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支持科技创新财政政策体系的 主要问题題
在我国支持科技创新的财政政策体系中，无论是财政直接的科技投 入、政府采购还是政府风险投资以及科技税收优惠政策，都对我国科技创 新体系的发展起到了重大的支持与推进作用，但随着经济形势的发展变化 以及我国创新体系的不断完善，这些政策的积极效应充分显现的同时，一 些问题也浮出水面，关键性的问题主要表现在以下几个方面：
一、财政科技投入的支持力度不够、效率不高
（一）财政科技投入总体规模与强度偏低
问题主要集中在以下两个方面：首先，我国财政科技投入总量在国民经济中的比重较低。1995年以来我国的财政科技投入在逐年上升，但财政科技支出在国民经济中的比重却变化不大，财政科技投入占GDP的比重一直作为投入强度的标准，衡量着各国政府的科技投入水平，15年来，我国政府科技拨款占GDP比重的平均水平仅维持在0.6%左右，即使是历史最高水平的2009年这一数值也仅为0.9%，而国际上的研究普遍认为政府科技投入占GDP的比重低于1%的国家属于缺乏创新能力的国家，从数字指标上看我国的财政科技投入水平明显不足。其次，在财政内部的支出结构中，财政科技投入占整个财政支出的比重偏低。1995年以来，我国财政收入与财政支出水平在不断提高的同时，财政科技投入在财政总支出中的比重却一直维持在4%左右的水平。但总体来讲我国财政科技投入水平有待进一步提高。此外，我国科学研究与试验发展经费占GDP的比重和政府科学研究与试验发展经费占GDP的比重都相对偏低。
（二）创新链条中基础研究的财政投入相对不足
从近年来我国研发经费的支出结构来看，我国基础研究经费在研发经费中的比例始终维持在5%左右的水平，明显低于经济发达国家和新兴工业化国家的投入水平。
（三）财政科技投入来源结构不合理
我国目前科技资金的来源主要由三部分构成，即中央财政投入、地方 财政投入以及企业科技投入。从总体的发展趋势来看，中央财政拨款在总 量增加的同时，相对整个财政支出的比重却呈下降趋势，同时，地方政府 对科技投入支持作用没有充分发挥，政府科技投入的不足促使企业提前成为科技投入的主体。
（四）财政科技投入的地区结构不均衡
从各地区的财政科技支出水平来看，我国财政科技投入在地区间也极不均衡。
（五）财政科技投入方式不能有效地促进产学研结合
长期以来，我国财政对科技的支持方式比较单一，大部分的财政科研经费主要以课题资助的形式投向高等院校以及政府科研机构，投向产业研发的资金较少，这种针对部门而非针对项目的资金投入方式，一方面容易造成资助项目重复与不足同时并存；另一方面也容易使财政资金沉淀于某一部门或单位，不能有效地促进科技成果转化。
（六）财政投入政策缺乏协调，着力点分散
我国每年财政在科技方面都投入大量资金对重点科技研发、科技成果转化、高新技术产业化予以全面支持，主要表现为各类开发资金和贴息贷款，此外国家财政还承担着国家科技攻关计划、“863”计划、“科技成果推广计划”等各类科技计划的资金支持，这些资金分别由不同的政府部门制定分配政策，形成经费投入分散，条块分割，导致设备、人力重复投人与浪费。
二、政府采购政策的创新激励功能没有充分发挥
略。
三、政府风险投资政策模式不稳定
（1）政府风险投资的政策模式不稳定、执行不规范.
（2）政府风险投资的支持力度相对不足。
（3）支持风险资金合理退出的财政金融联动机制有待完善。
四、支持科技创新的税式支出政策分布不均衡
（1）支持科技创新的税式支出政策与税制结构不协调。
（2）税式支出方式相对单一、偏重事后激励。
（3）税收支持重点分割不利于科技成果的转化。
（4）企业享受税收优惠成本过高影响政策落实。
影响支持科技创新财政政策 执行效果的主要原因
一、财政科技投入政策缺乏高效的制度性保障
（一）财政支出政策的立法体系不完整
十几年来，我国科技投入的执行情况一直波动较大，并没有完全依照《科学技术进步法》法律目标执行，一定程度上导致了我国财政科技投入在规模上的不足与资金结构上的缺陷，没有完整的法律保障体系，形成了财政科技资金投入运行体系各个环节的软约束。
（二）财政科技投入体制存在设计上的缺陷
在财政科技投入政策的设计上，我国采用最多的是财政无偿拨款，不 仅缺少必要的约束机制，更不利于提高政策资金的使用效率。另外，我国财政科技投入由中央和地方两部分组成，在资金使用上中央将资金一部分拨给地方，一部分直接管理。同时缺乏“顶层设计”和“统一规划”，还导致科技立项重复的现象，资金分散导致项目分割，影响项目创新质量，管理分割不利于资源整合，因而从体制设计上对项目质量的提升以及科研成果的转化存在着较多的限制。
（三）科技经费缺乏有效的预算管理和监督评价机制
在科技经费的使用过程中还存在一些体制性的问题，科技项目的立项人为干扰因素较多，评审中公开、公正、透明性不高，同时由于科技项目的产出成果多样性的特点，也没有统一有效的考核办法，缺乏有效的指标评价体系从总体上对科技支出的效益作出综合评价，不利于对科研经费使用的有效监督与管理。
二、政府采购政策的创新激励机制不健全
略。
三、政府风险投资的运行机制不成熟
（一）我国风险投资立法体系欠缺
我国政府风险投资制度处于起步阶段，目前还没有专门针对风险投资的法律法规，只能从《科技进步法》、《专利法》、《企业所得税法》等相 关法律中寻找法律支持，国家的政府文件也仅有《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》和《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促进就业的通知》等具有较强的针对性，而这些指导性的通知文件也缺乏足够的约束力，影响政策执行过程中的规范性和准确性，也限制了风险投资业的健康良性发展。 （二）政府风险投资政出多门，各地方政策缺乏统一性
近年来，我国政府对风险投资业的支持不断加强，虽然出台的政策不多，但在一定程度上也存在着政出多门的问题。无论在中央政府还是地 方，都存在着政府多部门掌握风险投资的政策制定权的问题，政策的统一 性难以协调。
四、税式支出政策体系缺乏统筹规划
（一）支持科技创新的税式支出政策缺乏总体设计
我国目前针对科技创新的税式支出政策体系较为复杂，不同层次的政策散见于各种暂行条例、通知等政府文件，不利于全局性的掌握与控制，同时各项政策多是简单罗列，没有形成激励创新活动的政策体系，缺乏整 体规划。过多临时性、原则性的政策文件，造成激励政策不够系统、不够 透明，可操作性不强。虽然我国处于从技术引进到科技创新的转型阶段， 需要税收优惠政策的不断调整，但缺乏总体设计，对于需要长期支持的整 个创新体系来说不能形成足够的支持，各类文件频繁地修改与调整降低了政府政策在企业决策中的权重。同时由于缺乏政策框架的整体设计，政策目标不统一，造成我国支持科技创新的税式支出政策的结构布局不尽合理，实施工具虽然较为丰富，但仍以直接优惠为主，间接优惠运用得较少，以所得税支出为主的税收优惠政策更是注重事后激励，政策体系的主动性不强。
（二）税收政策立法级次不高，税式支出政策稳定性较差
从政策数量上看，我国支持科技创新的税收优惠政策文件多达数十条，但这些政策多以通知、暂行条例等有关政府部门文件的形式出台，没有足够的法律地位。从立法级次上看，只有《所得税法》和《税收征收管理法》等属于国家最高权力机构通过的立法范畴，针对流转税的立法没有形成。支持科技创新方面的政策是散见于各类政府文件，更没有形成有较强针对性的税式支出立法体系。一些政策出台仓促，修改频繁，缺乏稳定性和持续性，而且各个政府部门出台政策的支持范围往往有一定的局限性，比如针对某一地区、某一行业或某一类型的机构，严重影响了税收优惠的公平性和政策支持的广泛性，造成税收条款众多、政策体系复杂以及个别条款相互重复矛盾等问题，使税收政策对科技创新的支持效果大打 折扣。
（三）缺少统一的税式支出预算和相应评价体系
从资金流动方向的角度分析，税式支出同样属于政府支出政策的范 畴，税收的让渡意味着财政收入的减少，也应该同其他政府支出项目一样建立严格的预算与评价制度。从税式支出政策的总体来看，我国各级税收 部门目前还没有形成统一的预算制度，更没有对各类政策工具的预算管理体系和综合评估机制。我国针对科技创新出台了大量的税收支持政策，可对于每年的政府税式支出既没有统一的预算，也没有详细的统计，政府每年在此方面的税收让渡无从考核，更难以准确评价这些税收的减少对创新激励的合理性和有效性。政府的决策缺乏足够的实证依据和有效的评估机制，以至于体系中政策工具支持环节滞后、税收支出呈现结构性矛盾等问题不能及时得以发现与调整，影响了政策支持与创新体系发展步伐的紧密衔接。
总体来说，我国处于经济转型期，无论是科技创新还是财税激励政策 体系建立的时间都相对较短，在创新发展战略建立的十几年间，我国的各 项财税政策也在不断地调整和更新，对国家创新能力的提升功不可没。近 年来，世界经济格局不断变化，我国的经济结构也在不断调整，在经济保 持较快增长速度的运行环境下，科技创新的政策体系也是一个问题不断显 现、需要结合本国具体情况并借鉴国际经验不断完善的过程。
（摘自中国社会科学出版社《中国支持科技创新的财政政策研究》）
在我国支持科技创新的财政政策体系中，无论是财政直接的科技投 入、政府采购还是政府风险投资以及科技税收优惠政策，都对我国科技创 新体系的发展起到了重大的支持与推进作用，但随着经济形势的发展变化 以及我国创新体系的不断完善，这些政策的积极效应充分显现的同时，一 些问题也浮出水面，关键性的问题主要表现在以下几个方面：
一、财政科技投入的支持力度不够、效率不高
（一）财政科技投入总体规模与强度偏低
问题主要集中在以下两个方面：首先，我国财政科技投入总量在国民经济中的比重较低。1995年以来我国的财政科技投入在逐年上升，但财政科技支出在国民经济中的比重却变化不大，财政科技投入占GDP的比重一直作为投入强度的标准，衡量着各国政府的科技投入水平，15年来，我国政府科技拨款占GDP比重的平均水平仅维持在0.6%左右，即使是历史最高水平的2009年这一数值也仅为0.9%，而国际上的研究普遍认为政府科技投入占GDP的比重低于1%的国家属于缺乏创新能力的国家，从数字指标上看我国的财政科技投入水平明显不足。其次，在财政内部的支出结构中，财政科技投入占整个财政支出的比重偏低。1995年以来，我国财政收入与财政支出水平在不断提高的同时，财政科技投入在财政总支出中的比重却一直维持在4%左右的水平。但总体来讲我国财政科技投入水平有待进一步提高。此外，我国科学研究与试验发展经费占GDP的比重和政府科学研究与试验发展经费占GDP的比重都相对偏低。
（二）创新链条中基础研究的财政投入相对不足
从近年来我国研发经费的支出结构来看，我国基础研究经费在研发经费中的比例始终维持在5%左右的水平，明显低于经济发达国家和新兴工业化国家的投入水平。
（三）财政科技投入来源结构不合理
我国目前科技资金的来源主要由三部分构成，即中央财政投入、地方 财政投入以及企业科技投入。从总体的发展趋势来看，中央财政拨款在总 量增加的同时，相对整个财政支出的比重却呈下降趋势，同时，地方政府 对科技投入支持作用没有充分发挥，政府科技投入的不足促使企业提前成为科技投入的主体。
（四）财政科技投入的地区结构不均衡
从各地区的财政科技支出水平来看，我国财政科技投入在地区间也极不均衡。
（五）财政科技投入方式不能有效地促进产学研结合
长期以来，我国财政对科技的支持方式比较单一，大部分的财政科研经费主要以课题资助的形式投向高等院校以及政府科研机构，投向产业研发的资金较少，这种针对部门而非针对项目的资金投入方式，一方面容易造成资助项目重复与不足同时并存；另一方面也容易使财政资金沉淀于某一部门或单位，不能有效地促进科技成果转化。
（六）财政投入政策缺乏协调，着力点分散
我国每年财政在科技方面都投入大量资金对重点科技研发、科技成果转化、高新技术产业化予以全面支持，主要表现为各类开发资金和贴息贷款，此外国家财政还承担着国家科技攻关计划、“863”计划、“科技成果推广计划”等各类科技计划的资金支持，这些资金分别由不同的政府部门制定分配政策，形成经费投入分散，条块分割，导致设备、人力重复投人与浪费。
二、政府采购政策的创新激励功能没有充分发挥
略。
三、政府风险投资政策模式不稳定
（1）政府风险投资的政策模式不稳定、执行不规范.
（2）政府风险投资的支持力度相对不足。
（3）支持风险资金合理退出的财政金融联动机制有待完善。
四、支持科技创新的税式支出政策分布不均衡
（1）支持科技创新的税式支出政策与税制结构不协调。
（2）税式支出方式相对单一、偏重事后激励。
（3）税收支持重点分割不利于科技成果的转化。
（4）企业享受税收优惠成本过高影响政策落实。
影响支持科技创新财政政策 执行效果的主要原因
一、财政科技投入政策缺乏高效的制度性保障
（一）财政支出政策的立法体系不完整
十几年来，我国科技投入的执行情况一直波动较大，并没有完全依照《科学技术进步法》法律目标执行，一定程度上导致了我国财政科技投入在规模上的不足与资金结构上的缺陷，没有完整的法律保障体系，形成了财政科技资金投入运行体系各个环节的软约束。
（二）财政科技投入体制存在设计上的缺陷
在财政科技投入政策的设计上，我国采用最多的是财政无偿拨款，不 仅缺少必要的约束机制，更不利于提高政策资金的使用效率。另外，我国财政科技投入由中央和地方两部分组成，在资金使用上中央将资金一部分拨给地方，一部分直接管理。同时缺乏“顶层设计”和“统一规划”，还导致科技立项重复的现象，资金分散导致项目分割，影响项目创新质量，管理分割不利于资源整合，因而从体制设计上对项目质量的提升以及科研成果的转化存在着较多的限制。
（三）科技经费缺乏有效的预算管理和监督评价机制
在科技经费的使用过程中还存在一些体制性的问题，科技项目的立项人为干扰因素较多，评审中公开、公正、透明性不高，同时由于科技项目的产出成果多样性的特点，也没有统一有效的考核办法，缺乏有效的指标评价体系从总体上对科技支出的效益作出综合评价，不利于对科研经费使用的有效监督与管理。
二、政府采购政策的创新激励机制不健全
略。
三、政府风险投资的运行机制不成熟
（一）我国风险投资立法体系欠缺
我国政府风险投资制度处于起步阶段，目前还没有专门针对风险投资的法律法规，只能从《科技进步法》、《专利法》、《企业所得税法》等相 关法律中寻找法律支持，国家的政府文件也仅有《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》和《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促进就业的通知》等具有较强的针对性，而这些指导性的通知文件也缺乏足够的约束力，影响政策执行过程中的规范性和准确性，也限制了风险投资业的健康良性发展。 （二）政府风险投资政出多门，各地方政策缺乏统一性
近年来，我国政府对风险投资业的支持不断加强，虽然出台的政策不多，但在一定程度上也存在着政出多门的问题。无论在中央政府还是地 方，都存在着政府多部门掌握风险投资的政策制定权的问题，政策的统一 性难以协调。
四、税式支出政策体系缺乏统筹规划
（一）支持科技创新的税式支出政策缺乏总体设计
我国目前针对科技创新的税式支出政策体系较为复杂，不同层次的政策散见于各种暂行条例、通知等政府文件，不利于全局性的掌握与控制，同时各项政策多是简单罗列，没有形成激励创新活动的政策体系，缺乏整 体规划。过多临时性、原则性的政策文件，造成激励政策不够系统、不够 透明，可操作性不强。虽然我国处于从技术引进到科技创新的转型阶段， 需要税收优惠政策的不断调整，但缺乏总体设计，对于需要长期支持的整 个创新体系来说不能形成足够的支持，各类文件频繁地修改与调整降低了政府政策在企业决策中的权重。同时由于缺乏政策框架的整体设计，政策目标不统一，造成我国支持科技创新的税式支出政策的结构布局不尽合理，实施工具虽然较为丰富，但仍以直接优惠为主，间接优惠运用得较少，以所得税支出为主的税收优惠政策更是注重事后激励，政策体系的主动性不强。
（二）税收政策立法级次不高，税式支出政策稳定性较差
从政策数量上看，我国支持科技创新的税收优惠政策文件多达数十条，但这些政策多以通知、暂行条例等有关政府部门文件的形式出台，没有足够的法律地位。从立法级次上看，只有《所得税法》和《税收征收管理法》等属于国家最高权力机构通过的立法范畴，针对流转税的立法没有形成。支持科技创新方面的政策是散见于各类政府文件，更没有形成有较强针对性的税式支出立法体系。一些政策出台仓促，修改频繁，缺乏稳定性和持续性，而且各个政府部门出台政策的支持范围往往有一定的局限性，比如针对某一地区、某一行业或某一类型的机构，严重影响了税收优惠的公平性和政策支持的广泛性，造成税收条款众多、政策体系复杂以及个别条款相互重复矛盾等问题，使税收政策对科技创新的支持效果大打 折扣。
（三）缺少统一的税式支出预算和相应评价体系
从资金流动方向的角度分析，税式支出同样属于政府支出政策的范 畴，税收的让渡意味着财政收入的减少，也应该同其他政府支出项目一样建立严格的预算与评价制度。从税式支出政策的总体来看，我国各级税收 部门目前还没有形成统一的预算制度，更没有对各类政策工具的预算管理体系和综合评估机制。我国针对科技创新出台了大量的税收支持政策，可对于每年的政府税式支出既没有统一的预算，也没有详细的统计，政府每年在此方面的税收让渡无从考核，更难以准确评价这些税收的减少对创新激励的合理性和有效性。政府的决策缺乏足够的实证依据和有效的评估机制，以至于体系中政策工具支持环节滞后、税收支出呈现结构性矛盾等问题不能及时得以发现与调整，影响了政策支持与创新体系发展步伐的紧密衔接。
总体来说，我国处于经济转型期，无论是科技创新还是财税激励政策 体系建立的时间都相对较短，在创新发展战略建立的十几年间，我国的各 项财税政策也在不断地调整和更新，对国家创新能力的提升功不可没。近 年来，世界经济格局不断变化，我国的经济结构也在不断调整，在经济保 持较快增长速度的运行环境下，科技创新的政策体系也是一个问题不断显 现、需要结合本国具体情况并借鉴国际经验不断完善的过程。
（摘自中国社会科学出版社《中国支持科技创新的财政政策研究》）