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摘要：随着食品安全事故的不断发生，食品原材料市场的监管也越来越受到人们的重视。文章以基层政府对食品原材料的监管为研究视角，结合2009年6月1号开始实施的《食品安全法》，分析其立法意旨，进而从宏观、中观、微观层面对我国食品原材料市场监管方面提出切实可行的制度完善措施，尤其是食品原材料档案和基层监督员的设置，对我国食品安全问题的解决具有现实意义。
关键词：食品安全法；食品行业；政府监管
中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1006—8937(2010)20—0056—02
食品原材料作为食品安全问题至关重要的一环，在我国市场监管制度中有着十分重要的地位，然而，我国食品原材料生产和销售的诸多特点却给监管带来一定困难。食品原材料市场的基层性及分散性特点，决定了以基层政府监管为视角进行研究，符合我国食品原材料生产销售的现实要求，也是解决食品安全监管问题的客观需要。
1、食品原材料市场基层监管的现实困境
文章对食品原材料市场监管的研究主要集中在县级政府监管，从县级政府监管的一般性与特殊性相结合进行分析，对监管主体、对象以及法律依据等进行研究，食品原材料市场的基层监管主要存在着以下困境：
①监管主体不清——多部门交叉管理导致互相推诿。我国的食品原材料市场监管主体同我国目前食品安全监管大环境相同，都存在着监管主体不清的问题。这是因为一方面我国法律对食品、食品原材料、作为食品的农产品以及作为原材料的农产品没有具体划分，导致界限不明，市场上的多种食品及原材料的监管职责也因此难以明晰。另一方而在于我国食品监管体系采取分阶段监管的方式，即多部门联合监管。
监管主体包括了卫生部、农业部顶检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保总局、商务部、交通部，等等。食品原材料涉及种植、养殖的由农业部管理：涉及生产阶段的由卫生局负责；加工和进出日是国家质检局职责范围；流通阶段属于工商部门管理。这种条块式分工存在着诸多职能范围重合的现象，也有可能因此而出现各部门争抢监管运行良好的企业，而对效益不好的小企业相互推诿的现象，多部门共管的现象也由此而生，也即群众常说的“几个部门管不好一头猪”。
②监管对象分散——小作坊小企业为主要生产者。食品原材料供给主体主要是小型企业，即食品原材料监管对象集中在小型生产者之中，甚至是农民个体作坊。这种特点使我国食品原材料的基层监管呈现出分散化的特点，原材料生产难以形成规模化和区域化形式，这种分散化的特点一方而制约了食品原材料生产企业及个体作坊自身的发展，不利于资金流动与技术交流，另一方而给行政监管带来极大的困难，监管人员的人力限制难以按需求对生产销售者进行抽查，也难以在一定时期内进行全方位的检查。
2、《食品安全法》理念启示以及其面临的现状
面对我国不容乐观的食品安全状况，2009年2月28日经第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)，并于2009年6月1日起开始施行。可以说食品安全法的公布施行，对于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。尽管《食品安全法》在可操作性上还有不小的问题，但是就目前的食品安全法的立法，但是其包含的立法理念却体现了法律追求公正和效率的基本原则。因此，对其监管法规理念的研究，有利于我们进一步提出具有实践意义的对策措施。
①改革多头交叉的监管体制，明确分段监管的各部门的监管责任。《食品安全法》明确了食品安全监管体制。进一步明确了实行分段监管的各部门监管职责，界定了卫生、农业、质检、工商、食药等有关部门的具体职责，规定了在分段监管的基础上，设立食品安全委员会，进一步明确了地方政府的领导责任。《食品安全法》第八章第四条国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
根据食品安全法，国务院设立了食品安全委员会，它是作为高层次的议事协调机构指导食品安全监管工作，目的在于从一定程度上消解“多头分段管理’的弊端。但事实上，这也再次确认了“多头分段管理”体制的继续实施。设立食品安全委员会是比以前进步了，但也只能算是目前体制下的铆变通，其本身固有的弊端依然没有解决。而要解决食品安全问题，就应该建立一套强有力的统一监管机制，把现在的多部门分段监管改为由统一部门集中全程监管。
②统一食品安全标准。《食品安全法》第二十二条国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。
这将改变我国曾作为是世界上唯一拥有两套食品国家标准的国家这个尴尬的地位，这两套标准一套为‘食品质量标准’，法律依据是《食品质量法》，制汀的单位是国家质检总局。另外一套是‘国家食品卫生标准’，依据的法律是《食品卫生法》，执行的单位是国家卫生部。这两套食品国家标准也是造成多部门参与食品监管的主要原因。同时实施两套标准的害处不容置疑，比如同样规定的铅含量，质量标准和卫生标准不一样，在同样的食品里面安全标准含量不一样，两个监督员都跑到同一个企业检查同一个产品，执行的却是不同的标准。有的按照这个标准可能合格，按照那一个标准就不合格了。
但对于“统一标准”这一艰巨工程，究竟何时完成，标准是否能够得到国际认可，排除食品安全歧视，以及统一标准制定后的与科学技术发展同步跟进的问题，到目前为止还未可知。
中国目前的食品标准与国际标准存在着很大差距。国外一般是按产品定标准，标准与产品一一对应；中国则是按类别划分，如各种蔬菜只有一个标准——蔬菜类。因此同样一个农药残留物，国外有2000多项标准，而中国只有100多项。这也是我国食品安全国家标准到底能否得到国际社会认可的疑问之一。
即使从现在开始着手制定统一标准，完成时间似乎也“遥遥无期”。据了解，一项食品安全标准的制定时间较长。先是基础研究，再做流行病学的调查，这涉及到风险评估和风险交流。而这一块我们才刚刚起步，希望这一基本工程不要拖的时间过长，否则会严重影响《食品安全法》的执行效力。
3、基层政府在《食品监管法》下对原材料监管的回应
①宏观层面：整合执法力量，尽量减少多头执法现象。由于原材料本身的基础性和分散性的特点，决定了再原材料监管中基层政府的主体地位。《食品安全法》第七 十六条规定县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。这一规定给出了县域内各部门相互协调的工作思路，实际执行中就需要对各阶段监管部门的职权范围做细致界定，避免可能出现的执法的真空地带或者重叠地带。
②中观层面：基层政府监管纵向法律制度。食品原材料市场的有序监管，需要法律给予明确的制度规定，尤其是建立在横向主体分工基础上的纵向法律制度。食品原材料监管的纵向法律制度包括两个方面：一是纵向的食品原材料安全标准：二是纵向的食品原材料监管体系。食品原材料安全标准的纵向法律制度，是通过国务院制定统一的，符合我国食品原材料实际生产能力的技术安全标准范围，由各地根据企业和市场的实际需要，在统一范围内确定适应本地区的标准。这种制度有利于国家对食品原材料的统一监管和控制，同时也具有一定的灵活性，便于地方根据实际需要制定具有可操作性的食品原材料标准，避免因片而追求高标准而导致企业的违法生产行为。而对于纵向的食品原材料监管体系，主要集中在规范政府食品原材料监管主体的系属关系上，通过明确规定上下级政府及职能部门的纵向关系，来避免职能不清或者级别不清而造成的争议，影响监管秩序。应当明确，上级政府职能部门对下级政府只起一定的政策指导和宣传作用，而具体的执法方式等应由当地政府自己根据实际需要决定，下级政府只直接受上级政府的影响。而职能部门对上是接受管理委派，对下是进行指导传达，如此建立起明晰的纵向管理关系，使食品原材料监管能够迅速有效进行。
③微观层面：食品原材料基层监督员制度。食品原材料基层监督员制度是以政府工作人员为主、以食品原材料行业脚会人员为辅，建立在食品安全法和食品质量法基础上的，以监管辖区内食品原材生产销售者为职责内容的制度。食品原材料基层监督员可以利用其人员和信息优势，深入本辖区食品原材料生产企业和个体作坊，一方而检查监督其安全标准和生产销售条件，另一方而可以有针对性的提供技术信息支持以及帮助，从根源上解决食品原材料的安全和质量问题。食品原材料基层监督员的人员选派，可以由基层人民政府在其本级食品卫生部门抽调，或从现有的基层农业技术推广机构、食品行业协会中，通过培训考核建立一支专职与兼职相结合的队伍。食品原材料基层监督员的主要任务是配合政府及食品卫生部门对政策标准进行上传下达，开展技术培训和宣传，进行安全监督，另外要组织食品原材料生产销售企业和个体建立生产档案和销售档案，尤其是对进入流通领域的食品原材料质量抽查结果和相关责任人进行登记，以从宏观层而加强对食品原材料信息的监控，从微观层而保持与被监管主体的持续联系。
食品原材料市场的监管是食品安全监管中的基础环节，对监管主体职责的明确，监管人员限制问题的解决以及统一和灵活性相结合的纵向制度的探索，是在食品安全事件频发，食品安全监管有待完善的条件下提出的。这些问题的解决，能够充分体现我国食品安全立法的意旨，也能一定程度上解决我国食品原材料监管中的实际问题。
参考文献：
[1]李长健，张锋，我国食品安全多元规制模式发展研究[J]河北法学,2007,(10)：104-108
[2]杨明亮，中外食品安全监管体制及其比较[J]中国食品卫生，2008，(1)
[3]王虎，李长健，利益矛盾论视野下食品妥全治理的一种模式变迁[J]，经济体制改革,2008,(5)：19-25
关键词：食品安全法；食品行业；政府监管
中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1006—8937(2010)20—0056—02
食品原材料作为食品安全问题至关重要的一环，在我国市场监管制度中有着十分重要的地位，然而，我国食品原材料生产和销售的诸多特点却给监管带来一定困难。食品原材料市场的基层性及分散性特点，决定了以基层政府监管为视角进行研究，符合我国食品原材料生产销售的现实要求，也是解决食品安全监管问题的客观需要。
1、食品原材料市场基层监管的现实困境
文章对食品原材料市场监管的研究主要集中在县级政府监管，从县级政府监管的一般性与特殊性相结合进行分析，对监管主体、对象以及法律依据等进行研究，食品原材料市场的基层监管主要存在着以下困境：
①监管主体不清——多部门交叉管理导致互相推诿。我国的食品原材料市场监管主体同我国目前食品安全监管大环境相同，都存在着监管主体不清的问题。这是因为一方面我国法律对食品、食品原材料、作为食品的农产品以及作为原材料的农产品没有具体划分，导致界限不明，市场上的多种食品及原材料的监管职责也因此难以明晰。另一方而在于我国食品监管体系采取分阶段监管的方式，即多部门联合监管。
监管主体包括了卫生部、农业部顶检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保总局、商务部、交通部，等等。食品原材料涉及种植、养殖的由农业部管理：涉及生产阶段的由卫生局负责；加工和进出日是国家质检局职责范围；流通阶段属于工商部门管理。这种条块式分工存在着诸多职能范围重合的现象，也有可能因此而出现各部门争抢监管运行良好的企业，而对效益不好的小企业相互推诿的现象，多部门共管的现象也由此而生，也即群众常说的“几个部门管不好一头猪”。
②监管对象分散——小作坊小企业为主要生产者。食品原材料供给主体主要是小型企业，即食品原材料监管对象集中在小型生产者之中，甚至是农民个体作坊。这种特点使我国食品原材料的基层监管呈现出分散化的特点，原材料生产难以形成规模化和区域化形式，这种分散化的特点一方而制约了食品原材料生产企业及个体作坊自身的发展，不利于资金流动与技术交流，另一方而给行政监管带来极大的困难，监管人员的人力限制难以按需求对生产销售者进行抽查，也难以在一定时期内进行全方位的检查。
2、《食品安全法》理念启示以及其面临的现状
面对我国不容乐观的食品安全状况，2009年2月28日经第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)，并于2009年6月1日起开始施行。可以说食品安全法的公布施行，对于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。尽管《食品安全法》在可操作性上还有不小的问题，但是就目前的食品安全法的立法，但是其包含的立法理念却体现了法律追求公正和效率的基本原则。因此，对其监管法规理念的研究，有利于我们进一步提出具有实践意义的对策措施。
①改革多头交叉的监管体制，明确分段监管的各部门的监管责任。《食品安全法》明确了食品安全监管体制。进一步明确了实行分段监管的各部门监管职责，界定了卫生、农业、质检、工商、食药等有关部门的具体职责，规定了在分段监管的基础上，设立食品安全委员会，进一步明确了地方政府的领导责任。《食品安全法》第八章第四条国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
根据食品安全法，国务院设立了食品安全委员会，它是作为高层次的议事协调机构指导食品安全监管工作，目的在于从一定程度上消解“多头分段管理’的弊端。但事实上，这也再次确认了“多头分段管理”体制的继续实施。设立食品安全委员会是比以前进步了，但也只能算是目前体制下的铆变通，其本身固有的弊端依然没有解决。而要解决食品安全问题，就应该建立一套强有力的统一监管机制，把现在的多部门分段监管改为由统一部门集中全程监管。
②统一食品安全标准。《食品安全法》第二十二条国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。
这将改变我国曾作为是世界上唯一拥有两套食品国家标准的国家这个尴尬的地位，这两套标准一套为‘食品质量标准’，法律依据是《食品质量法》，制汀的单位是国家质检总局。另外一套是‘国家食品卫生标准’，依据的法律是《食品卫生法》，执行的单位是国家卫生部。这两套食品国家标准也是造成多部门参与食品监管的主要原因。同时实施两套标准的害处不容置疑，比如同样规定的铅含量，质量标准和卫生标准不一样，在同样的食品里面安全标准含量不一样，两个监督员都跑到同一个企业检查同一个产品，执行的却是不同的标准。有的按照这个标准可能合格，按照那一个标准就不合格了。
但对于“统一标准”这一艰巨工程，究竟何时完成，标准是否能够得到国际认可，排除食品安全歧视，以及统一标准制定后的与科学技术发展同步跟进的问题，到目前为止还未可知。
中国目前的食品标准与国际标准存在着很大差距。国外一般是按产品定标准，标准与产品一一对应；中国则是按类别划分，如各种蔬菜只有一个标准——蔬菜类。因此同样一个农药残留物，国外有2000多项标准，而中国只有100多项。这也是我国食品安全国家标准到底能否得到国际社会认可的疑问之一。
即使从现在开始着手制定统一标准，完成时间似乎也“遥遥无期”。据了解，一项食品安全标准的制定时间较长。先是基础研究，再做流行病学的调查，这涉及到风险评估和风险交流。而这一块我们才刚刚起步，希望这一基本工程不要拖的时间过长，否则会严重影响《食品安全法》的执行效力。
3、基层政府在《食品监管法》下对原材料监管的回应
①宏观层面：整合执法力量，尽量减少多头执法现象。由于原材料本身的基础性和分散性的特点，决定了再原材料监管中基层政府的主体地位。《食品安全法》第七 十六条规定县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。这一规定给出了县域内各部门相互协调的工作思路，实际执行中就需要对各阶段监管部门的职权范围做细致界定，避免可能出现的执法的真空地带或者重叠地带。
②中观层面：基层政府监管纵向法律制度。食品原材料市场的有序监管，需要法律给予明确的制度规定，尤其是建立在横向主体分工基础上的纵向法律制度。食品原材料监管的纵向法律制度包括两个方面：一是纵向的食品原材料安全标准：二是纵向的食品原材料监管体系。食品原材料安全标准的纵向法律制度，是通过国务院制定统一的，符合我国食品原材料实际生产能力的技术安全标准范围，由各地根据企业和市场的实际需要，在统一范围内确定适应本地区的标准。这种制度有利于国家对食品原材料的统一监管和控制，同时也具有一定的灵活性，便于地方根据实际需要制定具有可操作性的食品原材料标准，避免因片而追求高标准而导致企业的违法生产行为。而对于纵向的食品原材料监管体系，主要集中在规范政府食品原材料监管主体的系属关系上，通过明确规定上下级政府及职能部门的纵向关系，来避免职能不清或者级别不清而造成的争议，影响监管秩序。应当明确，上级政府职能部门对下级政府只起一定的政策指导和宣传作用，而具体的执法方式等应由当地政府自己根据实际需要决定，下级政府只直接受上级政府的影响。而职能部门对上是接受管理委派，对下是进行指导传达，如此建立起明晰的纵向管理关系，使食品原材料监管能够迅速有效进行。
③微观层面：食品原材料基层监督员制度。食品原材料基层监督员制度是以政府工作人员为主、以食品原材料行业脚会人员为辅，建立在食品安全法和食品质量法基础上的，以监管辖区内食品原材生产销售者为职责内容的制度。食品原材料基层监督员可以利用其人员和信息优势，深入本辖区食品原材料生产企业和个体作坊，一方而检查监督其安全标准和生产销售条件，另一方而可以有针对性的提供技术信息支持以及帮助，从根源上解决食品原材料的安全和质量问题。食品原材料基层监督员的人员选派，可以由基层人民政府在其本级食品卫生部门抽调，或从现有的基层农业技术推广机构、食品行业协会中，通过培训考核建立一支专职与兼职相结合的队伍。食品原材料基层监督员的主要任务是配合政府及食品卫生部门对政策标准进行上传下达，开展技术培训和宣传，进行安全监督，另外要组织食品原材料生产销售企业和个体建立生产档案和销售档案，尤其是对进入流通领域的食品原材料质量抽查结果和相关责任人进行登记，以从宏观层而加强对食品原材料信息的监控，从微观层而保持与被监管主体的持续联系。
食品原材料市场的监管是食品安全监管中的基础环节，对监管主体职责的明确，监管人员限制问题的解决以及统一和灵活性相结合的纵向制度的探索，是在食品安全事件频发，食品安全监管有待完善的条件下提出的。这些问题的解决，能够充分体现我国食品安全立法的意旨，也能一定程度上解决我国食品原材料监管中的实际问题。
参考文献：
[1]李长健，张锋，我国食品安全多元规制模式发展研究[J]河北法学,2007,(10)：104-108
[2]杨明亮，中外食品安全监管体制及其比较[J]中国食品卫生，2008，(1)
[3]王虎，李长健，利益矛盾论视野下食品妥全治理的一种模式变迁[J]，经济体制改革,2008,(5)：19-25