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近年来，随着我国经济步入新常态，农业农村环境条件和自身结构正发生深刻变化，农村扶贫开发工作出现了一些新挑战和新机遇。湖南省湘西州作为武陵山片区扶贫攻坚的中心地带，贫困规模大、贫困范围广、贫困程度深、返贫现象突出，严重制约了当地经济社会的可持续发展。
一、基本情况
湖南省湘西土家族苗族自治州辖龙山、永顺、保靖、花垣、凤凰、泸溪、古丈7县和吉首1市，是典型的“老、少、边、山、库、穷”地区，是国家西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地区，也是湖南省湘西地区开发重点地区和扶贫攻坚主战场。
从贫困县来看，按照“631指数法”测定，凤凰县、保靖县、永顺县均是国家级贫困县。2014年“三县”农村居民人均纯收入为5733元、5482元、4361元，普遍低于湘西州平均水平。
从贫困镇来看，永茂镇隶属于永顺县，2014年全镇农业人口7538人，农民人均纯收入仅为1457元，人均耕地面积只有0.4亩，是一个典型的多民族杂居的贫困落后小山镇。
从贫困村情况来看，除菖蒲塘村之外，另外七村全位于武陵山片区的重点贫困带。以吉乐村为例，全村共有7个自然寨，180户823人。其中，低保户有22户65人，占总人口的8%；60岁以上老年人126人，占总人口的15%；35岁以上未结婚中青年人92人，占总人口的11%；贫困人口识别达96户382人，占总人口比例高达46%。
二、湘西州农村扶贫开发的三种模式
区别于一般意义上对农村扶贫开发模式的划分，按照市场机制的作用程度不同，将目前湘西的农村扶贫开发模式细分为三种，分别是“弱市场+强政府型”、“中性市场+中性政府型”和“强市场+弱政府型”。
（一）吉乐村模式：“弱市场+强政府型”
“两不愁，三保障”的扶贫目标导向下，吉乐村大力实施整村扶贫开发工程。2011年至今，全村共完成危房改造138栋，其中无房户新建43栋，原址重建34栋，C级改造23户，其中三组实行整体搬迁39户。工程用地总面积1.4万平方米，总建筑面积2800平方米，其中每户占地面积80平方米，住房建筑面积58平方米。
吉乐村的扶贫模式特色鲜明：除少量农户自筹资金外，绝大多数扶贫开发资金由各级政府支出。无论是搬迁工程、饮水工程、农网入户改造还是机耕道路工程，政府都是主要责任方和参与主体。特别是在资金的使用、控制和计划方面，政府拥有完全的决策权力，参与扶贫的市场力量较弱。
（二）拔茅村模式：“中性市场+中性政府型”
拔茅村的扶贫模式集中体现在对移民的集中安置方面。安置工程于2013年9月开工建设，2014年8月基本竣工，统一规划三种安置户型，分别为91平米、125平米和150平米，建筑总面积15600平米，共安置移民对象99户、441人。同时，配有建设主道1条、支道5条、中心广场、休闲健身广场、土家文化走廊、安置点办公室以及小区超市等生活设施。
在拔茅村的扶贫模式中，政府并没有过度主导，无论是在移民地点选择、规划项目建设、扶贫产业确定，还是在扶贫资金利用、扶贫目标设定方面，农民和社会力量的作用都得到了有效发挥。特别是安置点模式的选择方面，当地农民的参与性、创新性和本土性得到了较大程度的体现，开放式的扶贫机制正在形成。
（三）永茂镇模式：“强市场+弱政府型”
永茂镇的扶贫工作围绕“迁得起、留得住、能致富、不返贫”的目标，按照“搬迁自愿、政府引导”的原则，采用“五自五帮”的方法，平稳有序地实施异地搬迁扶贫计划。截至2014年底，全镇共完成集中搬迁安置点4个，集中安置341户，共1707人。总体而言，过去永茂镇的异地搬迁扶贫计划取得了重要的成效。一是生存环境明显改善，房屋更加整齐美观、人畜饮水更加便利、电力设施更加齐全，并彻底改变了信息闭塞、上学困难和致富无路的落后状况。二是城镇化进程明显加快，集镇面积从2003年的1.01平方公里扩展到了2014年的1.96平方公里，集镇人口由原先的2000多人发展到5000多人。三是政府投入明显降低，大大减少了不必要的资金投入成本。四是群众收入明显增加，生活条件大幅改善。五是土地资源明显节约，从根本上解决了因分散建房而造成的无序浪费土地现象。
从永茂镇的模式来看，市场发挥了决定性作用，主要表现在“搬迁自愿、地点自选、住房自建、大小自主、出路自找”等五大方面。通过上述做法，有效降低了农民进入市场的门槛，同时能够使农民参与到社会分工体系中，并从根本上提高了整个社会的福利水平。对于政府而言，主要职能则集中在对扶贫开发工作的帮助、协调、沟通方面，直接的行政干预手段较少使用。
三、存在的突出问题
（一）“守夜人”不“守夜”
典型如“吉乐村模式”，由政府部门主导的、自上而下式的单边扶贫模式弊端正在逐步显现。一方面，容易造成市场信号扭曲。地方政府是各项扶贫实施方案的制定者，但对于既有财政资金的分配却多停留在计划经济的惯性思维，理解精准扶贫时也往往简单等同于资助式扶贫。在此目标导向之下，部分官员为了能够在短时期内获取政治资本，有强烈动机将有限资源分配到能迅速见效的项目和产业上，而忽视对真正民生项目的诉求，进而造成社会福利效率的损失。另一方面，容易形成参与主体的逆向激励机制。特别是在扶贫项目的选择方面，吉乐村模式更倾向于对短期表面实际效益的追求，而忽略长期实际价值的构建，甚至造成“你扶你的贫，我打我的工”的尴尬局面。
（二）固有经验“路径依赖”
典型如拔茅村，受基础条件、资源禀赋和体制机制等因素制约，导致目前多项扶贫工作仍受限于旧有的扶贫经验，故不可避免出现了资源配置失效和工作效率低下的状况。一是扶贫资金来源的“多龙治水”。考虑到部门之间利益的平衡，当前投入拔茅村的扶贫资金由发改、财政和交通等部门共同管理，但是，囿于在制度管理、程序原则以及资金使用方向等方面的差异，达到“资金流畅，沟通顺畅”的困难较大。二是扶贫信息严重不对称。目前湘西州层面配备的专职扶贫干部明显不足（州发改委以工代赈处仅有2名专职干部），加上乡镇一级不设扶贫专干，导致部分决策主体对于扶贫村人口结构、耕地面积、产业布局、贫困诱因以及帮扶项目没有准确了解，经常带有盲目性地参与扶贫工作。三是政策设计存在缺位。多数扶贫村存在着个体脱贫与整体推进之间的矛盾。特别是在保靖县的且湖村和卡湖村，当地政府虽然已经初步完成了修公路至中心村的目标，但是有关产业扶持和农民个体脱贫方面的政策设计却存在着明显的滞后，精准扶贫也多数停留在口头上，缺乏一整套切实可行的方案。 （三）“扶贫”与“减贫”的矛盾
进入新世纪以来，随着国家层面扶贫开发力度的加大，进入湘西州的扶贫惠民资金也呈逐年上升的态势。在此背景下，政府和农民有关扶贫和减贫的心态发生了显著的变化。政府层面，一方面想通过经济的快速发展来甩掉原有的贫困帽，但另一方面，却想持续享受国家级贫困县带来的优惠政策（转移支付和税收政策等）和扶贫资金。两者权衡，看似表面不光彩的“国家级贫困县”，俨然已经成为各级政府所追求的香饽饽。农民层面，普惠式的扶贫政策无法有效识别贫困户和非贫困户之间的区别，甚至出现“一顶贫困帽戴到底”的现象。
（四）政策机制“漏出”
一方面，表现在指导政策的不顺畅。虽然目前湘西州已经系统提出了“三个瞄准”、“三件大事”、“三大试点”、“三个结合”和“三个机制”的扶贫政策框架体系，但是，由于宣传不到位等多种因素影响，导致一些扶贫干部对于上级扶贫政策信息理解不准确，进而导致在实际工作中出现偏差，甚至使得政策实施效果大打折扣。另一方面，表现在进退机制的不健全。特别是对于那些重新返贫的农民，目前没有建立起完善的再吸纳机制，而对于那些通过自身努力以及帮扶措施得以脱贫的农民，则没有及时建立起退出与反馈机制。本质上来说，进、退机制的双重受限，是扶贫工作动态管理机制的缺失。
四、政策建议
（一）着力实施扶贫开发“组合拳”
其一，加快形成“政府引导、市场参与、自力更生”的扶贫模式。核心是要让政府在扶贫开发过程中尽快由主导走向引导，让政府将重心转向扶贫社会环境建设和扶贫开发平台构建。同时，鼓励以市场手段和市场理念参与扶贫开发，特别是要强化公开公平的市场意识，让市场在关键环节发挥决定性作用。对于农民而言，在为其减贫摘帽的同时，还需将重点放在激活农村生产要素方面，创造多种条件，积极引导支持农民就业创业，探索农民财产性收入稳定增长机制，最终目标是培育新型农业经营主体。
其二，进一步发挥产业扶贫的支撑作用。产业强则经济强，产业兴则经济兴。目前，应该着力强化政策保障，精心编制产业扶贫规划，增强重要产业项目对扶贫开发的推动作用。重点是要发挥特色产业的带动效应，集中力量、花大力气培育一批比较优势项目，努力做到“户户有项目、家家有产业”。此外，在条件成熟的地方，可以推广“农民+基地+公司”的运作模式，形成农村产业可持续发展新链条。
（二）加快打造扶贫开发“2.0”模式
其一，准确界定“精准扶贫”的“精准”。从大方面上来讲，这是下一步在地方推进扶贫工作的基础。“精准”至少应该包括两个转变：一是由“精准到人”向“精准到区域”转变，不同县市资源禀赋不同、政策优势各异，“精准到区域”在实际扶贫工作中更具可操作性，建议以县为单位，从识别精准、成因精准和类别精准的角度切入，形成切实可行的实施方案，待模式成熟后，予以推广；二是由“因人而异”转向“因户而异”，从过去经验来看，“因人而异”精准扶贫过程中，存在着较为明显的负外部性，建议以户为单位，按照国家有关帮扶的总体要求，规划到户、责任到户。
其二，亟需重视成功模式的推广应用。对于湘西州而言，目前最为成功的是永茂镇异地扶贫搬迁模式。在充分肯定区域差异的前提下，建议进一步提炼现有成功扶贫模式的经验，使其更精准、更有效、更可操作，但不能搞一刀切，应因地制宜地推进成功模式走向纵深，尽快形成“扶贫开发模式库”。
（三）构建新时期扶贫开发新典范
其一，积极探索智力扶贫新途径。当前，对于多数贫困地区而言，“扶智”需求比“扶志”需求更为迫切。具体说来，可以从两大维度来考虑：一是提高农业信息化和科技化水平，目标是要缩小贫困地区与发达地区的信息差距和科技鸿沟，重点是发挥科技机构和典型农用企业的关键作用，通过资金帮扶、技术应用、信息沟通以及渠道搭建等方式，激发农民自我“造血”的潜力；二是继续深入推进教育扶贫，重点是要加快改造并升级现有农村基础教育设施，提升贫困地区教育水平，一条行之有效的措施就是对教育资源配置进行再优化，以向贫困地区的政策性倾斜来促进社会的公平正义。
其二，加快构建一体化体制机制。核心是创新现有扶贫机制，实行精细化扶持、精细化配置和精细化管理。重点需要从考核机制、帮扶机制、资金管理机制、金融服务机制以及社会参与机制等方面入手，尽快形成具有地方特色、生动活泼的扶贫开发新格局。
（金瑞庭，国家发展改革委外经所助理研究员）
一、基本情况
湖南省湘西土家族苗族自治州辖龙山、永顺、保靖、花垣、凤凰、泸溪、古丈7县和吉首1市，是典型的“老、少、边、山、库、穷”地区，是国家西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地区，也是湖南省湘西地区开发重点地区和扶贫攻坚主战场。
从贫困县来看，按照“631指数法”测定，凤凰县、保靖县、永顺县均是国家级贫困县。2014年“三县”农村居民人均纯收入为5733元、5482元、4361元，普遍低于湘西州平均水平。
从贫困镇来看，永茂镇隶属于永顺县，2014年全镇农业人口7538人，农民人均纯收入仅为1457元，人均耕地面积只有0.4亩，是一个典型的多民族杂居的贫困落后小山镇。
从贫困村情况来看，除菖蒲塘村之外，另外七村全位于武陵山片区的重点贫困带。以吉乐村为例，全村共有7个自然寨，180户823人。其中，低保户有22户65人，占总人口的8%；60岁以上老年人126人，占总人口的15%；35岁以上未结婚中青年人92人，占总人口的11%；贫困人口识别达96户382人，占总人口比例高达46%。
二、湘西州农村扶贫开发的三种模式
区别于一般意义上对农村扶贫开发模式的划分，按照市场机制的作用程度不同，将目前湘西的农村扶贫开发模式细分为三种，分别是“弱市场+强政府型”、“中性市场+中性政府型”和“强市场+弱政府型”。
（一）吉乐村模式：“弱市场+强政府型”
“两不愁，三保障”的扶贫目标导向下，吉乐村大力实施整村扶贫开发工程。2011年至今，全村共完成危房改造138栋，其中无房户新建43栋，原址重建34栋，C级改造23户，其中三组实行整体搬迁39户。工程用地总面积1.4万平方米，总建筑面积2800平方米，其中每户占地面积80平方米，住房建筑面积58平方米。
吉乐村的扶贫模式特色鲜明：除少量农户自筹资金外，绝大多数扶贫开发资金由各级政府支出。无论是搬迁工程、饮水工程、农网入户改造还是机耕道路工程，政府都是主要责任方和参与主体。特别是在资金的使用、控制和计划方面，政府拥有完全的决策权力，参与扶贫的市场力量较弱。
（二）拔茅村模式：“中性市场+中性政府型”
拔茅村的扶贫模式集中体现在对移民的集中安置方面。安置工程于2013年9月开工建设，2014年8月基本竣工，统一规划三种安置户型，分别为91平米、125平米和150平米，建筑总面积15600平米，共安置移民对象99户、441人。同时，配有建设主道1条、支道5条、中心广场、休闲健身广场、土家文化走廊、安置点办公室以及小区超市等生活设施。
在拔茅村的扶贫模式中，政府并没有过度主导，无论是在移民地点选择、规划项目建设、扶贫产业确定，还是在扶贫资金利用、扶贫目标设定方面，农民和社会力量的作用都得到了有效发挥。特别是安置点模式的选择方面，当地农民的参与性、创新性和本土性得到了较大程度的体现，开放式的扶贫机制正在形成。
（三）永茂镇模式：“强市场+弱政府型”
永茂镇的扶贫工作围绕“迁得起、留得住、能致富、不返贫”的目标，按照“搬迁自愿、政府引导”的原则，采用“五自五帮”的方法，平稳有序地实施异地搬迁扶贫计划。截至2014年底，全镇共完成集中搬迁安置点4个，集中安置341户，共1707人。总体而言，过去永茂镇的异地搬迁扶贫计划取得了重要的成效。一是生存环境明显改善，房屋更加整齐美观、人畜饮水更加便利、电力设施更加齐全，并彻底改变了信息闭塞、上学困难和致富无路的落后状况。二是城镇化进程明显加快，集镇面积从2003年的1.01平方公里扩展到了2014年的1.96平方公里，集镇人口由原先的2000多人发展到5000多人。三是政府投入明显降低，大大减少了不必要的资金投入成本。四是群众收入明显增加，生活条件大幅改善。五是土地资源明显节约，从根本上解决了因分散建房而造成的无序浪费土地现象。
从永茂镇的模式来看，市场发挥了决定性作用，主要表现在“搬迁自愿、地点自选、住房自建、大小自主、出路自找”等五大方面。通过上述做法，有效降低了农民进入市场的门槛，同时能够使农民参与到社会分工体系中，并从根本上提高了整个社会的福利水平。对于政府而言，主要职能则集中在对扶贫开发工作的帮助、协调、沟通方面，直接的行政干预手段较少使用。
三、存在的突出问题
（一）“守夜人”不“守夜”
典型如“吉乐村模式”，由政府部门主导的、自上而下式的单边扶贫模式弊端正在逐步显现。一方面，容易造成市场信号扭曲。地方政府是各项扶贫实施方案的制定者，但对于既有财政资金的分配却多停留在计划经济的惯性思维，理解精准扶贫时也往往简单等同于资助式扶贫。在此目标导向之下，部分官员为了能够在短时期内获取政治资本，有强烈动机将有限资源分配到能迅速见效的项目和产业上，而忽视对真正民生项目的诉求，进而造成社会福利效率的损失。另一方面，容易形成参与主体的逆向激励机制。特别是在扶贫项目的选择方面，吉乐村模式更倾向于对短期表面实际效益的追求，而忽略长期实际价值的构建，甚至造成“你扶你的贫，我打我的工”的尴尬局面。
（二）固有经验“路径依赖”
典型如拔茅村，受基础条件、资源禀赋和体制机制等因素制约，导致目前多项扶贫工作仍受限于旧有的扶贫经验，故不可避免出现了资源配置失效和工作效率低下的状况。一是扶贫资金来源的“多龙治水”。考虑到部门之间利益的平衡，当前投入拔茅村的扶贫资金由发改、财政和交通等部门共同管理，但是，囿于在制度管理、程序原则以及资金使用方向等方面的差异，达到“资金流畅，沟通顺畅”的困难较大。二是扶贫信息严重不对称。目前湘西州层面配备的专职扶贫干部明显不足（州发改委以工代赈处仅有2名专职干部），加上乡镇一级不设扶贫专干，导致部分决策主体对于扶贫村人口结构、耕地面积、产业布局、贫困诱因以及帮扶项目没有准确了解，经常带有盲目性地参与扶贫工作。三是政策设计存在缺位。多数扶贫村存在着个体脱贫与整体推进之间的矛盾。特别是在保靖县的且湖村和卡湖村，当地政府虽然已经初步完成了修公路至中心村的目标，但是有关产业扶持和农民个体脱贫方面的政策设计却存在着明显的滞后，精准扶贫也多数停留在口头上，缺乏一整套切实可行的方案。 （三）“扶贫”与“减贫”的矛盾
进入新世纪以来，随着国家层面扶贫开发力度的加大，进入湘西州的扶贫惠民资金也呈逐年上升的态势。在此背景下，政府和农民有关扶贫和减贫的心态发生了显著的变化。政府层面，一方面想通过经济的快速发展来甩掉原有的贫困帽，但另一方面，却想持续享受国家级贫困县带来的优惠政策（转移支付和税收政策等）和扶贫资金。两者权衡，看似表面不光彩的“国家级贫困县”，俨然已经成为各级政府所追求的香饽饽。农民层面，普惠式的扶贫政策无法有效识别贫困户和非贫困户之间的区别，甚至出现“一顶贫困帽戴到底”的现象。
（四）政策机制“漏出”
一方面，表现在指导政策的不顺畅。虽然目前湘西州已经系统提出了“三个瞄准”、“三件大事”、“三大试点”、“三个结合”和“三个机制”的扶贫政策框架体系，但是，由于宣传不到位等多种因素影响，导致一些扶贫干部对于上级扶贫政策信息理解不准确，进而导致在实际工作中出现偏差，甚至使得政策实施效果大打折扣。另一方面，表现在进退机制的不健全。特别是对于那些重新返贫的农民，目前没有建立起完善的再吸纳机制，而对于那些通过自身努力以及帮扶措施得以脱贫的农民，则没有及时建立起退出与反馈机制。本质上来说，进、退机制的双重受限，是扶贫工作动态管理机制的缺失。
四、政策建议
（一）着力实施扶贫开发“组合拳”
其一，加快形成“政府引导、市场参与、自力更生”的扶贫模式。核心是要让政府在扶贫开发过程中尽快由主导走向引导，让政府将重心转向扶贫社会环境建设和扶贫开发平台构建。同时，鼓励以市场手段和市场理念参与扶贫开发，特别是要强化公开公平的市场意识，让市场在关键环节发挥决定性作用。对于农民而言，在为其减贫摘帽的同时，还需将重点放在激活农村生产要素方面，创造多种条件，积极引导支持农民就业创业，探索农民财产性收入稳定增长机制，最终目标是培育新型农业经营主体。
其二，进一步发挥产业扶贫的支撑作用。产业强则经济强，产业兴则经济兴。目前，应该着力强化政策保障，精心编制产业扶贫规划，增强重要产业项目对扶贫开发的推动作用。重点是要发挥特色产业的带动效应，集中力量、花大力气培育一批比较优势项目，努力做到“户户有项目、家家有产业”。此外，在条件成熟的地方，可以推广“农民+基地+公司”的运作模式，形成农村产业可持续发展新链条。
（二）加快打造扶贫开发“2.0”模式
其一，准确界定“精准扶贫”的“精准”。从大方面上来讲，这是下一步在地方推进扶贫工作的基础。“精准”至少应该包括两个转变：一是由“精准到人”向“精准到区域”转变，不同县市资源禀赋不同、政策优势各异，“精准到区域”在实际扶贫工作中更具可操作性，建议以县为单位，从识别精准、成因精准和类别精准的角度切入，形成切实可行的实施方案，待模式成熟后，予以推广；二是由“因人而异”转向“因户而异”，从过去经验来看，“因人而异”精准扶贫过程中，存在着较为明显的负外部性，建议以户为单位，按照国家有关帮扶的总体要求，规划到户、责任到户。
其二，亟需重视成功模式的推广应用。对于湘西州而言，目前最为成功的是永茂镇异地扶贫搬迁模式。在充分肯定区域差异的前提下，建议进一步提炼现有成功扶贫模式的经验，使其更精准、更有效、更可操作，但不能搞一刀切，应因地制宜地推进成功模式走向纵深，尽快形成“扶贫开发模式库”。
（三）构建新时期扶贫开发新典范
其一，积极探索智力扶贫新途径。当前，对于多数贫困地区而言，“扶智”需求比“扶志”需求更为迫切。具体说来，可以从两大维度来考虑：一是提高农业信息化和科技化水平，目标是要缩小贫困地区与发达地区的信息差距和科技鸿沟，重点是发挥科技机构和典型农用企业的关键作用，通过资金帮扶、技术应用、信息沟通以及渠道搭建等方式，激发农民自我“造血”的潜力；二是继续深入推进教育扶贫，重点是要加快改造并升级现有农村基础教育设施，提升贫困地区教育水平，一条行之有效的措施就是对教育资源配置进行再优化，以向贫困地区的政策性倾斜来促进社会的公平正义。
其二，加快构建一体化体制机制。核心是创新现有扶贫机制，实行精细化扶持、精细化配置和精细化管理。重点需要从考核机制、帮扶机制、资金管理机制、金融服务机制以及社会参与机制等方面入手，尽快形成具有地方特色、生动活泼的扶贫开发新格局。
（金瑞庭，国家发展改革委外经所助理研究员）