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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要“坚定推进大部门制改革”。这与党的十七大提出的“积极探索大部门制改革”相比，目标更加明确，信心更加坚定。我们必须正确认识和把握中央精神，坚决贯彻实施。
一、我国推进大部门制要解决的主要问题
目前，从总体上看，我国政府部门体制仍然没有摆脱“小部门制”的影响，政府部门林立、分工过细、职责交叉严重的现象依然突出，严重制约了经济发展方式的根本转变。
第一，小部门制导致职责交叉与协调困难，严重影响了政府从整体上行使市场监管、经济调节、社会管理与公共服务的职能。从实践来看，职责交叉导致各部门之间职责分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致；有些工作由于多个部门管理，相互牵制扯皮问题突出，这一点在食品卫生监管中表现尤为突出；职责交叉也影响了国家整体利益的实现，比如在涉外管理方面，由于具体分工与职责界定上存在的职责交叉，导致各自为战，多头对外；职责交叉还严重影响了经济社会统筹发展，如信息、通信领域的职责交叉影响了“三网合一”的顺利推进；职责交叉还导致公共服务领域的管理协调困难，如社会保障的管理就涉及人力资源和社会保障部门、民政部门、卫生部门、社会保障基金管理部门、住房公积金管理部门等等。
第二，小部门制导致效率低下与成本过高，严重影响了效能政府与节约型政府建设。小部门制使实际政府管理层级过多，管理效率低下；由于部门利益突出，公共政策容易受到本部门利益和自身利益的干扰，导致部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高；由于部门林立，政务信息之间的“部门所有制”现象突出，政府信息难以实现共享；由于存在职能交叉，导致行政管理成本上升，出现重复建设、资源浪费现象。
第三，小部门制严重妨碍了服务型政府与法治政府建设。在小部门体制下，政府部门林立，导致审批层次、审批部门、审批程序、审批环节、审批项目过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境；在小部门体制下，“一事一立法、一法一设权、一权一建队”现象十分普遍, 造成执法队伍林立，执法部门太多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出。而且，各级执法部门之间的事权不清、关系不顺, 有的同一区域内存在多个层级的执法机构重复执法、工作扯皮等现象；执法主体过多也导致收费主体过多、行政收费过滥，严重影响了经济社会健康、协调、可持续发展。
二、推进大部门制对政府组织结构优化的重要意义
坚定推行大部门制，能够有效推进政府管理的综合化、扁平化、一体化与服务化，为我国服务型政府、法治政府、效能政府建设提供有效支撑。
第一，推行大部门制能够有力推动政府管理综合化。大部门制在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，可以提高行政效率，实现政府事务的综合管理。如2009年深圳政府机构改革中，将工商局、质量技术监督局、知识产权局三局合并，成立深圳市市场监督管理局，实现了市场监管执法统一、市场准入和窗口服务统一、产商品质量监管统一、食品安全监管统一，大大提高了行政执法效能和行政服务水平，有效构筑了全过程的质量防线，大大提升了食品安全保障水平。
第二，推行大部门制能够有力推进政府管理扁平化。从实践上看，扁平化组织注重职能分工的综合化，强调信息资源的共享，重视组织的横向沟通与协作。在纵向组织结构上，减少管理层次，减少管理成本，有利于建立精干高效的组织结构。组织结构由尖型结构向扁平结构过渡，体现了现代社会发展变化的趋势。从本质上来看，大部门制是一种扁平化的组织体制，它在组织的横向结构上，扩大了组织的管理幅度，拓展了职能部门的管理范围。
第三，推行大部门制能够有力推进政府管理一体化。大部门体制可以整合部门功能，把性质相同的部门加以合并，把密切相关的职责集中在一个部门，将以往部门间的问题转化为同个部门间的问题。同时，大部门制还能够有力推进决策与执行的一体化，减少决策执行的层次与环节，提高决策与执行效率。如广东省的顺德区在2009年的政府机构改革中，增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策；联席会议的决策又直接由16个大部门落实执行，形成“联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，避免了机构重复。
第四，推行大部门制能够有力推进政府管理服务化。大部门制不仅解决了政出多门的问题，也简化了公务手续和环节，有利于实行一站式审批与服务，还可以加强部门之间的联系和横向信息交流，建立统一、精简、高效的符合市场经济要求的服务型政府。
三、我国大部门制改革的目标与内容
我国实施大部门制改革，其目标是从根本上改革适应计划经济体制的传统政府部门体制，建立适应服务型政府要求的现代政府大部门体制。
第一，进一步推进职能整合与机构合并。改革的方向是整合、归并政府相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，逐步向大农业、大交通、大文化、大市场监管、大社会保障的管理方式过渡。要在总结目前大部门制改革经验的基础上，扩大大部门制改革的范围。对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮，长期难以协调解决的机构进行合并，可率先在人民群众反映最为强烈的公共服务部门和市场监管部门推进大部门制改革，力争在“十二五”期间将中央政府组成部门精简到21个左右。同时，对极个别职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变宏观与微观不分、经常顾此失彼的现象。
第二，鼓励地方在大部门制改革中大胆创新。进一步加大地方政府部门职能整合的力度，地方一个机构可以对应中央的相关几个机构。市、县政府探索建立大部门制的步子可以迈得大一些，可借鉴顺德、深圳等地经验，积极探索建立“大经济”、“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制与机构设置模式。要割断中央财政资金与政府机构之间的联系，将财政资金按条条机构下拨，改为按职能下拨。哪一个机构承担相关的职能，履行这些职能所需要的资金，就由地方政府下拨给哪一个机构。中央财政下拨地方的资金，没有必要都通过中央政府部门这个“漏斗”，有些资金可以直接一揽子拨给地方政府。从长远看，应逐步明确划分中央与地方各级政府之间的职责权限，明确各级政府的管理和服务重点，并根据各级政府的职责重点，相应设置政府机构，而不应片面强调“上下对口”。
第三，推进政府部门的服务机制改革。我国在实施大部门制改革过程中，要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构，同时对所有的行政审批事项、行政服务事项，都采取“一站式”办公的方式，集中办理，并实行电子系统监察。
第四，建立决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约的行政运行机制。大部制的建立并不必然意味着行政效率的提高, 如果没有合理划分与配置部门内部权力结构，大部制改革就不能充分发挥作用。因而，需要在政府内部科学设置机构和有效配置职权，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。其中，主要是决策职能与执行职能应适度分离，实现执行的专业化。
第五，实现政府部门内部管理的综合化。调整内设机构，实行大司局、大处室制；推进政府部门内部改革，规范行政执法、内设机构、决策执行与监督权力的关系，推进管理规范化与扁平化。
作者：国家行政学院教授
（责编/朱艳秋）
一、我国推进大部门制要解决的主要问题
目前，从总体上看，我国政府部门体制仍然没有摆脱“小部门制”的影响，政府部门林立、分工过细、职责交叉严重的现象依然突出，严重制约了经济发展方式的根本转变。
第一，小部门制导致职责交叉与协调困难，严重影响了政府从整体上行使市场监管、经济调节、社会管理与公共服务的职能。从实践来看，职责交叉导致各部门之间职责分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致；有些工作由于多个部门管理，相互牵制扯皮问题突出，这一点在食品卫生监管中表现尤为突出；职责交叉也影响了国家整体利益的实现，比如在涉外管理方面，由于具体分工与职责界定上存在的职责交叉，导致各自为战，多头对外；职责交叉还严重影响了经济社会统筹发展，如信息、通信领域的职责交叉影响了“三网合一”的顺利推进；职责交叉还导致公共服务领域的管理协调困难，如社会保障的管理就涉及人力资源和社会保障部门、民政部门、卫生部门、社会保障基金管理部门、住房公积金管理部门等等。
第二，小部门制导致效率低下与成本过高，严重影响了效能政府与节约型政府建设。小部门制使实际政府管理层级过多，管理效率低下；由于部门利益突出，公共政策容易受到本部门利益和自身利益的干扰，导致部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高；由于部门林立，政务信息之间的“部门所有制”现象突出，政府信息难以实现共享；由于存在职能交叉，导致行政管理成本上升，出现重复建设、资源浪费现象。
第三，小部门制严重妨碍了服务型政府与法治政府建设。在小部门体制下，政府部门林立，导致审批层次、审批部门、审批程序、审批环节、审批项目过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境；在小部门体制下，“一事一立法、一法一设权、一权一建队”现象十分普遍, 造成执法队伍林立，执法部门太多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出。而且，各级执法部门之间的事权不清、关系不顺, 有的同一区域内存在多个层级的执法机构重复执法、工作扯皮等现象；执法主体过多也导致收费主体过多、行政收费过滥，严重影响了经济社会健康、协调、可持续发展。
二、推进大部门制对政府组织结构优化的重要意义
坚定推行大部门制，能够有效推进政府管理的综合化、扁平化、一体化与服务化，为我国服务型政府、法治政府、效能政府建设提供有效支撑。
第一，推行大部门制能够有力推动政府管理综合化。大部门制在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，可以提高行政效率，实现政府事务的综合管理。如2009年深圳政府机构改革中，将工商局、质量技术监督局、知识产权局三局合并，成立深圳市市场监督管理局，实现了市场监管执法统一、市场准入和窗口服务统一、产商品质量监管统一、食品安全监管统一，大大提高了行政执法效能和行政服务水平，有效构筑了全过程的质量防线，大大提升了食品安全保障水平。
第二，推行大部门制能够有力推进政府管理扁平化。从实践上看，扁平化组织注重职能分工的综合化，强调信息资源的共享，重视组织的横向沟通与协作。在纵向组织结构上，减少管理层次，减少管理成本，有利于建立精干高效的组织结构。组织结构由尖型结构向扁平结构过渡，体现了现代社会发展变化的趋势。从本质上来看，大部门制是一种扁平化的组织体制，它在组织的横向结构上，扩大了组织的管理幅度，拓展了职能部门的管理范围。
第三，推行大部门制能够有力推进政府管理一体化。大部门体制可以整合部门功能，把性质相同的部门加以合并，把密切相关的职责集中在一个部门，将以往部门间的问题转化为同个部门间的问题。同时，大部门制还能够有力推进决策与执行的一体化，减少决策执行的层次与环节，提高决策与执行效率。如广东省的顺德区在2009年的政府机构改革中，增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策；联席会议的决策又直接由16个大部门落实执行，形成“联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，避免了机构重复。
第四，推行大部门制能够有力推进政府管理服务化。大部门制不仅解决了政出多门的问题，也简化了公务手续和环节，有利于实行一站式审批与服务，还可以加强部门之间的联系和横向信息交流，建立统一、精简、高效的符合市场经济要求的服务型政府。
三、我国大部门制改革的目标与内容
我国实施大部门制改革，其目标是从根本上改革适应计划经济体制的传统政府部门体制，建立适应服务型政府要求的现代政府大部门体制。
第一，进一步推进职能整合与机构合并。改革的方向是整合、归并政府相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，逐步向大农业、大交通、大文化、大市场监管、大社会保障的管理方式过渡。要在总结目前大部门制改革经验的基础上，扩大大部门制改革的范围。对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮，长期难以协调解决的机构进行合并，可率先在人民群众反映最为强烈的公共服务部门和市场监管部门推进大部门制改革，力争在“十二五”期间将中央政府组成部门精简到21个左右。同时，对极个别职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变宏观与微观不分、经常顾此失彼的现象。
第二，鼓励地方在大部门制改革中大胆创新。进一步加大地方政府部门职能整合的力度，地方一个机构可以对应中央的相关几个机构。市、县政府探索建立大部门制的步子可以迈得大一些，可借鉴顺德、深圳等地经验，积极探索建立“大经济”、“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制与机构设置模式。要割断中央财政资金与政府机构之间的联系，将财政资金按条条机构下拨，改为按职能下拨。哪一个机构承担相关的职能，履行这些职能所需要的资金，就由地方政府下拨给哪一个机构。中央财政下拨地方的资金，没有必要都通过中央政府部门这个“漏斗”，有些资金可以直接一揽子拨给地方政府。从长远看，应逐步明确划分中央与地方各级政府之间的职责权限，明确各级政府的管理和服务重点，并根据各级政府的职责重点，相应设置政府机构，而不应片面强调“上下对口”。
第三，推进政府部门的服务机制改革。我国在实施大部门制改革过程中，要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构，同时对所有的行政审批事项、行政服务事项，都采取“一站式”办公的方式，集中办理，并实行电子系统监察。
第四，建立决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约的行政运行机制。大部制的建立并不必然意味着行政效率的提高, 如果没有合理划分与配置部门内部权力结构，大部制改革就不能充分发挥作用。因而，需要在政府内部科学设置机构和有效配置职权，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。其中，主要是决策职能与执行职能应适度分离，实现执行的专业化。
第五，实现政府部门内部管理的综合化。调整内设机构，实行大司局、大处室制；推进政府部门内部改革，规范行政执法、内设机构、决策执行与监督权力的关系，推进管理规范化与扁平化。
作者：国家行政学院教授
（责编/朱艳秋）