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摘要:全面、深入地开展资源环境审计对于我国资源环境的保护、和谐社会的建立、经济的可持续发展以及审计事业本身都将产生重大而深远的影响。本文从以下几个方面进行阐述,分析、认识如何实践资源环境审计。
关键词:资源环境审计 科学发展 财务收支
自1998年始,我国资源环境审计在经历了10年的实践探索后,开始进入全新的发展阶段,《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对未来五年的资源环境审计做出了整体部署和全新要求。
■一、以科学发展观解读资源环境审计的重要性
目前,我国资源使用过度、环境污染事件屡有发生,生态环境愈加脆弱,这些层出不穷的资源环境问题已成为制约经济、社会发展的重要因素,威胁着我国的环境安全,也威胁着人民的生产生活。近年来,我国政府先后提出了经济“又好又快”发展的战略思想和“科学发展观”的重要论述,无不显示出对资源环境问题的重视。然而,经济与自然环境和谐发展、可持续发展是一项庞大而复杂的系统工程,不仅需要环境资源保护关系主体诸如财政、环境、卫生、水保等主管部门的严格管理和资源开发利用企业的意识觉醒和有效配合,也需要具有独立于资源环境保护关系主体之外的审计部门的监督、鉴证和评价。通过开展资源环境审计,可以充分发挥其“免疫系统”功能,有效地揭露环境资金、环境项目、资源的开采和利用上存在的问题,督促有关部门增强环境意识,为促进经济社会全面、协调、可持续发展做出贡献。因此,全面、深入地开展资源环境审计既是审计协助政府解决民生问题的当务之急,更是促进国民经济健康、持续发展的必然选择。
■二、现阶段我国资源环境审计的发展状况及问题分析
在过去的十多年,我国的资源环境审计,无论是在理论研究方面,还是在实践方面都取得令人可喜的成绩,但仍处在边学习、边探索的初期阶段,广度和深度明显不足。存在的问题主要有以下几个方面:
(一)资源环境审计的范围狭窄
目前,我国资源环境审计的重点基本局限于以资源环境资金为基础的财务收支审计,主要审查各部门环保资金的使用是否符合国家的规定、是否专款专用、有无资金挤占挪用或闲置的问题。这与我国对“审计”的传统认识不无关系,我国对于“审计”一词的理解长期以来一直局限于财政、财务领域。认为资源环境审计只不过是财政、财务收支审计的一种延伸。由此决定了我国理论界和实务界很难同意将一些与传统审计似乎无关的内容纳入资源环境审计的范围,制约了资源环境审计在我国的发展。其实不然,在资源环境审计这一语境下的财务收支审计只是资源环境审计的一部分,资源环境本身就是一个非常宽泛的概念,发展的概念,涵盖了丰富的内容,不仅包括财政财务收支审计,还包括对政策和制度的审计、对环境保护项目综合效益的审计、对环境管理系统的审计、对政府近中期规划中的重大项目的环境影响进行审计等内容。也只有涵盖如此丰富的内容,资源环境审计才能区别于其它审计,而不是披着资源环境外衣的传统审计。
(二)环境审计依据不完善
据统计,上世纪70年代至今,我国已陆续制定了9部保护法律、15部自然资源法律,颁行了环境保护行政法规50余项,部门规章和政策性文件200余件,已初步形成了环境保护法规体系的基本框架。这些法律、法规的出台为保护资源环境、合理开发利用自然资源、维护生态平衡发挥了重大作用,也为开展环境审计提供了依据。但在审计实践中,这些法律、法规、政策还不足以完全适应资源环境审计工作的需要。此外,评价环境成本和效益的指标体系的缺失,令审计人员倍感头痛,不知用哪些指标来科学地反映环境成本和环境效益,以及如何对它们进行科学计量,增加了审计机构对被审计单位的环境业绩进行评价的难度。
(三)审计人员的素质存在缺陷
缺乏必要的资源环境专业知识是审计人员在进行资源环境审计时所面对的最大问题。资源环境审计是集环境经济、环境管理、环境法学、社会学、统计学、工程学等诸多学科理论为一体的一门边缘学科,而目前的审计队伍中,绝大多数审计人员都是财务、审计或工程专业出身,鲜有通晓环境学及相关专业的人才。实务中,审计人员碰到有关专业性的环境问题时,往往无所适从,只能看到环境问题的表象,无法看清环境问题的本质,影响了资源环境审计的效果和质量。虽然有些项目聘请了专家用于优化人员结构,但这种调节能力却是有限,毕竟资源环境审计它不是各学科的简单拼凑,也不是相关内容的简单相加,所有这些都严重地阻碍了资源环境审计向纵深方向的发展。
■三、我国资源环境审计的模式选择及现实问题的解决途径
(一)模式选择
纵观各国资源环境审计的经验,可供选择的模式有三种类型,即财务导向模式、问题导向模式和项目导向模式。财务导向模式是以被审计单位环境财务报告反映的结果为线索,追踪到经济活动过程和导致结果的原因,进而对环境保护的合规性和绩效性进行评价的一种模式。目前主要用于环境审计中涉及属于财务方面的内容;问题导向模式是以暴露的突出问题为线索,进行追踪分析,找出问题的成因,发现被审计单位在环境保护和环境治理方面的薄弱环节,进而提出有针对性整改措施的一种审计模式,其使用是以被审计单位重大环境方面的事故已发生和突出问题已暴露为前提;项目导向模式是以被审计单位涉及环境问题的重大业务为线索,对业务实施过程和结果进行检查分析,判断业务活动进行是否正常、是否收到预期效果,进而找出导致业务活动发生偏差的因素,提出改进措施和意见的一种审计模式。
(二)现实问题的解决途径
1.跳出传统审计所形成的思维定势。有一种观点认为,资源环境审计与环境保护的关系,仅是经济活动中与环境有关的部分。实践中持有此观点的人也不在少数,在审计中往往过分重视针对环保资金所实施的财务收支审计,在一定程度上影响了资源环境审计的成效。其实,资源环境审计的范围远不止于此,不仅包括对环保资金投入、管理、使用情况进行的财务收支审计,而且还包括对环保部门的业务活动是否符合环保法律、法规、制度进行的合规性审计,以及对相关部门的环境管理责任、环境治理责任进行的绩效审计。西方一些国家,资源环境审计的范围甚至包括对审计依据——资源环境保护制度的合法性、合理性所进行的专门审查和评价。
2.构建资源环境效益评价指标体系。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出,至2012年要全面实现效益审计,资源环境审计也概莫能外。而对资源环境效益的评价必须以科学合理的效益评价指标体系为基础方能实现,因此,建议针对不同审计内容的评价指标体系就显得尤为必要。本文认为,资源环境效益评价指标体系是一个复杂的软系统,建立应当遵循“科学合理、简便易行、大众普及”的基本原则,选择的指标必须兼具系统性、可比性、真实性和实用性的特点,既要体现评价对象本身的发生、发展规律,对经济、社会、生态和环境保护、增益、调节功能,还要能够为宏观决策部门提供科学、准确的数据信息。
3.国外经验的有益借鉴。国外的环境审计开始于上世纪70年,发展到现在已日臻成熟,为我们提供了大量的可供借鉴的宝贵经验。同时,环境问题的日益国际化,对各国协调行动提出了缩小各国环境工作差异的要求。这意味着,国际间环境审计会慢慢趋同,互相借鉴不可避免。但是,借鉴必须要建立在对西方环境审计全面理解和立足我国国情的基础上,各国社会经济制度、法律环境、道德文明观念以及审计人员素质等方面存在一定的差异。因此这种借鉴必须是有选择的,要紧密结合我国的现实国情。只有这样,才能不断提高我国环境审计理论研究和实践水平,并在此基础上形成有我国特色的资源环境审计体系。
4.提高环境审计人员的综合素质。审计人员的专业素养、知识结构的合理性直接影响到审计工作的结果,要想深入地开展资源环境审计就必须把对审计人员的培训和教育提到战略高度来认识。环境资源审计学科的专业性和综合性对审计人员提出了更高的要求。要想胜任资源环境审计必须采取多种方式加以解决,诸如举行专门培训、组织学术研讨会、实践经验交流会。全面提升审计人员的综合素养,一是要充实环境学、生态学、和社会学等相关学科的专业知识,并与自己所熟知的财务、经济知识融会贯通。二是要准确理解环境资源方面的法律法规、政策和国际协议,以便在审计中熟练运用。三是要提高综合分析和思考的能力,能够从体制、机制上探析成因,提出合理化建议,促进资源环境的有效保护和合理利用。
(责任编辑:张彬)
关键词:资源环境审计 科学发展 财务收支
自1998年始,我国资源环境审计在经历了10年的实践探索后,开始进入全新的发展阶段,《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对未来五年的资源环境审计做出了整体部署和全新要求。
■一、以科学发展观解读资源环境审计的重要性
目前,我国资源使用过度、环境污染事件屡有发生,生态环境愈加脆弱,这些层出不穷的资源环境问题已成为制约经济、社会发展的重要因素,威胁着我国的环境安全,也威胁着人民的生产生活。近年来,我国政府先后提出了经济“又好又快”发展的战略思想和“科学发展观”的重要论述,无不显示出对资源环境问题的重视。然而,经济与自然环境和谐发展、可持续发展是一项庞大而复杂的系统工程,不仅需要环境资源保护关系主体诸如财政、环境、卫生、水保等主管部门的严格管理和资源开发利用企业的意识觉醒和有效配合,也需要具有独立于资源环境保护关系主体之外的审计部门的监督、鉴证和评价。通过开展资源环境审计,可以充分发挥其“免疫系统”功能,有效地揭露环境资金、环境项目、资源的开采和利用上存在的问题,督促有关部门增强环境意识,为促进经济社会全面、协调、可持续发展做出贡献。因此,全面、深入地开展资源环境审计既是审计协助政府解决民生问题的当务之急,更是促进国民经济健康、持续发展的必然选择。
■二、现阶段我国资源环境审计的发展状况及问题分析
在过去的十多年,我国的资源环境审计,无论是在理论研究方面,还是在实践方面都取得令人可喜的成绩,但仍处在边学习、边探索的初期阶段,广度和深度明显不足。存在的问题主要有以下几个方面:
(一)资源环境审计的范围狭窄
目前,我国资源环境审计的重点基本局限于以资源环境资金为基础的财务收支审计,主要审查各部门环保资金的使用是否符合国家的规定、是否专款专用、有无资金挤占挪用或闲置的问题。这与我国对“审计”的传统认识不无关系,我国对于“审计”一词的理解长期以来一直局限于财政、财务领域。认为资源环境审计只不过是财政、财务收支审计的一种延伸。由此决定了我国理论界和实务界很难同意将一些与传统审计似乎无关的内容纳入资源环境审计的范围,制约了资源环境审计在我国的发展。其实不然,在资源环境审计这一语境下的财务收支审计只是资源环境审计的一部分,资源环境本身就是一个非常宽泛的概念,发展的概念,涵盖了丰富的内容,不仅包括财政财务收支审计,还包括对政策和制度的审计、对环境保护项目综合效益的审计、对环境管理系统的审计、对政府近中期规划中的重大项目的环境影响进行审计等内容。也只有涵盖如此丰富的内容,资源环境审计才能区别于其它审计,而不是披着资源环境外衣的传统审计。
(二)环境审计依据不完善
据统计,上世纪70年代至今,我国已陆续制定了9部保护法律、15部自然资源法律,颁行了环境保护行政法规50余项,部门规章和政策性文件200余件,已初步形成了环境保护法规体系的基本框架。这些法律、法规的出台为保护资源环境、合理开发利用自然资源、维护生态平衡发挥了重大作用,也为开展环境审计提供了依据。但在审计实践中,这些法律、法规、政策还不足以完全适应资源环境审计工作的需要。此外,评价环境成本和效益的指标体系的缺失,令审计人员倍感头痛,不知用哪些指标来科学地反映环境成本和环境效益,以及如何对它们进行科学计量,增加了审计机构对被审计单位的环境业绩进行评价的难度。
(三)审计人员的素质存在缺陷
缺乏必要的资源环境专业知识是审计人员在进行资源环境审计时所面对的最大问题。资源环境审计是集环境经济、环境管理、环境法学、社会学、统计学、工程学等诸多学科理论为一体的一门边缘学科,而目前的审计队伍中,绝大多数审计人员都是财务、审计或工程专业出身,鲜有通晓环境学及相关专业的人才。实务中,审计人员碰到有关专业性的环境问题时,往往无所适从,只能看到环境问题的表象,无法看清环境问题的本质,影响了资源环境审计的效果和质量。虽然有些项目聘请了专家用于优化人员结构,但这种调节能力却是有限,毕竟资源环境审计它不是各学科的简单拼凑,也不是相关内容的简单相加,所有这些都严重地阻碍了资源环境审计向纵深方向的发展。
■三、我国资源环境审计的模式选择及现实问题的解决途径
(一)模式选择
纵观各国资源环境审计的经验,可供选择的模式有三种类型,即财务导向模式、问题导向模式和项目导向模式。财务导向模式是以被审计单位环境财务报告反映的结果为线索,追踪到经济活动过程和导致结果的原因,进而对环境保护的合规性和绩效性进行评价的一种模式。目前主要用于环境审计中涉及属于财务方面的内容;问题导向模式是以暴露的突出问题为线索,进行追踪分析,找出问题的成因,发现被审计单位在环境保护和环境治理方面的薄弱环节,进而提出有针对性整改措施的一种审计模式,其使用是以被审计单位重大环境方面的事故已发生和突出问题已暴露为前提;项目导向模式是以被审计单位涉及环境问题的重大业务为线索,对业务实施过程和结果进行检查分析,判断业务活动进行是否正常、是否收到预期效果,进而找出导致业务活动发生偏差的因素,提出改进措施和意见的一种审计模式。
(二)现实问题的解决途径
1.跳出传统审计所形成的思维定势。有一种观点认为,资源环境审计与环境保护的关系,仅是经济活动中与环境有关的部分。实践中持有此观点的人也不在少数,在审计中往往过分重视针对环保资金所实施的财务收支审计,在一定程度上影响了资源环境审计的成效。其实,资源环境审计的范围远不止于此,不仅包括对环保资金投入、管理、使用情况进行的财务收支审计,而且还包括对环保部门的业务活动是否符合环保法律、法规、制度进行的合规性审计,以及对相关部门的环境管理责任、环境治理责任进行的绩效审计。西方一些国家,资源环境审计的范围甚至包括对审计依据——资源环境保护制度的合法性、合理性所进行的专门审查和评价。
2.构建资源环境效益评价指标体系。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出,至2012年要全面实现效益审计,资源环境审计也概莫能外。而对资源环境效益的评价必须以科学合理的效益评价指标体系为基础方能实现,因此,建议针对不同审计内容的评价指标体系就显得尤为必要。本文认为,资源环境效益评价指标体系是一个复杂的软系统,建立应当遵循“科学合理、简便易行、大众普及”的基本原则,选择的指标必须兼具系统性、可比性、真实性和实用性的特点,既要体现评价对象本身的发生、发展规律,对经济、社会、生态和环境保护、增益、调节功能,还要能够为宏观决策部门提供科学、准确的数据信息。
3.国外经验的有益借鉴。国外的环境审计开始于上世纪70年,发展到现在已日臻成熟,为我们提供了大量的可供借鉴的宝贵经验。同时,环境问题的日益国际化,对各国协调行动提出了缩小各国环境工作差异的要求。这意味着,国际间环境审计会慢慢趋同,互相借鉴不可避免。但是,借鉴必须要建立在对西方环境审计全面理解和立足我国国情的基础上,各国社会经济制度、法律环境、道德文明观念以及审计人员素质等方面存在一定的差异。因此这种借鉴必须是有选择的,要紧密结合我国的现实国情。只有这样,才能不断提高我国环境审计理论研究和实践水平,并在此基础上形成有我国特色的资源环境审计体系。
4.提高环境审计人员的综合素质。审计人员的专业素养、知识结构的合理性直接影响到审计工作的结果,要想深入地开展资源环境审计就必须把对审计人员的培训和教育提到战略高度来认识。环境资源审计学科的专业性和综合性对审计人员提出了更高的要求。要想胜任资源环境审计必须采取多种方式加以解决,诸如举行专门培训、组织学术研讨会、实践经验交流会。全面提升审计人员的综合素养,一是要充实环境学、生态学、和社会学等相关学科的专业知识,并与自己所熟知的财务、经济知识融会贯通。二是要准确理解环境资源方面的法律法规、政策和国际协议,以便在审计中熟练运用。三是要提高综合分析和思考的能力,能够从体制、机制上探析成因,提出合理化建议,促进资源环境的有效保护和合理利用。
(责任编辑:张彬)