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社会保障关系到民生及社会的稳定和发展。“十二五”期间，随着我国社会保障体系建设的进一步完善，社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等各方面保障政策将得到进一步强化。社会保障功能的提高，也对社会保障公平性提出了新的要求。公民信用信息体系建设与完善，增强个人收入、财产信息的透明度，丰富社会信用信息体系内涵，实现信用信息在社会保障管理部门与银行、国税、地税等社会职能部门共享，对促进社会保障资源公平分配、真正达到公平正义目标具有重要支撑作用。本文从分析社会保障体系建设必要性与迫切性入手，对社会信用信息体系建设与应用在推动社会保障公平正义方面的作用进行探讨。
一、社会保障体系信息支撑不足客观影响了保障资源分配的公平性
（一）社会保障体系对社会保障对象信息掌握不全容易导致保障资源分配不公平现象
以社会低保为例，低保是国家保证低收入弱势家庭生存的一项保障政策，但是由于对低保对象信息掌握不到位，缺乏公开透明信息支撑，导致低保政策的执行出现了偏差，出现了应保未保、不应保的反而受保的现象。很多符合享受低保条件的困难家庭与低保无缘，享受不到党和政府惠民政策的关怀和温暖。由于民政部门追回低保金、罚款等行政处罚措施力度不够，处理办法只有停保，违规成本低导致了“骗保”现象屡禁不止。如某市民政局与市公安局、劳动和社会保障局、房管局针对低保家庭和低收入家庭人员的房产信息、车辆信息、工资信息等进行了核查，发现一些低保对象拥有车辆、若干房产和工资收入。其原因是：社会保障对象收入水平、财产状况缺乏客观公正信息评价体系，政策不公开不透明，落实不到位，违规成本过低，社会诚信意识差，追责、惩处不到位。
（二）社会保障体系对社会保障对象的信息无法实现动态监测，导致社会保障资源分配、进入与退出机制运行困难
以社会救济为例，社会救济是指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。这种制度执行是阶段性的，如对灾民的救助等。随着灾害过后重建与恢复工作的开展，这种救助将逐步退出。但是部分社会救济则因为缺乏被救助对象动态信息而不能及时退出。如城镇居民最低生活保障方面，部分救济对象因暂时失业获得救济。当其重新取得就业后，因保障部门对保障对象信息掌握不到位，造成部分社会成员一边取得工作收益，一边领取社会低保，“一入低保，终生受益”的不公现象就此形成。又如保障性住房的分配和运营管理方面，各地建设的保障房，除一部分经济适用房和限价房可以出售以外，大部分将由政府或相关机构持有。在保障对象个人信息不全的前提下，如何保证保障房入住与退出，使一些不符合政策的居住者及时退还占用的社会资源，维护应享受保障房政策的群众的权利，都是迫切需要解决的问题。
二、社会征信体系可以为我国社会保障体系公平有序发展提供信息支撑
1993年，基于信贷领域风险防范、风险预警及宏观调控需要，人民银行深圳分行首创了“贷款证”制度。1997年受限于贷款证文本容量、纸质登记与手工流转的局限性，人民银行提出贷款证制度电子化管理的思路，着手建立“银行信贷登记咨询系统”，并于1999年在全国范围内推广，于2002年建成地市、省市、总行三级数据库体系，从而实现了以地市级数据库为基础的省内数据共享。2004年人民银行在原旧系统基础上启动全国统一的企业信用信息基础数据库的升级改造。新系统改用全国集中式数据库结构，信贷数据由各商业银行总行向人民银行总行一点接入，数据采集项由原来的300多项扩展到800多项。2006年连同个人征信系统一起完成初步建设，并在全国联网运行。从此，全国集中统一的信贷征信系统基本确立。截至2010年年底，企业征信系统共收录企业及其他组织1619.6万户，其中751.5万户有信贷记录；个人征信系统收录自然人数共计67660万人，其中19498.3万人有信贷记录。企业征信系统开通查询用户17万个。从目前情况来看，这一系统是世界上迄今为止规模最大、覆盖面最广、类型最为复杂的征信系统。随着系统功能的不断完善，这一系统已经成为商业银行信贷决策的重要辅助系统，为商业银行预防信贷风险、科学决策发挥着越来越重要的作用。征信系统的建立与完善，为社会保障管理及其它社会管理部门提供信息支撑成为可能。
三、当前征信体系在支持保障体系方面存在的不足
（一）征信体系建设与应用范围缺乏相关法律法规支持
我国目前还没有一部规范征信市场行为方面的法律或法规。中国人民银行履行信贷征信管理职能，迄今为止尚没有一部全国性的有关征信管理的法律法规，而且新修改的《中国人民银行法》也没有把管理信贷征信业写入法律，仅仅依靠“三定”方案履行信贷征信管理这一职责。另外，我国现有法律框架中尚无专门的隐私权保护法律，对于哪些数据涉及隐私权需要保密、哪些数据可以在社会管理部门之间共享、哪些可以向公众开放，都缺乏明确的法律界定。
（二）政府在覆盖全社会的征信体系建设中的主导作用不突出
目前，我国征信工作由人民银行在自主探索中进行，征信体系内容涵盖范围多由人民银行与各相关部门直接进行沟通确定，缺乏明确的、规范的信息标准。政府主导在推进方面存在缺位现象，主要表现为政府在信用信息征集及在各部门沟通方面不到位，造成实际工作中有些部门因担心征信数据公开会泄露“内部秘密”或丧失其数据控制，或以加强管理为由控制征信数据，从而阻碍了征信信息的交流应用。二是管理机制不到位，造成信息沟通障碍。目前社会管理政出多门和多头管理的监管模式运作成本昂贵、效率低下，监管不足和过度监管现象不同程度存在。
（三）信用数据存在条块分割，难以共享
目前征信体系主要涵盖金融、工商、税务等信息，其它如劳动就业、社会保障等方面数据尚未入库。拥有这些信息的各个部门因对向外提供信息后可能引发的责任及后果缺乏必要的法律界定，而不愿无偿向外提供。同时，各部门各机构在建设自身业务管理信息系统时，在信息标识、基础技术等方面缺乏全国统一标准，造成了系统间信息无横向交流，信用数据的开放机制尚未形成，给征信体系建设的牵头单位开展工作带来很大的不便，从而影响征信服务社会保障等社会管理职能的效果。
四、有关建议
（一）加快征信体系建设的法律保障
社会信用行为与管理是市场经济的重要内容，应该受到法律的制约。因此，必须构建社会信用的法律框架：一是强制开放有关征信数据。立法部门要明确界定有义务公开征信数据的政府部门和经济实体，界定应公开的征信数据范围，并且以立法形式向社会公布，依法对垄断征信数据或拒绝公开征信数据的行为进行惩戒。二是保证公开数据的真实性。凡有义务公开征信数据的单位和个人都应自觉保证所公开数据的真实性，特别是企业要及时提供真实的原始数据，并按规定保持原始数据的动态连续性。三是规范使用征信数据者的行为。征信从业人员和机构必须依法收集、整理和使用征信数据，对恶意篡改征信数据或提供虚假信用报告者，要给予法律制裁，决不姑息迁就。四是建立失信惩戒机制。为了使惩罚机制能有效地发挥作用，必须要实现处罚形式的转变，将法律制裁和道德审判有机地结合起来，形成合理的失信惩罚机制。对有严重失信行为和骗取社会保障的企业和个人，应从社会到市场全面剔除出去，并在一定的时期内阻止他们再度进入市场或获取社会保障，从而保证市场经济的有序运行和社会保障体系的严肃性。
（二）明确政府主导的市场运行机制
人民银行过去立足于为银行防范信贷风险服务的征信发展思路，应转向面向全社会的服务。不仅信息的收集范围要从单纯的信贷领域扩展到工商、税务执法、社保等政府部门，而且收集到的信息及加工形成的征信产品也由过去单纯服务于金融部门向服务于政府和社会其他部门转变。在征信体系发展与完善过程中要坚持：政府主导、市场运作、共建共用、互利共赢。“政府主导”是指通过立法明确政府是征信体系建设、提供征信这一公共产品的唯一合法主体，建设统一的征信平台是政府的职责，各级地方政府要将此职责纳入自身工作之中，人民银行在政府的领导下负责具体推动工作。“市场运作”是指通过市场机制联结各方利益，组织各方通过公司化运作实现征信体系建设可持续发展。“共建共用”是指征信体系建设是各方共同职责而非某个部门的义务或特权，各方共用以加强公共治理、促进社会诚信建设。“互利共赢”是指以利益机制把各方捆绑在一起，共同拥有、共同受益。
（三）进一步扩大征信的范围，打造为社会保障服务的信用信息平台
以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系。征信信息范畴可在工商、金融、纳税和执法四大领域基础上，进一步扩展到社保、医疗、公安等领域。要逐步把居民社保信息与个人身份证信息关联起来，建立属于居民个人的终生保障编号。征信系统基础数据应包括：从银行、证券、保险等部门获取的居民金融信息，包括存贷款、结算、结售汇信息等；从工商部门收集的企业注册、合同履约等信息；从税务部门获得企业、个人纳税信息等。由此，形成一个履盖居民个人在社会各个方面的信息，实现对保障对象财产状况动态掌握，以支持保障政策实施的适时性、针对性、适当性，提高社会保障公平程度。在这个过程中，要进一步完善社会信用体系建设联席会议制度，为各专业系统信息对接提供沟通平台。
（四）明确征信建设与社会保障等部门横向权责的分配关系
要按照“共建共用、互利共赢”的原则来处理征信体系中各信息管理主体间的关系。人民银行与政府有关部门、金融机构、社会保障等部门坚持“共建共用、互利共赢”的原则，共同推动征信数据的交换和共享，促使向社会开放的征信数据库更加完整和详实、更加具有真实性和可参考性。按照需求与效率原则，采取共同出资的形式，把人民银行和各级地方政府联结起来，共同建立征信中心，实现共同建设、共同使用、相互开放，为社会管理和社会建设提供支持。
（责任编辑 刘西顺）
一、社会保障体系信息支撑不足客观影响了保障资源分配的公平性
（一）社会保障体系对社会保障对象信息掌握不全容易导致保障资源分配不公平现象
以社会低保为例，低保是国家保证低收入弱势家庭生存的一项保障政策，但是由于对低保对象信息掌握不到位，缺乏公开透明信息支撑，导致低保政策的执行出现了偏差，出现了应保未保、不应保的反而受保的现象。很多符合享受低保条件的困难家庭与低保无缘，享受不到党和政府惠民政策的关怀和温暖。由于民政部门追回低保金、罚款等行政处罚措施力度不够，处理办法只有停保，违规成本低导致了“骗保”现象屡禁不止。如某市民政局与市公安局、劳动和社会保障局、房管局针对低保家庭和低收入家庭人员的房产信息、车辆信息、工资信息等进行了核查，发现一些低保对象拥有车辆、若干房产和工资收入。其原因是：社会保障对象收入水平、财产状况缺乏客观公正信息评价体系，政策不公开不透明，落实不到位，违规成本过低，社会诚信意识差，追责、惩处不到位。
（二）社会保障体系对社会保障对象的信息无法实现动态监测，导致社会保障资源分配、进入与退出机制运行困难
以社会救济为例，社会救济是指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。这种制度执行是阶段性的，如对灾民的救助等。随着灾害过后重建与恢复工作的开展，这种救助将逐步退出。但是部分社会救济则因为缺乏被救助对象动态信息而不能及时退出。如城镇居民最低生活保障方面，部分救济对象因暂时失业获得救济。当其重新取得就业后，因保障部门对保障对象信息掌握不到位，造成部分社会成员一边取得工作收益，一边领取社会低保，“一入低保，终生受益”的不公现象就此形成。又如保障性住房的分配和运营管理方面，各地建设的保障房，除一部分经济适用房和限价房可以出售以外，大部分将由政府或相关机构持有。在保障对象个人信息不全的前提下，如何保证保障房入住与退出，使一些不符合政策的居住者及时退还占用的社会资源，维护应享受保障房政策的群众的权利，都是迫切需要解决的问题。
二、社会征信体系可以为我国社会保障体系公平有序发展提供信息支撑
1993年，基于信贷领域风险防范、风险预警及宏观调控需要，人民银行深圳分行首创了“贷款证”制度。1997年受限于贷款证文本容量、纸质登记与手工流转的局限性，人民银行提出贷款证制度电子化管理的思路，着手建立“银行信贷登记咨询系统”，并于1999年在全国范围内推广，于2002年建成地市、省市、总行三级数据库体系，从而实现了以地市级数据库为基础的省内数据共享。2004年人民银行在原旧系统基础上启动全国统一的企业信用信息基础数据库的升级改造。新系统改用全国集中式数据库结构，信贷数据由各商业银行总行向人民银行总行一点接入，数据采集项由原来的300多项扩展到800多项。2006年连同个人征信系统一起完成初步建设，并在全国联网运行。从此，全国集中统一的信贷征信系统基本确立。截至2010年年底，企业征信系统共收录企业及其他组织1619.6万户，其中751.5万户有信贷记录；个人征信系统收录自然人数共计67660万人，其中19498.3万人有信贷记录。企业征信系统开通查询用户17万个。从目前情况来看，这一系统是世界上迄今为止规模最大、覆盖面最广、类型最为复杂的征信系统。随着系统功能的不断完善，这一系统已经成为商业银行信贷决策的重要辅助系统，为商业银行预防信贷风险、科学决策发挥着越来越重要的作用。征信系统的建立与完善，为社会保障管理及其它社会管理部门提供信息支撑成为可能。
三、当前征信体系在支持保障体系方面存在的不足
（一）征信体系建设与应用范围缺乏相关法律法规支持
我国目前还没有一部规范征信市场行为方面的法律或法规。中国人民银行履行信贷征信管理职能，迄今为止尚没有一部全国性的有关征信管理的法律法规，而且新修改的《中国人民银行法》也没有把管理信贷征信业写入法律，仅仅依靠“三定”方案履行信贷征信管理这一职责。另外，我国现有法律框架中尚无专门的隐私权保护法律，对于哪些数据涉及隐私权需要保密、哪些数据可以在社会管理部门之间共享、哪些可以向公众开放，都缺乏明确的法律界定。
（二）政府在覆盖全社会的征信体系建设中的主导作用不突出
目前，我国征信工作由人民银行在自主探索中进行，征信体系内容涵盖范围多由人民银行与各相关部门直接进行沟通确定，缺乏明确的、规范的信息标准。政府主导在推进方面存在缺位现象，主要表现为政府在信用信息征集及在各部门沟通方面不到位，造成实际工作中有些部门因担心征信数据公开会泄露“内部秘密”或丧失其数据控制，或以加强管理为由控制征信数据，从而阻碍了征信信息的交流应用。二是管理机制不到位，造成信息沟通障碍。目前社会管理政出多门和多头管理的监管模式运作成本昂贵、效率低下，监管不足和过度监管现象不同程度存在。
（三）信用数据存在条块分割，难以共享
目前征信体系主要涵盖金融、工商、税务等信息，其它如劳动就业、社会保障等方面数据尚未入库。拥有这些信息的各个部门因对向外提供信息后可能引发的责任及后果缺乏必要的法律界定，而不愿无偿向外提供。同时，各部门各机构在建设自身业务管理信息系统时，在信息标识、基础技术等方面缺乏全国统一标准，造成了系统间信息无横向交流，信用数据的开放机制尚未形成，给征信体系建设的牵头单位开展工作带来很大的不便，从而影响征信服务社会保障等社会管理职能的效果。
四、有关建议
（一）加快征信体系建设的法律保障
社会信用行为与管理是市场经济的重要内容，应该受到法律的制约。因此，必须构建社会信用的法律框架：一是强制开放有关征信数据。立法部门要明确界定有义务公开征信数据的政府部门和经济实体，界定应公开的征信数据范围，并且以立法形式向社会公布，依法对垄断征信数据或拒绝公开征信数据的行为进行惩戒。二是保证公开数据的真实性。凡有义务公开征信数据的单位和个人都应自觉保证所公开数据的真实性，特别是企业要及时提供真实的原始数据，并按规定保持原始数据的动态连续性。三是规范使用征信数据者的行为。征信从业人员和机构必须依法收集、整理和使用征信数据，对恶意篡改征信数据或提供虚假信用报告者，要给予法律制裁，决不姑息迁就。四是建立失信惩戒机制。为了使惩罚机制能有效地发挥作用，必须要实现处罚形式的转变，将法律制裁和道德审判有机地结合起来，形成合理的失信惩罚机制。对有严重失信行为和骗取社会保障的企业和个人，应从社会到市场全面剔除出去，并在一定的时期内阻止他们再度进入市场或获取社会保障，从而保证市场经济的有序运行和社会保障体系的严肃性。
（二）明确政府主导的市场运行机制
人民银行过去立足于为银行防范信贷风险服务的征信发展思路，应转向面向全社会的服务。不仅信息的收集范围要从单纯的信贷领域扩展到工商、税务执法、社保等政府部门，而且收集到的信息及加工形成的征信产品也由过去单纯服务于金融部门向服务于政府和社会其他部门转变。在征信体系发展与完善过程中要坚持：政府主导、市场运作、共建共用、互利共赢。“政府主导”是指通过立法明确政府是征信体系建设、提供征信这一公共产品的唯一合法主体，建设统一的征信平台是政府的职责，各级地方政府要将此职责纳入自身工作之中，人民银行在政府的领导下负责具体推动工作。“市场运作”是指通过市场机制联结各方利益，组织各方通过公司化运作实现征信体系建设可持续发展。“共建共用”是指征信体系建设是各方共同职责而非某个部门的义务或特权，各方共用以加强公共治理、促进社会诚信建设。“互利共赢”是指以利益机制把各方捆绑在一起，共同拥有、共同受益。
（三）进一步扩大征信的范围，打造为社会保障服务的信用信息平台
以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系。征信信息范畴可在工商、金融、纳税和执法四大领域基础上，进一步扩展到社保、医疗、公安等领域。要逐步把居民社保信息与个人身份证信息关联起来，建立属于居民个人的终生保障编号。征信系统基础数据应包括：从银行、证券、保险等部门获取的居民金融信息，包括存贷款、结算、结售汇信息等；从工商部门收集的企业注册、合同履约等信息；从税务部门获得企业、个人纳税信息等。由此，形成一个履盖居民个人在社会各个方面的信息，实现对保障对象财产状况动态掌握，以支持保障政策实施的适时性、针对性、适当性，提高社会保障公平程度。在这个过程中，要进一步完善社会信用体系建设联席会议制度，为各专业系统信息对接提供沟通平台。
（四）明确征信建设与社会保障等部门横向权责的分配关系
要按照“共建共用、互利共赢”的原则来处理征信体系中各信息管理主体间的关系。人民银行与政府有关部门、金融机构、社会保障等部门坚持“共建共用、互利共赢”的原则，共同推动征信数据的交换和共享，促使向社会开放的征信数据库更加完整和详实、更加具有真实性和可参考性。按照需求与效率原则，采取共同出资的形式，把人民银行和各级地方政府联结起来，共同建立征信中心，实现共同建设、共同使用、相互开放，为社会管理和社会建设提供支持。
（责任编辑 刘西顺）