当作企业同等对待，政府的扶持与非营利性民办学校相比将会非常少。那么如何生存和发展呢？这需要出台相关政策进一步明确营利性学校管理的办法和相关的政策支持。比如尽快完善营利性民办高校的权利和义务、学校财产清算与资产转换、营利性高校监督管理等，让民办高校的举办者权衡利弊，让举办者在投资办学的基础上能更好地规范学校的管理，自主选择登记类别。
（四）完善内部治理结构和监督管理机构，规范民办院校办学行为。首先，地方政府需要研究出台民办高校分类管理的登记审批制度，规范民办高校监督管理体制和机制，特别是财务制度的监管，从而规范民办学校的办学行为，构建民办高校依法治校、规范办学、民主监督、社会参与的管理机制。而学校本身需要完善内部治理结构，根据所选择登记的类型来修改章程，根据章程健全董事会和监事会，以及其内部治理体系，通过学校章程确定学校内部治理主体之间的权利和义务，推进非营利民办高校内部治理体制机制，以此维护民办高校持续稳定发展。其次，健全资产管理和财务会计制度。学校依照《中华人民共和国会计法》和《高等学校会计制度》实施财务管理，执行财政部制定的《民间非营利组织会计制度》。民办高校内部设置独立的财务管理机构，依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照国家有关法律规定，独立设置会计账簿，进行会计核算，编制财务会计报表。外部建立健全第三方审计制度，规范民办学校会计核算，规范学校办学行为。再次，完善民办高校监督管理办法，预防变更频繁、变相买卖学校资产、风险投资涌入等问题的出现，细化举办者变更核准程序，避免学校法人财产流失。
此外，无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，都须加强信息公开。可开发民办学校信息公开平台，向社会公开信息，如公开财务收入、财务预算、学校制度等重大校务信息，公布年检结果、质量报告、财务报告。核查学校办学情况，在阳光底下公开民办高校的发展目标、学校发展状况以及可能存在的风险因素，塑造民办高校良好的社会形象，赢得社会的认可。
分类管理并不是“一刀切”，需要结合政策和民办学校的基本情况进行有效的引导，科学设计富有地方特色的分类管理实施方案，以此化解民办高校举办者的种种纷扰，统筹推进非营利性民办高校和营利性民办高校的共同发展。
【参考文献】
[1]李广.分类管理体制下民办高职院校的分类发展[J].教育与职业，2018（5）
[2]宫法明.分类管理视域下非营利性民办高校面临的困境与发展策略[J].黑龙江高教研究，2019（1）
【基金项目】广西教育科学“十三五”规划2019年度课题“民办高校分类管理的困境与出路”（2019B113）的研究成果
【作者简介】郑世珍（1981— ），女，广西玉林人，管理学硕士，广西城市职业大学副教授，高级经济师，研究方向：职业教育管理、人力資源管理;蒙素华（1982— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：旅游管理;黄妙红（1978— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：教育学。
（责编 王 一）