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摘 要 当前，土地整治项目管理模式是实施主体与管理主体为同一单位，易于混淆责权。同时，土地整治项目管理环节多，牵涉部门多，整合资金难，且土地整治易产生土地权属纠纷，调解纠纷难度大。随着土地整治项目越来越多，组织实施与加强监管分身泛术。为顺应当前改革形势的需要，南宁市开展土地整治项目管理模式改革试点。
关键词 土地整治项目；管理模式；广西南宁市
中图分类号：S28 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）24--02
1 南宁市概况
南宁市位于广西壮族自治区南部偏西，是广西壮族自治区首府，辖青秀区、兴宁区、江南区、良庆区、邕宁区、西乡塘区、武鸣县、横县、隆安县、马山县、上林县及宾阳县，总人口713万人，总面积22 112 km2，其中建成区面积242 km2，地处亚热带，介于东经107°45′～108°51′，北纬22°13′～23°32′。南宁市处于中国华南、西南和东南亚经济圈的结合部，是环北部湾沿岸重要经济中心，是华南沿海和西南腹地两大经济区的结合部以及东南亚经济圈的连接点，是新崛起的大西南出海通道枢纽城市。
2014年，南宁市实现地区生产总值3 148.30亿元，按可比价格计算，增长8.5%。其中，第一产业增加值355.09亿元，增长4.3%；第二产业增加值1 251.54亿元，增长9.9%；第三产业增加值1 541.67亿元，增长8.2%。南宁市城镇居民人均可支配收入27 075元，在广西全区14个市中排名第1位，比上年同期增加1 742元，增长9.1%；南宁市农村居民人均纯收入8 576元，在全区14个市中排名第8位，比上年同期增加891元，增长11.6%。
南宁市是广西的主要产粮区和经济作物基地，主要种植水稻、玉米、甘蔗、木薯和花生等作物。2006年，粮食种植面积41.94万hm2，总产量181.91万t；甘蔗种植面积13.78万hm2，总产量956.68万t；水果种植面积8.80万hm2，总产量77.33万t；蔬菜种植面积15.09万hm2，总产量291.47万t，实现农业总产值122.82亿元。
土地是农业的基础，土地整治利国利民。
2 土地整治项目管理模式现状
2.1 实施主体与管理主体为同一单位，易于混淆责权
传统的土地整治项目管理模式为国土部门主导，相关职能部门相配合的管理模式。实践证明，此种模式极易出现“既是运动员也是裁判员”的情况，易于混淆责权，不利于公正、客观地管理土地整治项目。
2.2 管理环节多，牵涉部门多，整合资金难
土地整治项目管理是一项庞杂的工程，包含可行性研究、规划设计、项目招投标、工程施工及验收确认等诸多管理环节，并牵涉国土、农业、交通、水利、财政及审计等部门，这些部门领导统筹协调作用的发挥次于政府。同时，土地整治项目涉及的资金额一般都较大，在部门间整合资金的难度高，不利于土地整治项目的整体快速推进。
2.3 易产生土地权属纠纷，调解纠纷难度大
土地整治项目一般分布于广大农村地区，涉及群众切身利益，易产生土地权属纠纷，但市级土地整理机构因职能所限，无调解纠纷的基础与优势，欠缺调解土地权属纠纷的经验，纠纷调解难度大，不利于土地整治项目整体效益的发挥。
2.4 项目越来越多，组织实施与加强监管分身泛术
自2009年以来，广西壮族自治区批复南宁市土地整治项目共计100个。仅2013年，南宁市所获批复项目数就达32个，占32%。随着耕地保护的力度不断加强，土地整治受到越来越高的重视，土地整治项目随之越来越多，原土地整治项目管理机构既要组织项目实施，又要对项目实施进行督导监管。机构规模长期较为固定，导致分身泛术，难以兼顾，不利于保证及加强土地整治项目管理质量。
3 改革的必要性
社会经济的快速发展，对耕地保护提出了新的要求，2014年国土资源部更是出台了耕地占补平衡新政《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），土地整治作为耕地保护的最有效措施之一，土地整治项目管理的形势也发生了明显改变。为适应改革发展的步伐，不应固步自封，必须打破传统的土地整治项目管理模式，积极适应新形势的发展要求，以保持及加快耕地保护事业发展。
4 改革建议
4.1 调整实施主体，分清责权关系
第一责任单位由市级国土部门调整为县（区）人民
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（上接第页）
政府，业主单位由市级土地整理机构调整为县（区）土地整理机构，逐步强化项目所在地人民政府对项目建设工作的领导统筹协调作用，并充分调动各相关职能部门的积极能动性，形成土地整治项目建设强大工作合力，以此明确责任分工，分清责权关系，拆分“运动员”和“裁判员”；调整实施主体，由政府主导，村、队基层农村组织参与，利于发挥基层组织涉及面广、人员众多的优势，能及时调解土地整治项目实施过程中产生的土地权属纠纷，可积极推进土地整治项目实施，更好地发挥土地整治综合效益。
4.2 机构转型，权限下放
将土地整治项目管理权限下放，原土地整治项目管理机构由原来在土地整治项目实施过程中“挑大梁”的角色转型为协助县（区）政府开展项目前期工作，配合自治区国土部门对项目进行监督、管理、协调和指导，并会同相关部门开展项目验收，以形成了“政府牵头、部门协同、群众参与、上下联动”的工作机制。
4.3 将改革试点由点带面，逐步铺开
目前，南宁市实施的江南区和邕宁区整县推进高标准基本农田土地整治重大工程、良庆区坛良土地整治项目、高产高糖建设基地项目及耕地提质改造项目均由市人民政府统一组织，建立市人民政府、县（区）人民政府、乡镇人民政府三级项目实施责任制。当前，该改革试点正有条不紊的推进，效果明显。之后可进一步推行这种管理模式，扩大改革范围及影响力度，逐步形成新型的土地整治项目管理模式。
4.4 加强机构队伍建设，进一步提高工作人员业务技能
项目管理机构的队伍建设工作直接关系和影响项目建设工作的有效实施和顺利推进，要想把土地整治工作做得更好，必须要有一支高素质的专业技术队伍做保证。下一步应加强机构队伍建设，明确县（区）土地整理机构设置、人员配套、责任义务等相关事项。同时，不断加强从业人员的土地整治专业技术和政策法规的培训，提升从业人员的管理水平，提高土地整治实施与管理的科学性和先进性。
4.5 完善项目管理体制，鼓励社会资金参与
不断完善项目管理体制，为土地整治项目营造良好的投资环境。同时，引入社会资金，并通过“以奖代补”等多项激励措施，增强土地整治工作的推动力及土地整理项目市场竞争力，由政府资金与社会资金协同作用，保证土地整治市场活力。
5 结语
南宁市试行土地整治项目管理模式改革是保障土地整治项目科学管理的需要，它并不是要全盘否定原来的土地整治项目管理模式，而是对其进行补充，是土地整治项目管理模式的一种创新，总体上促使土地整治项目管理更加灵活。目前，该模式正逐步推开，成为土地整治项目管理的主要模式，并正在接受实践检验。
（责任编辑：赵中正）
关键词 土地整治项目；管理模式；广西南宁市
中图分类号：S28 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）24--02
1 南宁市概况
南宁市位于广西壮族自治区南部偏西，是广西壮族自治区首府，辖青秀区、兴宁区、江南区、良庆区、邕宁区、西乡塘区、武鸣县、横县、隆安县、马山县、上林县及宾阳县，总人口713万人，总面积22 112 km2，其中建成区面积242 km2，地处亚热带，介于东经107°45′～108°51′，北纬22°13′～23°32′。南宁市处于中国华南、西南和东南亚经济圈的结合部，是环北部湾沿岸重要经济中心，是华南沿海和西南腹地两大经济区的结合部以及东南亚经济圈的连接点，是新崛起的大西南出海通道枢纽城市。
2014年，南宁市实现地区生产总值3 148.30亿元，按可比价格计算，增长8.5%。其中，第一产业增加值355.09亿元，增长4.3%；第二产业增加值1 251.54亿元，增长9.9%；第三产业增加值1 541.67亿元，增长8.2%。南宁市城镇居民人均可支配收入27 075元，在广西全区14个市中排名第1位，比上年同期增加1 742元，增长9.1%；南宁市农村居民人均纯收入8 576元，在全区14个市中排名第8位，比上年同期增加891元，增长11.6%。
南宁市是广西的主要产粮区和经济作物基地，主要种植水稻、玉米、甘蔗、木薯和花生等作物。2006年，粮食种植面积41.94万hm2，总产量181.91万t；甘蔗种植面积13.78万hm2，总产量956.68万t；水果种植面积8.80万hm2，总产量77.33万t；蔬菜种植面积15.09万hm2，总产量291.47万t，实现农业总产值122.82亿元。
土地是农业的基础，土地整治利国利民。
2 土地整治项目管理模式现状
2.1 实施主体与管理主体为同一单位，易于混淆责权
传统的土地整治项目管理模式为国土部门主导，相关职能部门相配合的管理模式。实践证明，此种模式极易出现“既是运动员也是裁判员”的情况，易于混淆责权，不利于公正、客观地管理土地整治项目。
2.2 管理环节多，牵涉部门多，整合资金难
土地整治项目管理是一项庞杂的工程，包含可行性研究、规划设计、项目招投标、工程施工及验收确认等诸多管理环节，并牵涉国土、农业、交通、水利、财政及审计等部门，这些部门领导统筹协调作用的发挥次于政府。同时，土地整治项目涉及的资金额一般都较大，在部门间整合资金的难度高，不利于土地整治项目的整体快速推进。
2.3 易产生土地权属纠纷，调解纠纷难度大
土地整治项目一般分布于广大农村地区，涉及群众切身利益，易产生土地权属纠纷，但市级土地整理机构因职能所限，无调解纠纷的基础与优势，欠缺调解土地权属纠纷的经验，纠纷调解难度大，不利于土地整治项目整体效益的发挥。
2.4 项目越来越多，组织实施与加强监管分身泛术
自2009年以来，广西壮族自治区批复南宁市土地整治项目共计100个。仅2013年，南宁市所获批复项目数就达32个，占32%。随着耕地保护的力度不断加强，土地整治受到越来越高的重视，土地整治项目随之越来越多，原土地整治项目管理机构既要组织项目实施，又要对项目实施进行督导监管。机构规模长期较为固定，导致分身泛术，难以兼顾，不利于保证及加强土地整治项目管理质量。
3 改革的必要性
社会经济的快速发展，对耕地保护提出了新的要求，2014年国土资源部更是出台了耕地占补平衡新政《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），土地整治作为耕地保护的最有效措施之一，土地整治项目管理的形势也发生了明显改变。为适应改革发展的步伐，不应固步自封，必须打破传统的土地整治项目管理模式，积极适应新形势的发展要求，以保持及加快耕地保护事业发展。
4 改革建议
4.1 调整实施主体，分清责权关系
第一责任单位由市级国土部门调整为县（区）人民
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政府，业主单位由市级土地整理机构调整为县（区）土地整理机构，逐步强化项目所在地人民政府对项目建设工作的领导统筹协调作用，并充分调动各相关职能部门的积极能动性，形成土地整治项目建设强大工作合力，以此明确责任分工，分清责权关系，拆分“运动员”和“裁判员”；调整实施主体，由政府主导，村、队基层农村组织参与，利于发挥基层组织涉及面广、人员众多的优势，能及时调解土地整治项目实施过程中产生的土地权属纠纷，可积极推进土地整治项目实施，更好地发挥土地整治综合效益。
4.2 机构转型，权限下放
将土地整治项目管理权限下放，原土地整治项目管理机构由原来在土地整治项目实施过程中“挑大梁”的角色转型为协助县（区）政府开展项目前期工作，配合自治区国土部门对项目进行监督、管理、协调和指导，并会同相关部门开展项目验收，以形成了“政府牵头、部门协同、群众参与、上下联动”的工作机制。
4.3 将改革试点由点带面，逐步铺开
目前，南宁市实施的江南区和邕宁区整县推进高标准基本农田土地整治重大工程、良庆区坛良土地整治项目、高产高糖建设基地项目及耕地提质改造项目均由市人民政府统一组织，建立市人民政府、县（区）人民政府、乡镇人民政府三级项目实施责任制。当前，该改革试点正有条不紊的推进，效果明显。之后可进一步推行这种管理模式，扩大改革范围及影响力度，逐步形成新型的土地整治项目管理模式。
4.4 加强机构队伍建设，进一步提高工作人员业务技能
项目管理机构的队伍建设工作直接关系和影响项目建设工作的有效实施和顺利推进，要想把土地整治工作做得更好，必须要有一支高素质的专业技术队伍做保证。下一步应加强机构队伍建设，明确县（区）土地整理机构设置、人员配套、责任义务等相关事项。同时，不断加强从业人员的土地整治专业技术和政策法规的培训，提升从业人员的管理水平，提高土地整治实施与管理的科学性和先进性。
4.5 完善项目管理体制，鼓励社会资金参与
不断完善项目管理体制，为土地整治项目营造良好的投资环境。同时，引入社会资金，并通过“以奖代补”等多项激励措施，增强土地整治工作的推动力及土地整理项目市场竞争力，由政府资金与社会资金协同作用，保证土地整治市场活力。
5 结语
南宁市试行土地整治项目管理模式改革是保障土地整治项目科学管理的需要，它并不是要全盘否定原来的土地整治项目管理模式，而是对其进行补充，是土地整治项目管理模式的一种创新，总体上促使土地整治项目管理更加灵活。目前，该模式正逐步推开，成为土地整治项目管理的主要模式，并正在接受实践检验。
（责任编辑：赵中正）