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【摘 要】本文通过分析国库集中支付制度改革，预算执行机制和财政收支管理的制度性创新，对预算单位的预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算进行控制和管理中存在的问题进行探讨，提出改革建议。
【关键词】国库 集中支付 公共财政 预算执行机制
一、前言
国库集中支付制度是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。
二、建立国库集中支付制度的重要意义
实施国库收付制度可以逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。从根本上改变传统的财政收支缴拨方式，强化财政监督管理，提高资金使用效益，从源头上防范和遏制腐败现象的发生。国库集中支付是市场经济国家实行财政资金支出管理的一项行之有效的理财模式，随着我国社会主义市场经济的发展，财政资金收支矛盾日益突出，因此。很有必要建立国库集中支付制度。
1.可以增加透明度
国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一帐户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，能增强财政资金活动透明度，有利于对其实施有效监管。
2.减少多头管理
由于政府将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，所以，能够从根本上解决财政资金多环节拨付，多头管理，多户头存放的弊端，减少资金浪费，提高财政资金的调控能力和使用效益。
3.提高运行速度
国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。能提高财政收支信息反馈速度，及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据。
4.有效监督管理
实行国库集中支付方式可以从根本上改变传统的财政收支缴拨方式，强化财政监督管理，提高资金使用效益，从源头上防范和遏制腐败现象的发生。能有效监督财政资金的使用，防止财政资金“跑冒滴漏”，从源头上预防和遏制腐败行为，确保了财政资金安全。
三、国库集中支付制度的基本内容
1.国库单一账户体系
1.1财政部门在同级中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映财政预算资金及纳入财政预算管理的政府性基金的收入和支出活动，并用于与财政部门、预算单位在商业银行开设的相关账户进行支付清算。
1.2财政部门在商业银行开设财政零余额账户，用于记录、核算和反映实行财政直接支付的财政资金活动，并与相关账户进行支付清算。
1.3财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于记录、核算和反映实行财政授权支付的财政资金活动，并与相关账户进行支付清算。
1.4经同级人民政府或财政部门批准，由财政部门为预算单位开设特设专户，用于记录、核算和反映在管理上有特殊要求的财政性资金。
四、国库集中支付的支付方式和支付程序
1.支付方式
按照不同的支付主体，对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。
财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将财政资金直接支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，以及适宜实行财政直接支付的其他支出。
财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系，将财政性资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。
2.支付程序
2.1财政直接支付程序
预算单位依据批复的用款计划，在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知同级的中国人民银行国库部门；代理银行从财政零余额账户向收款人付款后，与国库单一账户、财政专户进行支付清算。
2.2财政授权支付程序
财政国库支付执行机构依据批复的用款计划，向预算单位下达授权支付额度并通知同级的中国人民银行国库部门和代理银行；预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内，向代理银行开具支付令；代理银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与国库单一账户、财政专户进行支付清算。
五、国库集中支付制度存在的问题
1.对国库集中支付制度改革认识淡薄
一些预算单位负责人和财务人员对国库集中支付制度认识有偏差，对财政国库支付制度改革的意义、作用、内容和操作程序等知之不多，存在畏难心理，他们甚至认为实行国库集中支付制度是削弱了单位的财权，在资金的使用上受限制，不利于本单位的业务开展，因此主动性不强，甚至有抵触情绪。
2.预算单位财务人员素质的制约
由于各预算单位财务人员素质高低不等、良莠不齐，一些单位财务人员配备不足，有的是身兼数职，他们对新的国库账户管理及资金结算相对陌生，所以在国库集中支付中心运作的初始阶段，存在财务人员素质难以胜任国库集中支付工作需要的风险。
3.相关管理体制的制约
从财政改革推进程度方面看，各级财政预算管理改革落后于国库管理制度改革，如预算编制达不到早和细的要求，年初一段时间尚没有预算指标，而年底预算调整指标下达较晚。从现实的客观条件方面看，某些地方的财政改革受到内部管理方式和外部基础环境的限制，改革仍在推进中，尚未完全到位。
4.国库集中支付系统软件功能不够完善
虽然国库集中支付的信息网络系统已相对成熟，但仍存在诸多不够完善之处。如系统偏侧重于集中支付而弱化了会计核算功能、缺乏账单的打印功能、按日期、金额查询功能、检验预警功能等，因此，无法很好地满足各方面的需要。
5.财政资金清算环节多
无论是财政直接支付还是授权支付，均采取代理银行网点先垫付，再由代理银行汇总各垫付款项后统一与国库单一账户清算，清算环节必须经过代理银行零余额账户的过渡。清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度就越慢，出现差错的可能性也越大。财政国库集中支付和预算单位的内控机制还有待加强。
六、完善国库集中支付制度的建议
1.增强国库支付改革意识和会计责任意识
要强化预算单位的财务管理，特别增强单位负责人的国库支付改革意识和会计责任意识。财政部门要加大对该项改革的宣传力度，通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义，让财务人员熟悉相关政策、程序，使预算单位提高认识、转变观念，争取单位的理解和支持。凡因财务管理工作不到位造成严重经济损失的，要依法追究单位负责人和直接责任人的相关责任；有关财政审计部门要对各单位财务管理制度的建立健全及执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效运用等方面定期进行考核验收及检查监督，增强各单位负责人的会计责任意识，深入广泛宣传财会工作的重要性，让更多的人重视财会工作。
2.加强单位财务人员业务技能培训,提高其业务素质
各单位财务人员要及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，强化财会人员的操作技能,国库支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，这就要求财会人员不仅要做财务核算员，还要做掌握全局的预算员。一是应加强单位财务人员专业知识的培训，把具有较高业务素质和较好职业道德的财务人员吸收到该岗位上来；二是建立起单位财务人员业绩考评机制。由财政部门具体负责，国库支付中心和各单位配合，每年对各预算单位财务人员进行一次客观、全面的考核,对业绩突出的，由财政部门给予表彰，使其积极性、创造性得到充分的发挥,业务素质得到较好的提高。
3.加强信息网络建设，完善国库集中支付系统
建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的基本平台，是对资金支付管理和监督的有效手段，用系统对超额支付予以控制，同时对代理银行及预算单位的资金支付活动实行全过程监控，可以对发生的异常交易活动实现自动报警，发现问题及时处理，有效地规范预算执行。加强信息系统建设，要以财政部门为核心建立财务信息处理中心，建立财政部门、主管部门、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序，实现部门间的信息共享，财务信息实时在线、由事后控制转为全过程控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。
4.完善国库集中支付制度的配套改革，建立完善的监督管理和控制体系
为了加快国库集中支付制度改革步伐，需要做好相关的配套工作。首先，要深化财政预算改革，进一步细化部门预算编制工作，使所有财政资金的收付都建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库集中收付制度创造条件；其次，结合国库集中支付改革的需要，相应制定一整套规范的管理办法和操作规程，明确财政部门、人民银行、征收单位、预算单位和代理银行等各方面的职责，为国库集中支付制度提供制度保障。
5.完善监督制约机制，加强监督检查
财政部门要加强对财政资金使用的监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。组织纪检、监察、财政、审计、人行等部门，定期对预算单位的银行开户情况进行拉网式检查，设举报电话，对举报人保密，并给予适当奖励，对检查及举报中发现的“小金库”现象，对其单位负责人从严处理，追究其相应责任,避免财政资金的“体外循环”，有利于节约财政资金，从源头上预防和遏制各种腐败现象的滋生。
6.建立内控制度，规范操作程序
财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。
七、结论
国库集中支付制度改革是我国财政管理改革的重要内容，目标是通过制度创新，建立现代国库管理制度，是我国财政资金运作方式的根本性变革，是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。只要我们能够完善责任制度，强化执法监督，就能有效发挥国库职能，充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，完善监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，就一定能够发挥国库集中支付制度的重要作用。
注释：
①国库单一账户：是国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付；
②财政零余额账户：用于财政直接支付和国库单一账户支出清算；
③单位零余额账户：用于财政授权支付和清算；
参考文献：
[1]马海涛.国库集中收付制度问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.
[2]谢靖.国库集中支付制度存在的问题及解决措施[J].财会通讯，2006，（4）.
[3]范仕良，陶再文.国库集中支付制度改革中存在的问题[J]财会通讯，2007，（6）.
[4]财政部国库司，国库集中支付基本业务释要（一）-国库单一账户体系管理[J].预算管理与会计，2005，（7）.
【关键词】国库 集中支付 公共财政 预算执行机制
一、前言
国库集中支付制度是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。
二、建立国库集中支付制度的重要意义
实施国库收付制度可以逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。从根本上改变传统的财政收支缴拨方式，强化财政监督管理，提高资金使用效益，从源头上防范和遏制腐败现象的发生。国库集中支付是市场经济国家实行财政资金支出管理的一项行之有效的理财模式，随着我国社会主义市场经济的发展，财政资金收支矛盾日益突出，因此。很有必要建立国库集中支付制度。
1.可以增加透明度
国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一帐户体系为基础，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，能增强财政资金活动透明度，有利于对其实施有效监管。
2.减少多头管理
由于政府将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，所以，能够从根本上解决财政资金多环节拨付，多头管理，多户头存放的弊端，减少资金浪费，提高财政资金的调控能力和使用效益。
3.提高运行速度
国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。能提高财政收支信息反馈速度，及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据。
4.有效监督管理
实行国库集中支付方式可以从根本上改变传统的财政收支缴拨方式，强化财政监督管理，提高资金使用效益，从源头上防范和遏制腐败现象的发生。能有效监督财政资金的使用，防止财政资金“跑冒滴漏”，从源头上预防和遏制腐败行为，确保了财政资金安全。
三、国库集中支付制度的基本内容
1.国库单一账户体系
1.1财政部门在同级中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映财政预算资金及纳入财政预算管理的政府性基金的收入和支出活动，并用于与财政部门、预算单位在商业银行开设的相关账户进行支付清算。
1.2财政部门在商业银行开设财政零余额账户，用于记录、核算和反映实行财政直接支付的财政资金活动，并与相关账户进行支付清算。
1.3财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于记录、核算和反映实行财政授权支付的财政资金活动，并与相关账户进行支付清算。
1.4经同级人民政府或财政部门批准，由财政部门为预算单位开设特设专户，用于记录、核算和反映在管理上有特殊要求的财政性资金。
四、国库集中支付的支付方式和支付程序
1.支付方式
按照不同的支付主体，对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。
财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将财政资金直接支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，以及适宜实行财政直接支付的其他支出。
财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系，将财政性资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。
2.支付程序
2.1财政直接支付程序
预算单位依据批复的用款计划，在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知同级的中国人民银行国库部门；代理银行从财政零余额账户向收款人付款后，与国库单一账户、财政专户进行支付清算。
2.2财政授权支付程序
财政国库支付执行机构依据批复的用款计划，向预算单位下达授权支付额度并通知同级的中国人民银行国库部门和代理银行；预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内，向代理银行开具支付令；代理银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与国库单一账户、财政专户进行支付清算。
五、国库集中支付制度存在的问题
1.对国库集中支付制度改革认识淡薄
一些预算单位负责人和财务人员对国库集中支付制度认识有偏差，对财政国库支付制度改革的意义、作用、内容和操作程序等知之不多，存在畏难心理，他们甚至认为实行国库集中支付制度是削弱了单位的财权，在资金的使用上受限制，不利于本单位的业务开展，因此主动性不强，甚至有抵触情绪。
2.预算单位财务人员素质的制约
由于各预算单位财务人员素质高低不等、良莠不齐，一些单位财务人员配备不足，有的是身兼数职，他们对新的国库账户管理及资金结算相对陌生，所以在国库集中支付中心运作的初始阶段，存在财务人员素质难以胜任国库集中支付工作需要的风险。
3.相关管理体制的制约
从财政改革推进程度方面看，各级财政预算管理改革落后于国库管理制度改革，如预算编制达不到早和细的要求，年初一段时间尚没有预算指标，而年底预算调整指标下达较晚。从现实的客观条件方面看，某些地方的财政改革受到内部管理方式和外部基础环境的限制，改革仍在推进中，尚未完全到位。
4.国库集中支付系统软件功能不够完善
虽然国库集中支付的信息网络系统已相对成熟，但仍存在诸多不够完善之处。如系统偏侧重于集中支付而弱化了会计核算功能、缺乏账单的打印功能、按日期、金额查询功能、检验预警功能等，因此，无法很好地满足各方面的需要。
5.财政资金清算环节多
无论是财政直接支付还是授权支付，均采取代理银行网点先垫付，再由代理银行汇总各垫付款项后统一与国库单一账户清算，清算环节必须经过代理银行零余额账户的过渡。清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度就越慢，出现差错的可能性也越大。财政国库集中支付和预算单位的内控机制还有待加强。
六、完善国库集中支付制度的建议
1.增强国库支付改革意识和会计责任意识
要强化预算单位的财务管理，特别增强单位负责人的国库支付改革意识和会计责任意识。财政部门要加大对该项改革的宣传力度，通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义，让财务人员熟悉相关政策、程序，使预算单位提高认识、转变观念，争取单位的理解和支持。凡因财务管理工作不到位造成严重经济损失的，要依法追究单位负责人和直接责任人的相关责任；有关财政审计部门要对各单位财务管理制度的建立健全及执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效运用等方面定期进行考核验收及检查监督，增强各单位负责人的会计责任意识，深入广泛宣传财会工作的重要性，让更多的人重视财会工作。
2.加强单位财务人员业务技能培训,提高其业务素质
各单位财务人员要及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，强化财会人员的操作技能,国库支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，这就要求财会人员不仅要做财务核算员，还要做掌握全局的预算员。一是应加强单位财务人员专业知识的培训，把具有较高业务素质和较好职业道德的财务人员吸收到该岗位上来；二是建立起单位财务人员业绩考评机制。由财政部门具体负责，国库支付中心和各单位配合，每年对各预算单位财务人员进行一次客观、全面的考核,对业绩突出的，由财政部门给予表彰，使其积极性、创造性得到充分的发挥,业务素质得到较好的提高。
3.加强信息网络建设，完善国库集中支付系统
建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的基本平台，是对资金支付管理和监督的有效手段，用系统对超额支付予以控制，同时对代理银行及预算单位的资金支付活动实行全过程监控，可以对发生的异常交易活动实现自动报警，发现问题及时处理，有效地规范预算执行。加强信息系统建设，要以财政部门为核心建立财务信息处理中心，建立财政部门、主管部门、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序，实现部门间的信息共享，财务信息实时在线、由事后控制转为全过程控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。
4.完善国库集中支付制度的配套改革，建立完善的监督管理和控制体系
为了加快国库集中支付制度改革步伐，需要做好相关的配套工作。首先，要深化财政预算改革，进一步细化部门预算编制工作，使所有财政资金的收付都建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库集中收付制度创造条件；其次，结合国库集中支付改革的需要，相应制定一整套规范的管理办法和操作规程，明确财政部门、人民银行、征收单位、预算单位和代理银行等各方面的职责，为国库集中支付制度提供制度保障。
5.完善监督制约机制，加强监督检查
财政部门要加强对财政资金使用的监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。组织纪检、监察、财政、审计、人行等部门，定期对预算单位的银行开户情况进行拉网式检查，设举报电话，对举报人保密，并给予适当奖励，对检查及举报中发现的“小金库”现象，对其单位负责人从严处理，追究其相应责任,避免财政资金的“体外循环”，有利于节约财政资金，从源头上预防和遏制各种腐败现象的滋生。
6.建立内控制度，规范操作程序
财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。
七、结论
国库集中支付制度改革是我国财政管理改革的重要内容，目标是通过制度创新，建立现代国库管理制度，是我国财政资金运作方式的根本性变革，是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。只要我们能够完善责任制度，强化执法监督，就能有效发挥国库职能，充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，完善监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，就一定能够发挥国库集中支付制度的重要作用。
注释：
①国库单一账户：是国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付；
②财政零余额账户：用于财政直接支付和国库单一账户支出清算；
③单位零余额账户：用于财政授权支付和清算；
参考文献：
[1]马海涛.国库集中收付制度问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.
[2]谢靖.国库集中支付制度存在的问题及解决措施[J].财会通讯，2006，（4）.
[3]范仕良，陶再文.国库集中支付制度改革中存在的问题[J]财会通讯，2007，（6）.
[4]财政部国库司，国库集中支付基本业务释要（一）-国库单一账户体系管理[J].预算管理与会计，2005，（7）.