[摘要]当前我国学术界对公共管理的研究，主要是关注政府的能力，而文章试图以非政府组织参与公共管理为研究点，非政府组织是近年来引起各方面普遍关注的一种社会组织。文章基于对中国非政府组织大量资料调查整理入手从不同视角的定义作为切入点，对我国非政府组织的定义进行了科学的归纳总结。在资料研究和事实调查的基础上将我国非政府组织参与公共管理的路径和作用做了详细的介绍，希望对未来越来越广泛的非政府组织参与公共管理的实践能够有所参考和借鉴，促进非政府组织更好地发挥其社会效用。
　　[关键词]非政府组织；公共管理；路径；作用
　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201720133
　　1非政府组织的定义
　　一直以来，业内对于非政府组织概念的理解因为习惯和研究视角的不同都有或多或少的差异，在我国对非政府组织的表述还有民间组织、社会组织、非营利组织、公民社会组织等。很多学者在借鉴国外研究成果的基础上与我国国情相结合，在学术界对非政府组织的概念形成了一定的共识。
　　总体来说，我国非政府组织的内涵要遵循三个原则：一是具体性。要结合中国国情，具体总结我国非政府组织的特点；二是兼容性。不能否定既有的概念，如民间组织等，这些概念在意义上都是互相补充、相互兼容的；三是概括性。从非政府组织的概念上要能提炼所有组织类型的共性。
　　非政府组织在我国的独特背景下要具有以下几个方面特征：第一，非政府性。非政府组织不是政府中的一个部门更不是政府主导的组织。第二，非营利性。非政府组织的最终目的不是为了盈利，即使获利了也是为组织运营服务。第三，志愿性。成员加入非政府组织是出于自己的意愿，不会因为任何的外在压力，但是成员一旦加入非政府组织，必然要遵守该组织的基本规则。
　　综合上述分析，本文将非政府组织定义为独立于政府、企业之外的，由个人或团体在自愿的原则下联合起来形成具有自主管理和运行能力，不以盈利为目的，以服务社会、维护社会公平正义和个人合法权益为宗旨的正式或非正式组织。
　　2非政府组织参与公共管理的路径
　　非政府组织依靠自身扎根基层、专业能力强等优势，通过各种途径服务社会大众，参与公共管理。
　　21监督政府行为
　　非政府组织不是隶属于政府的直属单位，具有一定的服务意识，它们关心国家政策法规的制定与实施，凭借自身专业、人力、财力等方面的优势，通过各种方式充当政府政策实施的参与者与监督者对政府和国家组织进行的决策、实施的行动提出倡议、发表意见，在一定程度上弥补现有体制的局限，在国家治理的过程中奉献自己的一份力量。例如，1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，在非政府组织的广泛参与下，《21世纪议程》和《里约环境与发展宣言》得以通过。
　　22倡议与示范
　　非政府組织具有强烈的公共责任意识，通过各种如广播、电视、互联网等大众传媒的手段，向公众传递非政府组织的主张、有价值的信息等，提高公民的整体素质和认知，影响公众的观念，如2014年中国控制吸烟协会、中华预防医学会等8家非政府组织联合向全国人大常委会、全国政协常委会发出“无烟两会”的建议信，并得到了与会代表的广泛支持。虽然非政府组织在公共管理中的倡导和示范活动经费来源主要来自于社会筹集或者政府资助，但其不是以盈利为目的的。非政府组织关注自身的公众形象，通过公开财务状况、发展公益事业等手段向公众展示自己公正与奉献的形象，为社会公民和政府部门做示范。
　　23直接进行实施
　　非政府组织如环卫协会、儿童福利院、助学基金会等，在很多情况下可以通过自身的人力、物力、财力直接作用于公共管理的实施。例如，2008年中国扶贫基金会启动“爱加餐项目”，该项目通过营养加餐、爱心厨房和营养宣教等方式，改善贫困地区儿童的营养状况。截至2016年，爱加餐项目投入将近四千万元，在国内，覆盖了辽宁、河北、河南、湖南、福建、广西、云南、贵州8个省23个州（市）30个县（区），在柬埔寨、加纳国两国也开展了学校供餐的公益项目，服务了近16万人次，取得了不错的成果，获得了社会的认可和支持。除此之外，非政府组织还在改善社会风气、传达正确的价值观念、推进公共服务方面起着纽带的作用。非政府组织中有很多社会的精英人士，他们通过自身和组织的号召力影响社会舆论，监督公共政策的制定和公共服务的执行，促进公共治理的科学化。
　　3我国非政府组织参与公共管理的作用
　　31增进社会沟通，促进社会民主
　　非政府公共组织在公共管理过程中，可以发挥其社会沟通的优势，积极地推动国家政治民主化的进展，作为一个“下情上传”“上情下达”的中介，一方面，把公眾的诉求和愿望向政府机关反映，让政府了解民众的需要，制定更加符合社会需要的政策；另一方面，政府的意愿可以通过非政府公共组织转达给民众。非政府组织分布在社会的各个角落，深入基层，能够通过媒体、企业、教育等各个平台将社会公众广泛地连接起来，增进社会的沟通。在国际上，非政府组织可以在国际间的合作中发挥更为广泛的沟通协调作用。
　　32监督公共政策的制定，提高科学化水平
　　公共政策是政府解决社会问题的重大手段，要有效地解决面临的重要战略问题，就必须实现公共政策的组织设计、决策和政策制定等全过程的科学化，以提高政府公共政策的科学性和适用性。政府作为公共政策唯一的制定者，虽然参考了各方意见也难免在政策制定中出现一些失误。非政府组织在日常主要致力于一些公益事业的发展，因此他们接近民众，可以公正地对公共政策的不合理之处提出意见和建议，监督公共政策的制定。非政府组织还可以通过各种如广播、电视、互联网等大众传媒的手段，对政策制定过程、制定成员产生积极的影响，提高政策的科学化水平，更好地服务公众。
　　33降低公共管理的成本，提高治理绩效 　　我国幅员辽阔，在公共管理上对政府的人力、物力、财力等各个方面都提出了较高的要求，我国经过多次的机构改革，在公共治理方面取得了一些成效但是在控制政府规模的方面始终不尽如人意，给国家各方面资源的分配和使用带来了极大的压力。西方国家行政改革中将非政府组织、企业等多这个主体纳入到公共物品的供给中来，为我国的公共管理提供了新思路。在我国，中国扶贫基金会、中华慈善总会、中国妇女发展基金会、中国教育发展基金会等诸多致力于环境保护、扶贫、社区服务等公共治理项目的非政府組织，通过募集资金等手段降低了政府开支，预防了政府的冗员现象的产生，增加了民众参与度，提高了服务质量，一举多得。
　　34促进社会公平，构建和谐社会
　　我国绝大多数非政府组织在公益事业领域都十分地活跃，如中国红十字会有许多的公益项目包括博爱家园项目、红十字博爱送万家、艾滋病预防与关爱、心灵阳光工程、扶贫救心、国际人道法传播等，赢得了社会的普遍认可，在国内外都广受好评；中国残疾人联合会通过残疾人康复服务、推行无障碍环境建设、促进残疾人就业等项目的推广帮助残疾人更好地适应社会，获得新生。众多的非政府组织利用自身的號召力汇集大量的志愿者、筹集资金、制订计划，有效地弥补了政府在提供这些公共服务方面的资源不足，有利于促进民主，塑造参与型的公民文化。
　　4结论
　　当然，目前我国非政府组织自身存在着许多问题，如政府并未对非政府组织参与公共治理制定相关的条例法规，因此，非政府组织参与公共治理除了促进作用外也不免会带来一些消极的影响。比如对政府决策的挑战，影响政府的权威，有个别公益团体背后的慈善黑幕等，因此，在未来的非政府组织的建设中要制定完善的管理体制，对其进行正确的引导。
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　　[作者简介]侯晓苏（1991—），女，河北邯郸人，广西大学教育学院在读硕士，教育经济与管理专业。研究方向：高等教育管理。