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【摘要】农村承包土地的经营权和农民住房财产权（统称“两权”）抵押贷款是落实农村土地的用益特权，赋予农民更多财产权、深化农村金融改革创新的一项重大举措。
本文主要介绍溧阳作为苏南较发达经济区域县级市、在未纳入全国农村承包土地经营权抵押试点（县、市）情况下，如何围绕“两权”抵押贷款推进工作要求，结合本地农村经济发展实际，推进溧阳地区“两权”抵押贷款工作。
【关键词】农村承包土地经营权 抵押贷款
2016年3月15日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知及中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知的下发后，溧阳市政府及部门迅速行动，建立并完善了“两权”抵押贷款工作组织领导体系，人行溧阳市支行作为该项工作的牵头单位，积极会同相关职能部门认真做好“两权”抵押贷款推进的各项准备工作。参照试点县、市“两权”抵押贷款的做法，积极探索未纳入农村承包土地经营权抵押贷款试点市（县）地区如何结合本地农村经济发展特点，推进本地区“两权”抵押贷款工作。
溧阳自古就有“三山一水六分田”之称，为进一步促进农业产业化经营，充分发挥“毛尖花红棠下瓜、黄雀青鱼白壳虾、蟹黄包子鸭饺面、芹菜冬笋韭菜芽”等溧阳地区农业生产经营特色。近年来，溧阳市正确处理政府引导与农民自主发展的关系，运用宣传引导、典型示范、指导服务等办法，组织农民立足资源优势，因地制宜，自觉参与“一村一品”实践，依托“公司+农户”、“能人大户+农户”等组织形式，充分发挥农业产业化经营在农民与市场、农民与企业、农民与农民之间的桥梁、纽带作用和带动效应。至2016年10月末，溧阳市“两权”抵押贷款推进工作获得了较大成效，已经发放“两权”抵押贷款76笔计6472万元，涉及市辖镇的90%。
一、溧阳市“两权”抵押贷款工作进展情况及存在问题
（一）建立并完善组织领导体系
2015年6月，溧阳市成立了全市农村土地承包经营权抵押贷款工作领导小组，由市委分管农经工作常委任组长，市金融办、人民银行、农工办、财政局、国土局以及各金融机构负责人为成员，领导小组办公室设立在人民银行，负责日常工作。在此基础上，进一步细化工作方案，按照“抵押全覆盖，总量求突破”的思路，明确部门职责，落实专门人员，定期召开政银企沟通协调会议，研究扩大“两权”方案有关工作，分析解决工作中遇到的矛盾和问题。
（二）有序开展“两权”确权登记颁证工作
市委、市政府为促进“两权”抵押贷款推进工作，出台了“关于印发《溧阳市农村产权交易管理办法（试行）》的通知（溧农产组发[2016]1号）、关于印发《溧阳市农村集体资产交易规则（试行）》的通知（溧农产组发[2016]2号）、市政府办公室关于推进溧阳市农村产权交易市场建设的实施意见（溧政办发[2016]78号）”文件。2015年9月，抽调市国土、农工办、财政、金融办、人行及镇、村相关人员，开展全市十个乡镇农村承包土地测绘、丈量、核实、建档等工作，2016年6月，在去年各项准备的基础上，农村承包土地合同签订，及时开展农地确权工作。目前，全市范围农地确权工作已经接近完成，全市范围农地承包合同签订率（9月末）达85%，预计（11月末）达90%。颁证工作相对滞后。一方面，与政府部门统一进度安排有关。如：农村土地证书格式的确定、权证的防伪、印制单位的选择等工作到9月才获得确定，客观上影响了农村承包土地经营权证的颁发。另一方面，近年来农村土地纠纷有所增多，导致部分镇村在颁证前需要做大量的协调工作，農村土地二轮承包后，一些农民选择了抛荒弃耕，为了避免土地荒废，部分村集体对抛荒弃耕土地进行了微调，但随着各项惠农措施的逐步落实，以及局部地区拆迁土地价格暴涨的示范效应，部分农民对土地收益预期不断上升，以至于出现了“寸土必争”现象，加上原来的测量手段较为落后，此次农村土地确权登记引入了高新技术手段，在更为精准的同时，在一定程度上增加了农村的土地纠纷，影响了颁证进度。
（三）基本建成市（县）、镇（乡）两级产权交易服务平台
2016年，溧阳市已经全面建成市、镇二级公共资源交易服务中心，配备了专职业务人员、为产权交易提供政策咨询、信息发布、流转鉴证、抵押登记和资产处置等相关服务，市、镇两级体系分工明确，一般根据流转面积选择服务平台。如溧阳市设置镇（街道）农村产权交易中心交易权限为：土地流转（连片300亩以下）以及单笔标的100万元以下的村组集体经济组织资产发包、租赁、拍卖，所有权转让等交易业务；镇级权限以上的交易由镇（街道）初审，进入市农村产权交易中心交易。目前，溧阳市公共资源交易中心正待省、常州市统一调试后接入该交易中心平台，进行流转、抵押、登记业务的办理。己办理的“两权”貸款业务中对抵押物价值评估总体上缺乏坚实的理论支撑和专业的评估机构，评估方式也缺乏相对统一科学的评价标准，存在或有政府部门作出、或由第三方评估机构评估得出、或由借贷双方协商确定现象，主要依据流转剩余年限、流转费用、地上作物价值等。
（四）有序推动“两权”抵押业务发展
2016年，溧阳市发放的“两权”抵押贷款具体分布情况：上兴镇25户、南渡镇4户、社渚镇15户、戴埠镇13户、竹箦镇6户、别桥镇4户、上黄镇2户、天目湖镇3户、埭头镇3户、其他1户。经营项目及贷款：粮食种植及购销14户、贷款金额895万元，禽畜养殖6户、贷款金额920万元，水产养殖10户、615万元，苗木及茶叶、瓜果种植39户、贷款金额3304万元，农用物资经营3户、贷款金额240万元，农副产品经营3户、贷款金额298万元，乡村旅游1户、贷款金额200万元。“两权”贷款占比100%的有30户、50%以上的有18户、50%以下的有28户。 溧阳市“两权”抵押贷款业务特点：一是参与金融机构逐步增多，由原来的2家金融机构增加到现在的5家金融机构。二是“两权”抵押贷款年内实现“零”的突破，并趋快速增长态势。三是单一“两权”抵押占比较高，以农村承包土地经营权全额抵押的贷户占“两权”贷款总户数的39.47%；以农村承包土地经营权全额单一抵押的农地抵押贷款金额占“两权”抵押贷款总额的43.71%。四是农地抵押贷款以短期流动性贷款为主，期限最长为一年。五是抵押农地的经营权违约处置存在较大困难。一方面，多数由村委会主导，银行缺乏必要的话语权，无法有效介入再流转的价格决定、承接人的选择等主要处置环节，处置收益难以保障；另一方面，金融机构在贷款额度核定时，考虑土地剩余承包期限，但未将对原始承包人的租金支付纳入其中。以承包土地经营权抵押贷款为例，目前借款人用于抵押的承包土地经营权，多数是原始承包人流转所得，借款人需按年支付原始承包人租金，一旦风险发生，处置再流转的土地流入方既要支付流转对价，又要支付原始承包人的租金，导致处置成本偏高。
（五）优化服务，全力支持“三农”经济发展
一是簡化贷款手续。各金融机构按照支持“三农”总体要求重新修订并完善了《农户联保贷款实施细则》、《典型农户贷款管理办法》等制度管理办法，规定只要办妥有效担保，在授信额度内，基层支行可直接对农户审批发放贷款。二是扩大担保能力。在合作对象上，适时引入多家担保公司，在担保金额上，根据担保公司注册资本金的增加，及时增加担保额度。三是创新信贷产品。各金融机构先后推出了“典型农户贷款”、“一贷通”、“典型商户贷款”等，采取“一次核定、余额控制、随用随贷、周转使用”的管理模式，提高放贷效率。四是合理确定贷款利率。在对农业龙头企业和农民专业合作社的贷款利率定价上打破过去“一浮到底”的做法，结合每个农业组织及其成员、非成员的信用度、忠诚度、成长性，有差别地确定其贷款的利率。
二、相关建议
（一）创新评估机制，进一步提升抵押物价值评估水平
推动建立农村土地信息库和科学的农地等级体系，综合考虑土地级差、区域差异、基础设施等因素，对土地评级提供指导价格，建立专业涉农产权评估机构，培养专业资质评估人员，探索科学合理的“两权”价值评估方法，科学量化评估指标，促进各类参与交易的农村产权合理定价，维护银行和贷款人的合法权益。认真实施《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，坚持审慎拓展、择优准入、严控风险、讲求效益。明确“两权”贷款对象、抵押及贷款利率等规定。引进第三方评估机制，将土地承包经营权整体评估，既评估土地承包经营权自身价值，也评估附着农产品和基础设施的价值，土地承包经营权可单设独立抵押担保，也可与其它担保方式组合，设定贷款抵押率最多不超过评估认定价值的50%。并对土地经营权抵押贷款实行利率优惠，原则上比同类、同期、同档贷款优惠20～30%。
（二）健全风险分担机制，进一步完善农业保险制度
设立与“两权”抵押贷款相互匹配的专业担保机构，或依托农民专业合作社成立互助型的农业担保公司，为抵押贷款提供担保，加大保险支持力度，探索增设农业保险险种，并通过发展针对承包土地的经营权抵押的小额信贷保证保险品种和业务，缓释贷款风险。鼓励保险公司创新农业保险产品，扩大高效设施农业、河蟹养殖等保险覆盖面，积极探索试点家庭农场小额贷款保证保险等新型保险品种，引导农村土地承包经营权抵押贷款借款人积极参加农业保险，并由财政给予一定补贴。深入推广农业保险、农民住房保险和小额贷款保证保险等业务新品种，着力提高新型农业经营主体信贷受惠面。
（三）进一步提升产权流转交易平台功能，扩大“两权”流转处置范围
在巩固提升市级农村产权交易中心功能的基础上，加快市乡镇村三级交易服务网络建设，形成与省、常州市联网的五级交易体系。重点加快乡镇农村产权交易场所建设，推动乡村产权入场交易，提升农村三资管理水平。积极拓展交易服务功能，开展鉴证、评估等工作，加强产权交易制度建设，规范操作程序，加强农村产权交易队伍建设，开展产权交易业务知识培训和持证上岗，提升服务能力和水平。对于农地经营权，依托农村产权交易平台，构建市（县）级以上甚至更高层次的农村产权交易机构，充分发挥“互联网+”带动作用，扩大农地二级流通市场的交易范围，吸收更多的社会资本参与农地经营权流转。
（四）严密防范风险，进一步健全风险缓释及补偿机制
出台《溧阳市农村土地承包经营权抵押贷款风险基金管理暂行办法》，设立农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金，建立金融风险共担机制。当土地承包经营权抵押项下贷款不能按期偿还，经抵押双方协调一致处置抵押物获得的资金优先用于偿还贷款本息，如不足偿还本息，损失部分由风险基金和经办银行分别承担50%。加大惠农担保机构整合力度，完善由政府主导、民资参与、市场化运作的农业担保体系建设，探索“农村土地承包经营权抵押+政策性担保公司担保”模式，将农村土地承包经营權作为担保公司的反担保措施。
本文主要介绍溧阳作为苏南较发达经济区域县级市、在未纳入全国农村承包土地经营权抵押试点（县、市）情况下，如何围绕“两权”抵押贷款推进工作要求，结合本地农村经济发展实际，推进溧阳地区“两权”抵押贷款工作。
【关键词】农村承包土地经营权 抵押贷款
2016年3月15日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知及中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知的下发后，溧阳市政府及部门迅速行动，建立并完善了“两权”抵押贷款工作组织领导体系，人行溧阳市支行作为该项工作的牵头单位，积极会同相关职能部门认真做好“两权”抵押贷款推进的各项准备工作。参照试点县、市“两权”抵押贷款的做法，积极探索未纳入农村承包土地经营权抵押贷款试点市（县）地区如何结合本地农村经济发展特点，推进本地区“两权”抵押贷款工作。
溧阳自古就有“三山一水六分田”之称，为进一步促进农业产业化经营，充分发挥“毛尖花红棠下瓜、黄雀青鱼白壳虾、蟹黄包子鸭饺面、芹菜冬笋韭菜芽”等溧阳地区农业生产经营特色。近年来，溧阳市正确处理政府引导与农民自主发展的关系，运用宣传引导、典型示范、指导服务等办法，组织农民立足资源优势，因地制宜，自觉参与“一村一品”实践，依托“公司+农户”、“能人大户+农户”等组织形式，充分发挥农业产业化经营在农民与市场、农民与企业、农民与农民之间的桥梁、纽带作用和带动效应。至2016年10月末，溧阳市“两权”抵押贷款推进工作获得了较大成效，已经发放“两权”抵押贷款76笔计6472万元，涉及市辖镇的90%。
一、溧阳市“两权”抵押贷款工作进展情况及存在问题
（一）建立并完善组织领导体系
2015年6月，溧阳市成立了全市农村土地承包经营权抵押贷款工作领导小组，由市委分管农经工作常委任组长，市金融办、人民银行、农工办、财政局、国土局以及各金融机构负责人为成员，领导小组办公室设立在人民银行，负责日常工作。在此基础上，进一步细化工作方案，按照“抵押全覆盖，总量求突破”的思路，明确部门职责，落实专门人员，定期召开政银企沟通协调会议，研究扩大“两权”方案有关工作，分析解决工作中遇到的矛盾和问题。
（二）有序开展“两权”确权登记颁证工作
市委、市政府为促进“两权”抵押贷款推进工作，出台了“关于印发《溧阳市农村产权交易管理办法（试行）》的通知（溧农产组发[2016]1号）、关于印发《溧阳市农村集体资产交易规则（试行）》的通知（溧农产组发[2016]2号）、市政府办公室关于推进溧阳市农村产权交易市场建设的实施意见（溧政办发[2016]78号）”文件。2015年9月，抽调市国土、农工办、财政、金融办、人行及镇、村相关人员，开展全市十个乡镇农村承包土地测绘、丈量、核实、建档等工作，2016年6月，在去年各项准备的基础上，农村承包土地合同签订，及时开展农地确权工作。目前，全市范围农地确权工作已经接近完成，全市范围农地承包合同签订率（9月末）达85%，预计（11月末）达90%。颁证工作相对滞后。一方面，与政府部门统一进度安排有关。如：农村土地证书格式的确定、权证的防伪、印制单位的选择等工作到9月才获得确定，客观上影响了农村承包土地经营权证的颁发。另一方面，近年来农村土地纠纷有所增多，导致部分镇村在颁证前需要做大量的协调工作，農村土地二轮承包后，一些农民选择了抛荒弃耕，为了避免土地荒废，部分村集体对抛荒弃耕土地进行了微调，但随着各项惠农措施的逐步落实，以及局部地区拆迁土地价格暴涨的示范效应，部分农民对土地收益预期不断上升，以至于出现了“寸土必争”现象，加上原来的测量手段较为落后，此次农村土地确权登记引入了高新技术手段，在更为精准的同时，在一定程度上增加了农村的土地纠纷，影响了颁证进度。
（三）基本建成市（县）、镇（乡）两级产权交易服务平台
2016年，溧阳市已经全面建成市、镇二级公共资源交易服务中心，配备了专职业务人员、为产权交易提供政策咨询、信息发布、流转鉴证、抵押登记和资产处置等相关服务，市、镇两级体系分工明确，一般根据流转面积选择服务平台。如溧阳市设置镇（街道）农村产权交易中心交易权限为：土地流转（连片300亩以下）以及单笔标的100万元以下的村组集体经济组织资产发包、租赁、拍卖，所有权转让等交易业务；镇级权限以上的交易由镇（街道）初审，进入市农村产权交易中心交易。目前，溧阳市公共资源交易中心正待省、常州市统一调试后接入该交易中心平台，进行流转、抵押、登记业务的办理。己办理的“两权”貸款业务中对抵押物价值评估总体上缺乏坚实的理论支撑和专业的评估机构，评估方式也缺乏相对统一科学的评价标准，存在或有政府部门作出、或由第三方评估机构评估得出、或由借贷双方协商确定现象，主要依据流转剩余年限、流转费用、地上作物价值等。
（四）有序推动“两权”抵押业务发展
2016年，溧阳市发放的“两权”抵押贷款具体分布情况：上兴镇25户、南渡镇4户、社渚镇15户、戴埠镇13户、竹箦镇6户、别桥镇4户、上黄镇2户、天目湖镇3户、埭头镇3户、其他1户。经营项目及贷款：粮食种植及购销14户、贷款金额895万元，禽畜养殖6户、贷款金额920万元，水产养殖10户、615万元，苗木及茶叶、瓜果种植39户、贷款金额3304万元，农用物资经营3户、贷款金额240万元，农副产品经营3户、贷款金额298万元，乡村旅游1户、贷款金额200万元。“两权”贷款占比100%的有30户、50%以上的有18户、50%以下的有28户。 溧阳市“两权”抵押贷款业务特点：一是参与金融机构逐步增多，由原来的2家金融机构增加到现在的5家金融机构。二是“两权”抵押贷款年内实现“零”的突破，并趋快速增长态势。三是单一“两权”抵押占比较高，以农村承包土地经营权全额抵押的贷户占“两权”贷款总户数的39.47%；以农村承包土地经营权全额单一抵押的农地抵押贷款金额占“两权”抵押贷款总额的43.71%。四是农地抵押贷款以短期流动性贷款为主，期限最长为一年。五是抵押农地的经营权违约处置存在较大困难。一方面，多数由村委会主导，银行缺乏必要的话语权，无法有效介入再流转的价格决定、承接人的选择等主要处置环节，处置收益难以保障；另一方面，金融机构在贷款额度核定时，考虑土地剩余承包期限，但未将对原始承包人的租金支付纳入其中。以承包土地经营权抵押贷款为例，目前借款人用于抵押的承包土地经营权，多数是原始承包人流转所得，借款人需按年支付原始承包人租金，一旦风险发生，处置再流转的土地流入方既要支付流转对价，又要支付原始承包人的租金，导致处置成本偏高。
（五）优化服务，全力支持“三农”经济发展
一是簡化贷款手续。各金融机构按照支持“三农”总体要求重新修订并完善了《农户联保贷款实施细则》、《典型农户贷款管理办法》等制度管理办法，规定只要办妥有效担保，在授信额度内，基层支行可直接对农户审批发放贷款。二是扩大担保能力。在合作对象上，适时引入多家担保公司，在担保金额上，根据担保公司注册资本金的增加，及时增加担保额度。三是创新信贷产品。各金融机构先后推出了“典型农户贷款”、“一贷通”、“典型商户贷款”等，采取“一次核定、余额控制、随用随贷、周转使用”的管理模式，提高放贷效率。四是合理确定贷款利率。在对农业龙头企业和农民专业合作社的贷款利率定价上打破过去“一浮到底”的做法，结合每个农业组织及其成员、非成员的信用度、忠诚度、成长性，有差别地确定其贷款的利率。
二、相关建议
（一）创新评估机制，进一步提升抵押物价值评估水平
推动建立农村土地信息库和科学的农地等级体系，综合考虑土地级差、区域差异、基础设施等因素，对土地评级提供指导价格，建立专业涉农产权评估机构，培养专业资质评估人员，探索科学合理的“两权”价值评估方法，科学量化评估指标，促进各类参与交易的农村产权合理定价，维护银行和贷款人的合法权益。认真实施《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，坚持审慎拓展、择优准入、严控风险、讲求效益。明确“两权”贷款对象、抵押及贷款利率等规定。引进第三方评估机制，将土地承包经营权整体评估，既评估土地承包经营权自身价值，也评估附着农产品和基础设施的价值，土地承包经营权可单设独立抵押担保，也可与其它担保方式组合，设定贷款抵押率最多不超过评估认定价值的50%。并对土地经营权抵押贷款实行利率优惠，原则上比同类、同期、同档贷款优惠20～30%。
（二）健全风险分担机制，进一步完善农业保险制度
设立与“两权”抵押贷款相互匹配的专业担保机构，或依托农民专业合作社成立互助型的农业担保公司，为抵押贷款提供担保，加大保险支持力度，探索增设农业保险险种，并通过发展针对承包土地的经营权抵押的小额信贷保证保险品种和业务，缓释贷款风险。鼓励保险公司创新农业保险产品，扩大高效设施农业、河蟹养殖等保险覆盖面，积极探索试点家庭农场小额贷款保证保险等新型保险品种，引导农村土地承包经营权抵押贷款借款人积极参加农业保险，并由财政给予一定补贴。深入推广农业保险、农民住房保险和小额贷款保证保险等业务新品种，着力提高新型农业经营主体信贷受惠面。
（三）进一步提升产权流转交易平台功能，扩大“两权”流转处置范围
在巩固提升市级农村产权交易中心功能的基础上，加快市乡镇村三级交易服务网络建设，形成与省、常州市联网的五级交易体系。重点加快乡镇农村产权交易场所建设，推动乡村产权入场交易，提升农村三资管理水平。积极拓展交易服务功能，开展鉴证、评估等工作，加强产权交易制度建设，规范操作程序，加强农村产权交易队伍建设，开展产权交易业务知识培训和持证上岗，提升服务能力和水平。对于农地经营权，依托农村产权交易平台，构建市（县）级以上甚至更高层次的农村产权交易机构，充分发挥“互联网+”带动作用，扩大农地二级流通市场的交易范围，吸收更多的社会资本参与农地经营权流转。
（四）严密防范风险，进一步健全风险缓释及补偿机制
出台《溧阳市农村土地承包经营权抵押贷款风险基金管理暂行办法》，设立农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金，建立金融风险共担机制。当土地承包经营权抵押项下贷款不能按期偿还，经抵押双方协调一致处置抵押物获得的资金优先用于偿还贷款本息，如不足偿还本息，损失部分由风险基金和经办银行分别承担50%。加大惠农担保机构整合力度，完善由政府主导、民资参与、市场化运作的农业担保体系建设，探索“农村土地承包经营权抵押+政策性担保公司担保”模式，将农村土地承包经营權作为担保公司的反担保措施。