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摘要：随着我国城镇化的不断发展，城市房屋拆迁引发的矛盾也急剧增多，有些地方政府甚至与被拆迁方发生激烈的冲突，造成流血事件，这些都引起人们普遍的关注。近几年，党和国家高度重视城市房屋拆迁制度的建立与完善，在此基础上，本文提出了一些进一步完善城市房屋拆迁制度的相关建议。
关键词：城市房屋 拆迁制度 拆迁立法
作者简介：梁伟，广西师范大学法学院2009级法律硕士。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-041-02
城市房屋拆迁制度调整以公共利益为目的的国有土地上房屋征收与补偿活动，约束拆迁方、被拆迁方与政府三方法律主体的行为。我国城市房屋拆迁制度自建国以来虽在逐步完善发展，但是至今没有一部专门的法律，只是在《宪法》、《物权法》、《城市规划法》等相关立法中有所涉及。城市房屋拆迁关系到公民的私有财产权、居住权等基本人权的保障，也关系到国家与社会的发展，因此它的建立与完善十分重要。本文主要采用历史比较法和规范分析法，从纵横两向去考察我国的城市房屋拆迁制度的发展，同时从宏观、微观的层面去深入剖析其中存在的问题。
一、统一拆迁立法，加强对地方立法的审查力度
（一）尽快制定征收征用的专门性法律
通过制定一部专门性立法来完善房屋拆迁法律体系，提高政府的裁判员的作用是必要的。当前国务院出台的条例只是起着指导作用，地方立法仍然是行政内部进行审查，如果制定法律，加强全国人大的审查力度，将有利于规范地方政府的行为，也只有通过这种具体的程序，才有利于消除群众的误解，让群众相信政府，相信立法，从而促进房屋拆迁工作的顺利进行。
（二）加强对地方立法的审查力度
我国虽然严格划分立法阶层，但对地方立法的监督制约作用不大。实践中，很多地方政府在制定地方性法规、规章和规范性文件的时候只体现政府的意愿，忽视群众利益，更多的时候甚至只是为了方便他们的执行和操作，因此很容易违背法治精神的，受到公众强烈的抵触。我认为要防止这些问题的出现就是要允许公民在行政诉讼中提起对地方性法规的审查，只有在日常争议中才能发现规范的不合理性，如果仅仅在公布前、或者实施相当长的一段时间并且暴露出问题后才来审查，就不能达到法治的目的。另外，在我国《行政复议法》中规定对部分抽象行政行为进行审查：国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。审查范围有限。《行政诉讼法》中规定只对具体行政行为的合法性审查，不受理抽象行政行为的审查。因此针对具体行政行为的司法审查也无法发挥其作用。只有通过有效的司法审查制度防止地方政府将自身利益通过立法等手段固定化，制约行政权的滥用，同时进一步完善行政程序，加强公众参与审查和内部审查力度，对在何种情况文件无效情形进行明确，才能使地方政府的行为得到有效规制。
二、完善行政政绩的考核标准和行政问责制
为避免被拆迁方受到不法分子的侵害，除了对房地产开发商的市场行为做出规范，对政府部门及其工作人员也必须要有效科学的激励机制和问责机制，从制度上保证他们的利益必须与“依法行政、行政为民”相联系。首先，在政绩考核中，应当纳入公共服务和改善民生；其次，在干部考核与升迁中，应加入任期稳定性的要求。一些地方官员调动过于频繁，使得地方实施的政策缺乏長期性与稳定性，很多建设项目因此搁置，造成劳民伤财的损失；再次，在考核方式、考核程序、考核方法、考核结果上也要进一步改进，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量，促进政府工作效率的提升。
另外，权力与责任是相统一的。建立对行政人员不法行为的责任追究机制是防止他们玩忽职守、滥用职权的必要手段之一。我国各级政府以及政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，往往出现相关部门相互推诿，最后成为谁都有责任，谁又都没有责任的情况，以至于权力的制约和监督失效。而且，现有的问责仅局限于行政内部系统的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责的有效实施机制，更缺乏对上级的问责。如果只是同级之间，上级对下级的监督，是难以实现责任政府的目的。目前我国行政问责还没有专门的、科学合理的成文法。问责的唯一法律依据是《中华人民共和国公务员法》第八十二条。虽然新旧的城市房屋拆迁条例里对玩忽职守、滥用职权的工作人员要求承担责任，但要将责任制落实到位，还必须建立相关的行政责任理论。
三、设立公共利益的听证会制度和司法审查制度豍
虽然新条例中对公共利益进行了详细的罗列，但是在现实生活中遇到的情况千变万化，商业利益与公共利益有时是相互交叉，甚至还相互转化，若仅仅是罗列公共利益的范围则很有可能被不法分子利用，针对这样有可能的立法漏洞，我认为可以设立公告利益的听证会制度和司法审查机制。在美国，启动拆迁程序的第一件事情是预先公告。豎如果所有人不同意出售，政府通常将案件移送法院处理，迳行启动征收权，公告拆迁范围，并召开公益听证会。若仍然不能达成一致，政府或者被征收人可以提交法院裁决，由法院对拆迁目的是否为公共利益进行审查，这样的程序一般被称为公共利益的听证会制度和司法审查制度。它有利于防止政府在确定房屋征收是否属于公共利益范围的问题上滥用权力，通过司法程序保护房屋所有人的权益。在我国，面临大部分老城区的退化重建，政府在确定对土地或房屋进行征用上是否符合“公共利益”的范围具有很大的自由裁量权。因此，为了保护相对人的利益，在政府决定征用土地或房屋之前可以学习美国的经验，预先公告召集利益相关人进行听证，论证征收行为是否符合社会“公共利益”，并且征用的土地或房屋在数量上也与政府所要实现的公共利益相符。豏如果被征收的利益相关人的意见与政府决策的决定不同，则被征用土地或房屋的相对人可以提起行政诉讼。我们国家的最高院也可以相应的出台相关司法解释，方便法官在具体的案件中援引，利用司法程序制约行政权力的滥用。
四、完善听证的相关规定
新《条例》凸现听证程序的重要性，在多处要求地方政府采取这种形式听取民意。但对听证程序的具体规定没有说明，其他法律法规也没有对此做出专门的规定。听证作为公众参与的重要途径，在今后的法治进程中将起到越来越重要的作用，因此我认为必须加强听证方面的立法。
过去我们只是在行政许可、行政处罚等事关利害关系人的行政案件中看到“听证”，其实未来它将成为政府与民众沟通的主要桥梁，“十一五”、“十二五”规划中明显体现出来对民生的重视，政府倾听人民心声成为政府制定政策法规的重要依据，同时，社区已经成为人们生活的基础单元，听证的模式也因此更加容易普及适用。拆迁作为关乎百姓生活的大事，听取他们的意愿关乎到了社会的稳定。他们的意愿在政府决议中应该占主要票数。听证不是走形式，走过场。然而在中央三令五声的强调下，地方政府做法往往是避开群众自己开听证会，比如听证会成员九成以上人员是政府职员或是政府请来安插的，听证会上主持人不点被征收方的人员起来发言，做虚假材料敷衍上级，蒙混过关等，这种情况下，听证会几乎丧失了社会公信力。
关于听证会的适用不仅仅可以在拆迁立法上体现，也可进行专门的立法，就如何做好听证和加强听证监督的事项、代表的产生、听证程序、听证中意见的采纳、行政决定中对代表意见不予采纳的理由说明、未进行听证不得发放拆迁许等做出规定，我认为这是联系行政机构与公众之间的纽带，可以在行政法规中体现。尤其是对于代表的产生程序和对意见未采纳的理由说明制度、未依法听证的法律后果必须进行科学而严格的规定，对弄虚作假的直接追究法律责任，让民众真正体会到国家为民做主的心意。
五、确保拆迁评估的公正
我国现行的拆迁评估制度存在的评估机构和专家委员会的行政化、地方化。豐评估很大程度上被拆迁人或行政部门所操纵，救济程序不足以让当事人难以有效维权。我认为在这种情况下要确保评估主体的中立地位。可以从以下几个方面考虑：
1．建立评估人员的回避制度
在评估机构的选择和专家鉴定委员会的组成人员上实行地区交换，可以在省一级范围内进行，也可以在全国范围内进行，只要能摆脱人际关系的妨碍。至于专家鉴定人员可以参照仲裁法中仲裁人员是如何选出来的规则。
2．建立评估主体信息公开制度
对房地产评估机构的资产、工作人员以及奖惩情况或者是否有违法记录等相关信息刊登在公众所能知悉的报纸、期刊或者网络上，只要拆迁当事人发现他们的行为不合法，就可以聘请另外一家评估机构评估，这样那些违规机构的委托人数量就会越来越少，最终也一定会被市场淘汰。
3．加强对违法评估的责任追究
新《条例》规定了评估机构的法律责任“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的，由发证机关责令限期改正，情节严重的，吊销资质证书、注册证书；更为严重的追究刑事责任”。这是对出具虚假报告或者发生重大差错的行为进行惩罚，但现实中评估人员与拆迁人互相串通压价的行为也是造成评估不公正的重要原因之一，因此笔者认为，除此之外，还应规定因估价报告不实给当事人造成经济损失的，该估价机构应当依法承担赔偿责任，估价机构及估价人员与拆迁当事人相互串通，故意压价或抬价，给当事人造成严重经济损失的，构成犯罪的，应追究其刑事责任。
六、保证补偿的公正、合理
（一）补偿应当包括财产未来增值的部分
在美国，法律明确规定被征收人的财产利益包括财产的现值、财产未来增值两部分，任何损害现值的行为必须对现值和未來增值的两个部分作出赔偿。豑而新《条例》只是注重财产的现值，对于财产未来的收益的补偿和赔偿很少涉及，仅仅是对因为停产停业的损失，换句话就是误工费，耽误你工作时间应得的工资或者是按过去平均日产的收入。但对于不动产未来市场上增值的部分完全忽略不计。因此，美国法律的这一规定，是对我国城市房屋拆迁补偿制度的重要借鉴，甚至对我国民事侵权方面也具有重要的借鉴意义。除了房屋的未来增值部分需要补偿，土地使用权的未来增值也必须纳入补偿范围。
（二）补偿须考虑被拆迁人的隐形损失
被拆迁人的隐形损失是指由于房屋拆迁造成的情感损失和为此多耗费的精神成本。由于我们国家的文化传统，房子不仅仅起到居住的功能，而且还维系了人们的情感，生活习俗，甚至是传统，当搬迁对这一切都改变的时候，被拆迁人不仅仅要重新接受新的生活习惯，可能日常生活工作还需为此花费比没有搬迁更多的成本，我认为这样的补偿也是必要的。
七、结语
实践证明，城市房屋拆迁是社会发展过程中一个不可回避的问题，它关乎民生、经济发展和社会稳定。要有效解决城市房屋拆迁中存在的各种问题，正确的途径是不断完善有关的法律法规。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台再一次将拆迁立法推向了一个新阶段。它的实施将改变政府公权力在房屋拆迁上的滥作为与不作为的现象，转变在城镇化发展道路上被拆迁人完全被动的局面，对我国发展社会主义法治的建立与发展起到推动作用。但作为城市房屋拆迁制度而言，它的建立与完善是一个长期而艰巨的任务，需要国家从立法上进行不断的革新。豒目前，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仍然有许多不足与缺陷，需要进一步根据以人为本的科学发展观的要求加以完善。
注释：
①梁海涛．应用型城市房屋拆迁管理条例．北京：中国法制出版社．2006．1-37．
②刘峰．城市房屋拆迁管理条例：案例应用版．北京：中国法制出版社．2009．180．
③胡信彪．土地征收与房屋拆迁．北京：中国民主法制出版社．2006．89-122．
④盛蔚．房屋拆迁与补偿纠纷．北京：中国方正出版社．2005．85．
⑤王才亮．房屋拆迁典型案例与点评．北京：法律出版社．2007．89-197．
⑥董炯．国家、公民与行政法．北京：北京大学出版社．2001．237．
关键词：城市房屋 拆迁制度 拆迁立法
作者简介：梁伟，广西师范大学法学院2009级法律硕士。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-041-02
城市房屋拆迁制度调整以公共利益为目的的国有土地上房屋征收与补偿活动，约束拆迁方、被拆迁方与政府三方法律主体的行为。我国城市房屋拆迁制度自建国以来虽在逐步完善发展，但是至今没有一部专门的法律，只是在《宪法》、《物权法》、《城市规划法》等相关立法中有所涉及。城市房屋拆迁关系到公民的私有财产权、居住权等基本人权的保障，也关系到国家与社会的发展，因此它的建立与完善十分重要。本文主要采用历史比较法和规范分析法，从纵横两向去考察我国的城市房屋拆迁制度的发展，同时从宏观、微观的层面去深入剖析其中存在的问题。
一、统一拆迁立法，加强对地方立法的审查力度
（一）尽快制定征收征用的专门性法律
通过制定一部专门性立法来完善房屋拆迁法律体系，提高政府的裁判员的作用是必要的。当前国务院出台的条例只是起着指导作用，地方立法仍然是行政内部进行审查，如果制定法律，加强全国人大的审查力度，将有利于规范地方政府的行为，也只有通过这种具体的程序，才有利于消除群众的误解，让群众相信政府，相信立法，从而促进房屋拆迁工作的顺利进行。
（二）加强对地方立法的审查力度
我国虽然严格划分立法阶层，但对地方立法的监督制约作用不大。实践中，很多地方政府在制定地方性法规、规章和规范性文件的时候只体现政府的意愿，忽视群众利益，更多的时候甚至只是为了方便他们的执行和操作，因此很容易违背法治精神的，受到公众强烈的抵触。我认为要防止这些问题的出现就是要允许公民在行政诉讼中提起对地方性法规的审查，只有在日常争议中才能发现规范的不合理性，如果仅仅在公布前、或者实施相当长的一段时间并且暴露出问题后才来审查，就不能达到法治的目的。另外，在我国《行政复议法》中规定对部分抽象行政行为进行审查：国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。审查范围有限。《行政诉讼法》中规定只对具体行政行为的合法性审查，不受理抽象行政行为的审查。因此针对具体行政行为的司法审查也无法发挥其作用。只有通过有效的司法审查制度防止地方政府将自身利益通过立法等手段固定化，制约行政权的滥用，同时进一步完善行政程序，加强公众参与审查和内部审查力度，对在何种情况文件无效情形进行明确，才能使地方政府的行为得到有效规制。
二、完善行政政绩的考核标准和行政问责制
为避免被拆迁方受到不法分子的侵害，除了对房地产开发商的市场行为做出规范，对政府部门及其工作人员也必须要有效科学的激励机制和问责机制，从制度上保证他们的利益必须与“依法行政、行政为民”相联系。首先，在政绩考核中，应当纳入公共服务和改善民生；其次，在干部考核与升迁中，应加入任期稳定性的要求。一些地方官员调动过于频繁，使得地方实施的政策缺乏長期性与稳定性，很多建设项目因此搁置，造成劳民伤财的损失；再次，在考核方式、考核程序、考核方法、考核结果上也要进一步改进，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量，促进政府工作效率的提升。
另外，权力与责任是相统一的。建立对行政人员不法行为的责任追究机制是防止他们玩忽职守、滥用职权的必要手段之一。我国各级政府以及政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，往往出现相关部门相互推诿，最后成为谁都有责任，谁又都没有责任的情况，以至于权力的制约和监督失效。而且，现有的问责仅局限于行政内部系统的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责的有效实施机制，更缺乏对上级的问责。如果只是同级之间，上级对下级的监督，是难以实现责任政府的目的。目前我国行政问责还没有专门的、科学合理的成文法。问责的唯一法律依据是《中华人民共和国公务员法》第八十二条。虽然新旧的城市房屋拆迁条例里对玩忽职守、滥用职权的工作人员要求承担责任，但要将责任制落实到位，还必须建立相关的行政责任理论。
三、设立公共利益的听证会制度和司法审查制度豍
虽然新条例中对公共利益进行了详细的罗列，但是在现实生活中遇到的情况千变万化，商业利益与公共利益有时是相互交叉，甚至还相互转化，若仅仅是罗列公共利益的范围则很有可能被不法分子利用，针对这样有可能的立法漏洞，我认为可以设立公告利益的听证会制度和司法审查机制。在美国，启动拆迁程序的第一件事情是预先公告。豎如果所有人不同意出售，政府通常将案件移送法院处理，迳行启动征收权，公告拆迁范围，并召开公益听证会。若仍然不能达成一致，政府或者被征收人可以提交法院裁决，由法院对拆迁目的是否为公共利益进行审查，这样的程序一般被称为公共利益的听证会制度和司法审查制度。它有利于防止政府在确定房屋征收是否属于公共利益范围的问题上滥用权力，通过司法程序保护房屋所有人的权益。在我国，面临大部分老城区的退化重建，政府在确定对土地或房屋进行征用上是否符合“公共利益”的范围具有很大的自由裁量权。因此，为了保护相对人的利益，在政府决定征用土地或房屋之前可以学习美国的经验，预先公告召集利益相关人进行听证，论证征收行为是否符合社会“公共利益”，并且征用的土地或房屋在数量上也与政府所要实现的公共利益相符。豏如果被征收的利益相关人的意见与政府决策的决定不同，则被征用土地或房屋的相对人可以提起行政诉讼。我们国家的最高院也可以相应的出台相关司法解释，方便法官在具体的案件中援引，利用司法程序制约行政权力的滥用。
四、完善听证的相关规定
新《条例》凸现听证程序的重要性，在多处要求地方政府采取这种形式听取民意。但对听证程序的具体规定没有说明，其他法律法规也没有对此做出专门的规定。听证作为公众参与的重要途径，在今后的法治进程中将起到越来越重要的作用，因此我认为必须加强听证方面的立法。
过去我们只是在行政许可、行政处罚等事关利害关系人的行政案件中看到“听证”，其实未来它将成为政府与民众沟通的主要桥梁，“十一五”、“十二五”规划中明显体现出来对民生的重视，政府倾听人民心声成为政府制定政策法规的重要依据，同时，社区已经成为人们生活的基础单元，听证的模式也因此更加容易普及适用。拆迁作为关乎百姓生活的大事，听取他们的意愿关乎到了社会的稳定。他们的意愿在政府决议中应该占主要票数。听证不是走形式，走过场。然而在中央三令五声的强调下，地方政府做法往往是避开群众自己开听证会，比如听证会成员九成以上人员是政府职员或是政府请来安插的，听证会上主持人不点被征收方的人员起来发言，做虚假材料敷衍上级，蒙混过关等，这种情况下，听证会几乎丧失了社会公信力。
关于听证会的适用不仅仅可以在拆迁立法上体现，也可进行专门的立法，就如何做好听证和加强听证监督的事项、代表的产生、听证程序、听证中意见的采纳、行政决定中对代表意见不予采纳的理由说明、未进行听证不得发放拆迁许等做出规定，我认为这是联系行政机构与公众之间的纽带，可以在行政法规中体现。尤其是对于代表的产生程序和对意见未采纳的理由说明制度、未依法听证的法律后果必须进行科学而严格的规定，对弄虚作假的直接追究法律责任，让民众真正体会到国家为民做主的心意。
五、确保拆迁评估的公正
我国现行的拆迁评估制度存在的评估机构和专家委员会的行政化、地方化。豐评估很大程度上被拆迁人或行政部门所操纵，救济程序不足以让当事人难以有效维权。我认为在这种情况下要确保评估主体的中立地位。可以从以下几个方面考虑：
1．建立评估人员的回避制度
在评估机构的选择和专家鉴定委员会的组成人员上实行地区交换，可以在省一级范围内进行，也可以在全国范围内进行，只要能摆脱人际关系的妨碍。至于专家鉴定人员可以参照仲裁法中仲裁人员是如何选出来的规则。
2．建立评估主体信息公开制度
对房地产评估机构的资产、工作人员以及奖惩情况或者是否有违法记录等相关信息刊登在公众所能知悉的报纸、期刊或者网络上，只要拆迁当事人发现他们的行为不合法，就可以聘请另外一家评估机构评估，这样那些违规机构的委托人数量就会越来越少，最终也一定会被市场淘汰。
3．加强对违法评估的责任追究
新《条例》规定了评估机构的法律责任“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的估价报告的，由发证机关责令限期改正，情节严重的，吊销资质证书、注册证书；更为严重的追究刑事责任”。这是对出具虚假报告或者发生重大差错的行为进行惩罚，但现实中评估人员与拆迁人互相串通压价的行为也是造成评估不公正的重要原因之一，因此笔者认为，除此之外，还应规定因估价报告不实给当事人造成经济损失的，该估价机构应当依法承担赔偿责任，估价机构及估价人员与拆迁当事人相互串通，故意压价或抬价，给当事人造成严重经济损失的，构成犯罪的，应追究其刑事责任。
六、保证补偿的公正、合理
（一）补偿应当包括财产未来增值的部分
在美国，法律明确规定被征收人的财产利益包括财产的现值、财产未来增值两部分，任何损害现值的行为必须对现值和未來增值的两个部分作出赔偿。豑而新《条例》只是注重财产的现值，对于财产未来的收益的补偿和赔偿很少涉及，仅仅是对因为停产停业的损失，换句话就是误工费，耽误你工作时间应得的工资或者是按过去平均日产的收入。但对于不动产未来市场上增值的部分完全忽略不计。因此，美国法律的这一规定，是对我国城市房屋拆迁补偿制度的重要借鉴，甚至对我国民事侵权方面也具有重要的借鉴意义。除了房屋的未来增值部分需要补偿，土地使用权的未来增值也必须纳入补偿范围。
（二）补偿须考虑被拆迁人的隐形损失
被拆迁人的隐形损失是指由于房屋拆迁造成的情感损失和为此多耗费的精神成本。由于我们国家的文化传统，房子不仅仅起到居住的功能，而且还维系了人们的情感，生活习俗，甚至是传统，当搬迁对这一切都改变的时候，被拆迁人不仅仅要重新接受新的生活习惯，可能日常生活工作还需为此花费比没有搬迁更多的成本，我认为这样的补偿也是必要的。
七、结语
实践证明，城市房屋拆迁是社会发展过程中一个不可回避的问题，它关乎民生、经济发展和社会稳定。要有效解决城市房屋拆迁中存在的各种问题，正确的途径是不断完善有关的法律法规。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台再一次将拆迁立法推向了一个新阶段。它的实施将改变政府公权力在房屋拆迁上的滥作为与不作为的现象，转变在城镇化发展道路上被拆迁人完全被动的局面，对我国发展社会主义法治的建立与发展起到推动作用。但作为城市房屋拆迁制度而言，它的建立与完善是一个长期而艰巨的任务，需要国家从立法上进行不断的革新。豒目前，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仍然有许多不足与缺陷，需要进一步根据以人为本的科学发展观的要求加以完善。
注释：
①梁海涛．应用型城市房屋拆迁管理条例．北京：中国法制出版社．2006．1-37．
②刘峰．城市房屋拆迁管理条例：案例应用版．北京：中国法制出版社．2009．180．
③胡信彪．土地征收与房屋拆迁．北京：中国民主法制出版社．2006．89-122．
④盛蔚．房屋拆迁与补偿纠纷．北京：中国方正出版社．2005．85．
⑤王才亮．房屋拆迁典型案例与点评．北京：法律出版社．2007．89-197．
⑥董炯．国家、公民与行政法．北京：北京大学出版社．2001．237．