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中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：（2021）-01-239
引言：近几年水土流失治理工作取得了显著成绩，水土保持生态环境得到了极大改善，不容乐观的是占全市90%的水土流失面积中治理程度已达到了71.9%，虽然水土流失治理成绩斐然，但生态环境依然恶劣，与当前建设和谐、文明的全面小康社会目标要求差距甚大，积极探索水土保持生态建设科学的发展途径，是广大水保生态建设工作者当前义不容辞的责任。
1、水土保持建设的现状与存在的问题
1.1水土流失的现状
彬州市地处咸阳市北部，泾河中游，位于黄土高原塬梁沟壑区，属暖温带半湿润大陆性季风气候。年平均降水量560.6mm，年平均气温9.7℃，水土流失严重，十年九旱是主要气候特点。全市总面积1184km2，水土流失面积1066km2。其水土流失的基本特点是：分布广、类型多、强度高、危害深、治理难度大。
1.2水土保持综合治理与利用现状
全市12条小流域开展了山、水、田、林、路、电、村综合治理。截止2019年底已治理水土流失面积76635公顷，占水土流失面积的71.9%，其中基本农田28721公顷（梯田28678公顷;坝地43公顷），水土保持林37705公顷，经济林8732公顷，封育治理1478公顷。修建了一大批蓄水保土工程，淤地坝26座，淤地面积64公顷。小型蓄水保土工程点状工程291个，线状工程446公里。据测算，水土保持措施每年增产粮食1360万kg，增产果品3500万kg，每年减少土壤侵蚀量348万m3，增加保水能力3200万m3，通过治理开发，生态环境和群众生活明显改善。
1.3存在的主要问题
（1）人为破坏造成新的水土流失尚未得到有效遏制
彬州市生态环境受到较严重破坏，原因是多方面的，主要是不合理农业结构所致。以黄土高原历史变革为例，自先秦时期以来，重谷物生产的“垦草”思想一直占据着黄土高原，加之广种薄收、倒山种植生产方式在本地区沿袭，致使黄土高原的水土流失随着单一谷物农业系统的发展愈演愈烈。其次由于近期在采矿、交通等生产建设开发中，不重视水土流失防治，在开发建设中出现生态环境破坏。部分25°以上的坡耕地仍在继续耕种，其原因初步归纳有如下幾个原因：一是退耕还林还草的利益驱动机制没有完全建立;二是农业系统的社会经济结构没有有效调整。
（2）农业产出效益差，产业化困难重重
主要问题一方面是产业化的思路尚不清晰，缺乏龙头企业的带动和产业基地的保障;充分利用不同类型区的自然条件特点和资源优势发展各自的支柱产业，尚需进一步研究。另一方面，彬州市地处西部地区，经济社会发展相对滞后，大部分群众的主要投入及大部分耕地资源用来生产粮食，以解决温饱问题，尚未从小农经济生产模式中解脱出来，缺乏产业化意识和资金投入。
（3）生态环境建设规划目标有不切实际的倾向。
在生态环境建设的规划与实践中，一是“量力而行，集中治理，先易后难的原则在执行过程中自觉不自觉地被违背;二是子铺得过大或规划的规模过大，着眼点在于怎样向国家争取到更多的资金;三是规划的实施具有短期性，一届政府一个战略，一个领导一种打算，缺乏保障长远实施的政策制约。一
2、水土保持生态建设的可持续发展需求
水土流失是贫困的根源。彬州市的水土保持工作在长期的实践中积累了丰富的经验，形成了符合市情的水土保持技术路线，管理机制和建设模式。坚持预防为主，保护优先的防治方针，以小流域为单元综合治理的技术路线，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾的原则，政府推动与市场调节相结合的机制。开展了丰富的水土保持生态建设实践活动，在动员社会力量综合治理方面，采取承包、租赁、拍卖、股份合作制等多种形式，推进“四荒”（荒山荒、荒坡、荒沟）治理;坚持征收“两费”（水土流失防治费、水土保持设施补偿费），增加治理投入，建立“责、权、利统一，治、管、用结合，全社会参与的水保治理新机制，有效地加快治理步伐。在开展重点项目建设方面，对重点区域实施集中连片治理。对重点项目除继续推行“三制（项目法人制、招标投标制、建设监理制）外，同时增加了工程建设公示制，资金使用报账制，群众投劳承诺制，建后管护责任制。按照当前国家可持续发展战略和全面建设小康社会的要求把“实现生态环境改善，资源有效利用，促进人与自然和谐相处，以水土资源的可持续利用维系良好的生态环境，促进经济社会可持续发展建设“美丽中国”作为社会发展的重要目标，把重点地区水土流失治理与生态修复，封禁治理相结合，把环境改善与保障粮食安全，用水安全和群众脱贫致富相结合。通过水土流失治理机制改革，可以促进山区致富，再造秀美山川，推动水土保持的良性发展，实现生态安全，生产发展，生活富裕的远景目标。水土保持生态建设是一项涉及多学科、多部门的系统工程，应当在开展水土资源现状调查评价的基础上，进行相应各项规划的编制工作。
3、实现水土保持生态建设的科学发展途径
（1）正确处理生态修复与集中治理的关系，要在充分发挥大自然自我修复能力的基础上，进行集中治理，实现因地制宜、综合治理与生态修复的有机结合。
（2）正确处理水土保持与人民群众生活的关系，要在切实解决好群众生产生活问题的基础上，开展水土保持工作，实现工程措施、非工程措施与当地群众脱贫致富的有机结合;
（3）正确处理点上治理与面上管护的关系，要切实解决重建轻管、边治理边破坏的问题，在现固原有成果的基础上加快治理步伐，实现水土流失防御、治理与管护的有机结合;
（4）正确处理发展经济与生态建设的关系，要在保持水土改善生态、美化环境的基础上发展经济，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机结合;
（5）正确处理能力培育与执法监督的关系，要在开展培训教育，提高全民的水土保持与环境保护意识的基础上，进行执法监督，在执法监督的过程中加大能力培育强度，实现能力培育、监测监督与行政执法的有机结合。在水土流失综合治理中，实施水土保持生态建设双策略的途径主要包括以下几个方面：
①政府指导：满足水土保持可持续发展的要求，一方面要制定相应的政策，以有效的政策促进发展目标的实现;另一方面要进一步改革和完善现有水土保持生态建设的管理体制从偏重评价经济指标特别是数量指标，改变为评价包括经济社会发展等内容的综合性指标，为落实全面、协调、可持续发展的要求提供制度保证。
②技术支撑：采取由生物、工程和耕作技术组成的综合性措施，改变立地条件，增加植被覆盖度，增强土壤的抗蚀能力和蓄水保土能力，减少水土流失，提高土地生产力。
③组织带动：提高政府水土资源保护和可持续发展的能力。充分调动和运用全社会的力量，组建水土流失治理联合体将上下游项目，农林牧渔等开发项目组成联合体，统筹兼顾综合评价。
④制度护航：总结彬州市几十年水土流失治理经验，借鉴国内外的管理方法，完善有关水土流失治理的政策和法规内容，规范水土保持生态建设的行动。
⑤机制激励：切实落实政府领导、主要机构监管、部门分工负责、企业治理、社会参与、公众监督的水土流失治理体制，坚持治理者受益的原则，积极建立政府主导、多元化筹资、企业化治理、市场化运营的水土流失治理设施建设和运机制。
结语：以第一次全国水利普查工作为契机，准确掌握彬州市水土流失治理和利用现状，深刻分析水土保持生态建设中存在的问题，彻底解决思想守旧、监管不力等问题，合理协调水土保持生态建设与各方面的关系，积极采取政府调控、制度制约、科学组织、机制激励等有效途径，努力加快水土保持生态建设可持续发展步伐，是建设山绿、水清、人和新彬州的必然要求，是实现美丽中国以及资源节约型、环境友好型社会建设目标的助推器。
作者简介：徐靖（1986-01-16），女，汉族，籍贯：陕西省彬州市，学历：大专，职称：助力工程师，研究方向：公共部门人力资源管理、绩效管理与社会保障等。
陕西省咸阳市彬州市水土保持工作站 陕西 咸阳
引言：近几年水土流失治理工作取得了显著成绩，水土保持生态环境得到了极大改善，不容乐观的是占全市90%的水土流失面积中治理程度已达到了71.9%，虽然水土流失治理成绩斐然，但生态环境依然恶劣，与当前建设和谐、文明的全面小康社会目标要求差距甚大，积极探索水土保持生态建设科学的发展途径，是广大水保生态建设工作者当前义不容辞的责任。
1、水土保持建设的现状与存在的问题
1.1水土流失的现状
彬州市地处咸阳市北部，泾河中游，位于黄土高原塬梁沟壑区，属暖温带半湿润大陆性季风气候。年平均降水量560.6mm，年平均气温9.7℃，水土流失严重，十年九旱是主要气候特点。全市总面积1184km2，水土流失面积1066km2。其水土流失的基本特点是：分布广、类型多、强度高、危害深、治理难度大。
1.2水土保持综合治理与利用现状
全市12条小流域开展了山、水、田、林、路、电、村综合治理。截止2019年底已治理水土流失面积76635公顷，占水土流失面积的71.9%，其中基本农田28721公顷（梯田28678公顷;坝地43公顷），水土保持林37705公顷，经济林8732公顷，封育治理1478公顷。修建了一大批蓄水保土工程，淤地坝26座，淤地面积64公顷。小型蓄水保土工程点状工程291个，线状工程446公里。据测算，水土保持措施每年增产粮食1360万kg，增产果品3500万kg，每年减少土壤侵蚀量348万m3，增加保水能力3200万m3，通过治理开发，生态环境和群众生活明显改善。
1.3存在的主要问题
（1）人为破坏造成新的水土流失尚未得到有效遏制
彬州市生态环境受到较严重破坏，原因是多方面的，主要是不合理农业结构所致。以黄土高原历史变革为例，自先秦时期以来，重谷物生产的“垦草”思想一直占据着黄土高原，加之广种薄收、倒山种植生产方式在本地区沿袭，致使黄土高原的水土流失随着单一谷物农业系统的发展愈演愈烈。其次由于近期在采矿、交通等生产建设开发中，不重视水土流失防治，在开发建设中出现生态环境破坏。部分25°以上的坡耕地仍在继续耕种，其原因初步归纳有如下幾个原因：一是退耕还林还草的利益驱动机制没有完全建立;二是农业系统的社会经济结构没有有效调整。
（2）农业产出效益差，产业化困难重重
主要问题一方面是产业化的思路尚不清晰，缺乏龙头企业的带动和产业基地的保障;充分利用不同类型区的自然条件特点和资源优势发展各自的支柱产业，尚需进一步研究。另一方面，彬州市地处西部地区，经济社会发展相对滞后，大部分群众的主要投入及大部分耕地资源用来生产粮食，以解决温饱问题，尚未从小农经济生产模式中解脱出来，缺乏产业化意识和资金投入。
（3）生态环境建设规划目标有不切实际的倾向。
在生态环境建设的规划与实践中，一是“量力而行，集中治理，先易后难的原则在执行过程中自觉不自觉地被违背;二是子铺得过大或规划的规模过大，着眼点在于怎样向国家争取到更多的资金;三是规划的实施具有短期性，一届政府一个战略，一个领导一种打算，缺乏保障长远实施的政策制约。一
2、水土保持生态建设的可持续发展需求
水土流失是贫困的根源。彬州市的水土保持工作在长期的实践中积累了丰富的经验，形成了符合市情的水土保持技术路线，管理机制和建设模式。坚持预防为主，保护优先的防治方针，以小流域为单元综合治理的技术路线，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾的原则，政府推动与市场调节相结合的机制。开展了丰富的水土保持生态建设实践活动，在动员社会力量综合治理方面，采取承包、租赁、拍卖、股份合作制等多种形式，推进“四荒”（荒山荒、荒坡、荒沟）治理;坚持征收“两费”（水土流失防治费、水土保持设施补偿费），增加治理投入，建立“责、权、利统一，治、管、用结合，全社会参与的水保治理新机制，有效地加快治理步伐。在开展重点项目建设方面，对重点区域实施集中连片治理。对重点项目除继续推行“三制（项目法人制、招标投标制、建设监理制）外，同时增加了工程建设公示制，资金使用报账制，群众投劳承诺制，建后管护责任制。按照当前国家可持续发展战略和全面建设小康社会的要求把“实现生态环境改善，资源有效利用，促进人与自然和谐相处，以水土资源的可持续利用维系良好的生态环境，促进经济社会可持续发展建设“美丽中国”作为社会发展的重要目标，把重点地区水土流失治理与生态修复，封禁治理相结合，把环境改善与保障粮食安全，用水安全和群众脱贫致富相结合。通过水土流失治理机制改革，可以促进山区致富，再造秀美山川，推动水土保持的良性发展，实现生态安全，生产发展，生活富裕的远景目标。水土保持生态建设是一项涉及多学科、多部门的系统工程，应当在开展水土资源现状调查评价的基础上，进行相应各项规划的编制工作。
3、实现水土保持生态建设的科学发展途径
（1）正确处理生态修复与集中治理的关系，要在充分发挥大自然自我修复能力的基础上，进行集中治理，实现因地制宜、综合治理与生态修复的有机结合。
（2）正确处理水土保持与人民群众生活的关系，要在切实解决好群众生产生活问题的基础上，开展水土保持工作，实现工程措施、非工程措施与当地群众脱贫致富的有机结合;
（3）正确处理点上治理与面上管护的关系，要切实解决重建轻管、边治理边破坏的问题，在现固原有成果的基础上加快治理步伐，实现水土流失防御、治理与管护的有机结合;
（4）正确处理发展经济与生态建设的关系，要在保持水土改善生态、美化环境的基础上发展经济，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机结合;
（5）正确处理能力培育与执法监督的关系，要在开展培训教育，提高全民的水土保持与环境保护意识的基础上，进行执法监督，在执法监督的过程中加大能力培育强度，实现能力培育、监测监督与行政执法的有机结合。在水土流失综合治理中，实施水土保持生态建设双策略的途径主要包括以下几个方面：
①政府指导：满足水土保持可持续发展的要求，一方面要制定相应的政策，以有效的政策促进发展目标的实现;另一方面要进一步改革和完善现有水土保持生态建设的管理体制从偏重评价经济指标特别是数量指标，改变为评价包括经济社会发展等内容的综合性指标，为落实全面、协调、可持续发展的要求提供制度保证。
②技术支撑：采取由生物、工程和耕作技术组成的综合性措施，改变立地条件，增加植被覆盖度，增强土壤的抗蚀能力和蓄水保土能力，减少水土流失，提高土地生产力。
③组织带动：提高政府水土资源保护和可持续发展的能力。充分调动和运用全社会的力量，组建水土流失治理联合体将上下游项目，农林牧渔等开发项目组成联合体，统筹兼顾综合评价。
④制度护航：总结彬州市几十年水土流失治理经验，借鉴国内外的管理方法，完善有关水土流失治理的政策和法规内容，规范水土保持生态建设的行动。
⑤机制激励：切实落实政府领导、主要机构监管、部门分工负责、企业治理、社会参与、公众监督的水土流失治理体制，坚持治理者受益的原则，积极建立政府主导、多元化筹资、企业化治理、市场化运营的水土流失治理设施建设和运机制。
结语：以第一次全国水利普查工作为契机，准确掌握彬州市水土流失治理和利用现状，深刻分析水土保持生态建设中存在的问题，彻底解决思想守旧、监管不力等问题，合理协调水土保持生态建设与各方面的关系，积极采取政府调控、制度制约、科学组织、机制激励等有效途径，努力加快水土保持生态建设可持续发展步伐，是建设山绿、水清、人和新彬州的必然要求，是实现美丽中国以及资源节约型、环境友好型社会建设目标的助推器。
作者简介：徐靖（1986-01-16），女，汉族，籍贯：陕西省彬州市，学历：大专，职称：助力工程师，研究方向：公共部门人力资源管理、绩效管理与社会保障等。
陕西省咸阳市彬州市水土保持工作站 陕西 咸阳