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经理国库是人民银行的一项重要职能，也是政府的银行的重要体现。近年来，随着金融体制改革的不断深入，人民银行基层尤其是县级支行内设机构经历了多次调整，但由于长期以来对国库内设机构设置并未根本改变，影响了人民银行经理国库职能的发挥。
一、县支行国库机构设置沿革情况
基层人民银行是总行的派出机构，也是中央银行的神经末梢。作为县支行，自从1985年分设以来一直未单独设立国库机构。
1985年与工商银行分设，国库业务从属于会计，业务大多手工处理，传票与会计传票合并装订，机构名称叫“会计科”。
随着国库业务的增加和人民银行经理国库职能地位的确立，1998年县支行机构改革，“会计科”改为“会计国库科”，国库业务也开始有了独立的核算系统。
2004年，中国人民银行职能进行了调整，内设机构改革力度也较大，县支行将原“会计国库科”更名为“国库会计科”，从表面上看，国库地位提高了，但是象征意义高于实际意义，国库地位并没有根本性改变。
2006年，山东省辖内县支行内设机构进行重新调整，成立两部两室，将国库业务与财务会计、支付清算、人民币管理、外汇业务、反洗钱、征信业务一起全部纳入综合业务部，国库业务又变成了综合业务部许多业务的一个组成部分，仍然维持国库机构与人民银行其他业务部门合设办公的局面。
二、县支行国库机构合设存在的问题
（一）人行国库机构改革与财政部门不同步，财政与国库业务对接不对称
《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》就中央国库业务由中国人民银行经理和地方国库业务由中国人民银行分支机构经理分别作出明确规定。从法律上明确了人民银行经理国库的地位。但是中国人民银行县级支行却没有设立独立的国库部门。相反的，县级以上财政部门却将原预算科分设为预算科和国库科，分别成立单独的科室并对外挂牌。人行国库机构改革与财政部门不同步，部门不对称，直接影响财政与国库业务对接。
（二）机构名称体现不出国库业务特色，降低了人行经理国库知名度
长期以来，由于县支行国库机构未单独设立，机构名称除“会计国库科”和“国库会计科”外，“会计科”、“综合业务部”等均未有国库字样，体现不出国库业务特色，致使基层人民银行存在轻国库重会计的情况，国库业务长期从属于会计机构。在2010年辖区内国库知识宣传时所进行的一项民意调查数据显示：在“哪个部门具有经理国库职能”这一选项中，有65%的被调查者选择“财政部门”，其中不乏政府机关工作人员。在“你了解人民银行的国库吗”，有58%的被调查者选择“不了解”。更为甚者，由于人民银行没有单独的国库科，社会上好多人认为“人民银行国库不早撤了吗？”，原来是把国库当成了“发行库”。由此可见，由于内设机构名称上体现不出国库特色，大大影响了人民银行国库的知名度。
（三）县支行内设机构不专，影响了国库职能作用发挥
2006年10月份，山东省辖内县支行内设机构调整为两部两室后，综合业务部涵盖国库、财务会计、支付清算、人民币管理、外汇业务、反洗钱、征信业务，在改革方案中明确规定国库人员需兼职会计或其他岗位，国库人员的工作更加繁杂，造成一人多岗、一人多责，如遇培训、外出检查、正常休假、集体活动等情况，兼岗和顶班都极为困难，强制休假更难以执行，各岗位之间的制约关系弱化，增加了风险隐患。
（四）国库人员兼岗过多，影响了国库业务核算质量和效率
按照当前县支行综合业务部的岗位设置，国库业务人员大都兼岗会计、支付结算业务。而会计支付结算业务包括：财务经费管理、固定资产管理、支付结算检查、账户管理、集中采购、会计调研等，业务比较繁重，兼岗人员难以将主要精力放在国库业务核算上，在一定程度上将影响国库会计核算质量，更难以抽出更多的人员和精力从事国库统计分析、国库调研、加强对国库经收处的检查监督，国库统计分析、国库调研、国库监管的质量难以提高。特别是国库会计主管，承担着重要事项审批、管理会计核算业务等大量工作，还要每月对印章使用、核算业务等进行检查，要分管至少2至3个专业，还要承担繁重的国库调研任务，使会计主管的职能很难充分发挥。
（五）国库部门负责人“名不副实”，不利于加强国库管理
《国库会计管理基本规定》第十四条规定：“国库会计实行国库主任、国库部门负责人、国库会计主管和国库会计经办人员目标管理责任制”。国库部门负责人负责具体组织、管理辖区国库会计工作，对本级国库资金风险管理负直接领导责任。但是由于根本没有“国库部门”，使“国库部门负责人”这一责任人“名不副实”。如果综业务部负责人可以算是“国库部门负责人”的话，那么综业务部负责人至少是六、七个业务部门的负责人。而目前，县支行大量的核算业务集中在国库，资金风险也集中在国库这一环节，但由于国库机构设置不专，导致不利于加强国库管理。
三、县支行国库机构单设可行性分析
随着新财税体制的实施和国库履职范围的拓展，客观上需要县支行具备独立的国库组织机构。根据对辖区内的调查，按照县支库国库业务和科技的发展，当前县支行单独设立国库机构也是可行的。
（一）法律和制度上明确要求，县支行单独设立国库机构是必要的
《中华人民共和国中国人民银行法》第一章第四条明确规定中国人民银行履行“经理国库”职责，从法律上为基层人民银行“经理国库”奠定了基础，为基层人民银行“经理国库”从法律上找到了依据。《中华人民共和国国家金库条例》第一章总则第三条明确规定“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”第二章国库的组织机构中第六条“国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库；省、自治区、直辖市设立分库；省辖市、自治州设立中心支库；县和相当于县的市、区设立支库。支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。”在《中华人民共和国国家金库条例实施细则》上也对中国人民银行经理国库在国库的组织机构上做了相应规定。因此，县支行单独设立国库机构是必要的，是有效履行人民银行经理国库职能的需要。 （二）财税体制改革的逐步深入，对县支行国库机构单独设立有强烈的需求
财税体制改革的要求就是，收支两条线，人民银行经理国库为纽带、桥梁。随着财税体制改革的深入，人民银行经理国库为纽带、桥梁的作用越来越明显，需要人民银行国库部门提供高效、优质的金融服务，有力的保证税款及时、足额入库，财政支出及时到账，保障政府部门职能发挥，惠民扶持政策落实，发挥公平、公正、快速、便捷的作用。因此，客观上要求县支行单独设立国库机构。
（三）业务量和风险点的汇集，客观上要求县支行单独设立国库机构
2007年11月，山东省人民银行县支行会计核算业务上收到中心支行，县支行发行库撤销，县支行已没有了会计核算业务和现金发行业务，只有国库核算业务。据事后监督部门的业务量统计，国库核算业务量一般占到在中心支行核算业务的95%以上。近年来，国库部门作为中央银行现代化支付系统的直接参与者或间接参与者加入了大额、小额支付系统和财税库银横向联网系统，业务量和风险点大大增加。对县支行防范国库资金风险的要求越来越高，需要国库岗位进一步细化，责任明确，各司其职。但县支行国库机构设置仍没有变化，仍然称作“综合业务部”，国库业务人员兼岗普遍存在，不利于国库资金风险的防范和化解。因此，客观上要求县支行单独设立国库机构，以促进国库业务处理的规范化，切实保障国库资金安全。
（四）科学设置岗位和人员分工，县支行单独设立国库机构是可行的
县支行的内设机构调整可以因地制宜，在条件具备的县支行如国库业务量大、人员相对较多的支行可以单设国库科。如目前枣庄市辖内共三家县支行，每个行平均人数50余人，综合业务部现有人员10人以上，具备了单设国库科的基础条件。现在的国库会计岗位设置过多，可以在坚持制度的情况下，对国库会计所有的岗位进行整合，这样全部国库业务只需5人就可以满足。如：现在使用的TCBS核算系统，县支行可只设5名操作员就可以完成全部业务操作，即国库部门负责人、会计主管岗、系统管理岗、业务操作员录入岗、复核岗、重要要素复核岗，系统管理岗人员可兼重要要素复核岗。统计分析、国债等岗位都可兼任，5人足以满足业务要求，也不会违反制度规定。因此，可以考虑把国库部门分离出来，使之成为人民银行内部一个真正独立的职能部门，更清晰地体现“一级财政，一级国库”的原则，更有利于上级国库部门对下级国库业务和人员进行垂直领导和管理，以促进基层国库各项工作有效开展。在人员相对紧张，难以设置独立机构的情况下，可在综合业务部下，成立国库核算科，将国库业务独立摆放，单独挂牌，增强国库业务独立性。
四、县支行国库机构单设后的配套措施和建议
（一）强化国库队伍建设，提高人员整体素质
从实际出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，提高国库人员的综合能力。实行上下级国库人员定期交流，中支国库人员到县支库工作，帮助县支库提高国库管理水平；县支库人员交流到中支工作，进一步接触、掌握更多的业务，提高自身综合素质。通过上下互动，促进全辖国库工作水平的提高。同时对国库核算、国库监管、统计分析、国债业务进行细划，明确职责，专人专岗，提高国库整体水平。
（二）多途径解决县支库人员紧张问题
一是全面整合县支库持有会计证的人员，在反复论证和统筹安排的基础上，本着岗位相宜、工作量均衡的原则进行分工调配，通过人员共享与整合，有效缓解了人员紧张的矛盾。二是将新入行人员及年轻职工优先安排到综合业务部学习锻炼，并以国库会计专业为学习重点，完成岗前培训后有限补充到国库岗位，确保国库职能充分发挥。
（三）国库会计主管实行上级委派制，提高国库核算质量
针对国库机构单设后县支行人员相对紧张的状况，借鉴商业银行国库主管一年轮岗一次的做法，建议对县支行会计主管实行委派制，从县支行现有国库会计主管中进行考核选拔，人事关系隶属于中心支行，与县支行彻底脱离，采取异地任职，2-3年轮换一次，这样既解决了会计主管水平参差不齐、县支行人员紧张等问题，又能够避免人情监督，不敢监督等问题，将会极大地提高核算质量，有效地防范国库资金风险。
（四）规范国库业务处理流程，提高国库工作效率
根据国库业务种类和人员配备情况，按照内控制度的要求，科学设置现有国库会计岗位，进一步规范国库业务处理流程，做到分工合理，责任明确，制约有效，努力提高国库工作效率，保障国库资金安全，更好地为政府和社会提供优质、安全、高效的服务。
一、县支行国库机构设置沿革情况
基层人民银行是总行的派出机构，也是中央银行的神经末梢。作为县支行，自从1985年分设以来一直未单独设立国库机构。
1985年与工商银行分设，国库业务从属于会计，业务大多手工处理，传票与会计传票合并装订，机构名称叫“会计科”。
随着国库业务的增加和人民银行经理国库职能地位的确立，1998年县支行机构改革，“会计科”改为“会计国库科”，国库业务也开始有了独立的核算系统。
2004年，中国人民银行职能进行了调整，内设机构改革力度也较大，县支行将原“会计国库科”更名为“国库会计科”，从表面上看，国库地位提高了，但是象征意义高于实际意义，国库地位并没有根本性改变。
2006年，山东省辖内县支行内设机构进行重新调整，成立两部两室，将国库业务与财务会计、支付清算、人民币管理、外汇业务、反洗钱、征信业务一起全部纳入综合业务部，国库业务又变成了综合业务部许多业务的一个组成部分，仍然维持国库机构与人民银行其他业务部门合设办公的局面。
二、县支行国库机构合设存在的问题
（一）人行国库机构改革与财政部门不同步，财政与国库业务对接不对称
《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》就中央国库业务由中国人民银行经理和地方国库业务由中国人民银行分支机构经理分别作出明确规定。从法律上明确了人民银行经理国库的地位。但是中国人民银行县级支行却没有设立独立的国库部门。相反的，县级以上财政部门却将原预算科分设为预算科和国库科，分别成立单独的科室并对外挂牌。人行国库机构改革与财政部门不同步，部门不对称，直接影响财政与国库业务对接。
（二）机构名称体现不出国库业务特色，降低了人行经理国库知名度
长期以来，由于县支行国库机构未单独设立，机构名称除“会计国库科”和“国库会计科”外，“会计科”、“综合业务部”等均未有国库字样，体现不出国库业务特色，致使基层人民银行存在轻国库重会计的情况，国库业务长期从属于会计机构。在2010年辖区内国库知识宣传时所进行的一项民意调查数据显示：在“哪个部门具有经理国库职能”这一选项中，有65%的被调查者选择“财政部门”，其中不乏政府机关工作人员。在“你了解人民银行的国库吗”，有58%的被调查者选择“不了解”。更为甚者，由于人民银行没有单独的国库科，社会上好多人认为“人民银行国库不早撤了吗？”，原来是把国库当成了“发行库”。由此可见，由于内设机构名称上体现不出国库特色，大大影响了人民银行国库的知名度。
（三）县支行内设机构不专，影响了国库职能作用发挥
2006年10月份，山东省辖内县支行内设机构调整为两部两室后，综合业务部涵盖国库、财务会计、支付清算、人民币管理、外汇业务、反洗钱、征信业务，在改革方案中明确规定国库人员需兼职会计或其他岗位，国库人员的工作更加繁杂，造成一人多岗、一人多责，如遇培训、外出检查、正常休假、集体活动等情况，兼岗和顶班都极为困难，强制休假更难以执行，各岗位之间的制约关系弱化，增加了风险隐患。
（四）国库人员兼岗过多，影响了国库业务核算质量和效率
按照当前县支行综合业务部的岗位设置，国库业务人员大都兼岗会计、支付结算业务。而会计支付结算业务包括：财务经费管理、固定资产管理、支付结算检查、账户管理、集中采购、会计调研等，业务比较繁重，兼岗人员难以将主要精力放在国库业务核算上，在一定程度上将影响国库会计核算质量，更难以抽出更多的人员和精力从事国库统计分析、国库调研、加强对国库经收处的检查监督，国库统计分析、国库调研、国库监管的质量难以提高。特别是国库会计主管，承担着重要事项审批、管理会计核算业务等大量工作，还要每月对印章使用、核算业务等进行检查，要分管至少2至3个专业，还要承担繁重的国库调研任务，使会计主管的职能很难充分发挥。
（五）国库部门负责人“名不副实”，不利于加强国库管理
《国库会计管理基本规定》第十四条规定：“国库会计实行国库主任、国库部门负责人、国库会计主管和国库会计经办人员目标管理责任制”。国库部门负责人负责具体组织、管理辖区国库会计工作，对本级国库资金风险管理负直接领导责任。但是由于根本没有“国库部门”，使“国库部门负责人”这一责任人“名不副实”。如果综业务部负责人可以算是“国库部门负责人”的话，那么综业务部负责人至少是六、七个业务部门的负责人。而目前，县支行大量的核算业务集中在国库，资金风险也集中在国库这一环节，但由于国库机构设置不专，导致不利于加强国库管理。
三、县支行国库机构单设可行性分析
随着新财税体制的实施和国库履职范围的拓展，客观上需要县支行具备独立的国库组织机构。根据对辖区内的调查，按照县支库国库业务和科技的发展，当前县支行单独设立国库机构也是可行的。
（一）法律和制度上明确要求，县支行单独设立国库机构是必要的
《中华人民共和国中国人民银行法》第一章第四条明确规定中国人民银行履行“经理国库”职责，从法律上为基层人民银行“经理国库”奠定了基础，为基层人民银行“经理国库”从法律上找到了依据。《中华人民共和国国家金库条例》第一章总则第三条明确规定“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”第二章国库的组织机构中第六条“国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库；省、自治区、直辖市设立分库；省辖市、自治州设立中心支库；县和相当于县的市、区设立支库。支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。”在《中华人民共和国国家金库条例实施细则》上也对中国人民银行经理国库在国库的组织机构上做了相应规定。因此，县支行单独设立国库机构是必要的，是有效履行人民银行经理国库职能的需要。 （二）财税体制改革的逐步深入，对县支行国库机构单独设立有强烈的需求
财税体制改革的要求就是，收支两条线，人民银行经理国库为纽带、桥梁。随着财税体制改革的深入，人民银行经理国库为纽带、桥梁的作用越来越明显，需要人民银行国库部门提供高效、优质的金融服务，有力的保证税款及时、足额入库，财政支出及时到账，保障政府部门职能发挥，惠民扶持政策落实，发挥公平、公正、快速、便捷的作用。因此，客观上要求县支行单独设立国库机构。
（三）业务量和风险点的汇集，客观上要求县支行单独设立国库机构
2007年11月，山东省人民银行县支行会计核算业务上收到中心支行，县支行发行库撤销，县支行已没有了会计核算业务和现金发行业务，只有国库核算业务。据事后监督部门的业务量统计，国库核算业务量一般占到在中心支行核算业务的95%以上。近年来，国库部门作为中央银行现代化支付系统的直接参与者或间接参与者加入了大额、小额支付系统和财税库银横向联网系统，业务量和风险点大大增加。对县支行防范国库资金风险的要求越来越高，需要国库岗位进一步细化，责任明确，各司其职。但县支行国库机构设置仍没有变化，仍然称作“综合业务部”，国库业务人员兼岗普遍存在，不利于国库资金风险的防范和化解。因此，客观上要求县支行单独设立国库机构，以促进国库业务处理的规范化，切实保障国库资金安全。
（四）科学设置岗位和人员分工，县支行单独设立国库机构是可行的
县支行的内设机构调整可以因地制宜，在条件具备的县支行如国库业务量大、人员相对较多的支行可以单设国库科。如目前枣庄市辖内共三家县支行，每个行平均人数50余人，综合业务部现有人员10人以上，具备了单设国库科的基础条件。现在的国库会计岗位设置过多，可以在坚持制度的情况下，对国库会计所有的岗位进行整合，这样全部国库业务只需5人就可以满足。如：现在使用的TCBS核算系统，县支行可只设5名操作员就可以完成全部业务操作，即国库部门负责人、会计主管岗、系统管理岗、业务操作员录入岗、复核岗、重要要素复核岗，系统管理岗人员可兼重要要素复核岗。统计分析、国债等岗位都可兼任，5人足以满足业务要求，也不会违反制度规定。因此，可以考虑把国库部门分离出来，使之成为人民银行内部一个真正独立的职能部门，更清晰地体现“一级财政，一级国库”的原则，更有利于上级国库部门对下级国库业务和人员进行垂直领导和管理，以促进基层国库各项工作有效开展。在人员相对紧张，难以设置独立机构的情况下，可在综合业务部下，成立国库核算科，将国库业务独立摆放，单独挂牌，增强国库业务独立性。
四、县支行国库机构单设后的配套措施和建议
（一）强化国库队伍建设，提高人员整体素质
从实际出发，立足岗位技能、专业知识，组织业务培训，提高国库人员的综合能力。实行上下级国库人员定期交流，中支国库人员到县支库工作，帮助县支库提高国库管理水平；县支库人员交流到中支工作，进一步接触、掌握更多的业务，提高自身综合素质。通过上下互动，促进全辖国库工作水平的提高。同时对国库核算、国库监管、统计分析、国债业务进行细划，明确职责，专人专岗，提高国库整体水平。
（二）多途径解决县支库人员紧张问题
一是全面整合县支库持有会计证的人员，在反复论证和统筹安排的基础上，本着岗位相宜、工作量均衡的原则进行分工调配，通过人员共享与整合，有效缓解了人员紧张的矛盾。二是将新入行人员及年轻职工优先安排到综合业务部学习锻炼，并以国库会计专业为学习重点，完成岗前培训后有限补充到国库岗位，确保国库职能充分发挥。
（三）国库会计主管实行上级委派制，提高国库核算质量
针对国库机构单设后县支行人员相对紧张的状况，借鉴商业银行国库主管一年轮岗一次的做法，建议对县支行会计主管实行委派制，从县支行现有国库会计主管中进行考核选拔，人事关系隶属于中心支行，与县支行彻底脱离，采取异地任职，2-3年轮换一次，这样既解决了会计主管水平参差不齐、县支行人员紧张等问题，又能够避免人情监督，不敢监督等问题，将会极大地提高核算质量，有效地防范国库资金风险。
（四）规范国库业务处理流程，提高国库工作效率
根据国库业务种类和人员配备情况，按照内控制度的要求，科学设置现有国库会计岗位，进一步规范国库业务处理流程，做到分工合理，责任明确，制约有效，努力提高国库工作效率，保障国库资金安全，更好地为政府和社会提供优质、安全、高效的服务。