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一、政府部门预算绩效评估
政府预算（Government Budget），是政府按照一定的公共政策的原则、程序编制，并经立法机构通过的年度公共资金收支计划。政府预算，虽然形式上仅体现为具有法律效力的收支计划文本，但在公共生活中却拥有者更加深刻的内涵，代表着区域内不同主体对公共资源分配的协议。因此，政府及政府部门，在编制预算和执行预算时不仅要“办众人之事”，还必须“合众人之意”。政府绩效评估与管理最早产生于第二次世界大战时期，为确定各政府部门应得的回报，要求政府建立一个科学的得到广泛认可的绩效评估体系以确定各部门所作出贡献的大小。政府绩效评估研究的开端以美国学者克莱伦斯·雷德（Clarence Leder）和赫伯特·西蒙（Harbert Simen）《市政工作衡量：行政管理評价指标的调查》的出版为标志。20世纪70年代，公共部绩效评估开始大规模进行。财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。在我国，公共部门既包括政府及其各部门，也包括事业单位、国有企业、官方非政府组织等实行预算管理的单位，事业单位及其他单位的预算绩效评价体系和办法一般由其主管行政机关制定。
二、湖北省卫计委预算绩效评估体系的建构现状与设想
对政府卫生支出的预算绩效评价指标构建，有学者从经济性、效率性、有效性、公平性指标四类指标入手，其中二级指标包含政府卫生支出、卫生服务可及性、卫生资源利用率、疾病保障水平、卫生服务水平、医疗服务质量、地区差异等。指标设置较为全面，但是没有区分基本支出绩效评估和项目支出绩效评估，存在一定缺陷。湖北省卫生与计划生育委员会预算绩效评估包含基本预算绩效评估和项目预算绩效评估两部分，本文将分为两部分进行介绍。
1.基本支出预算绩效评估指标。为了全面反映部门绩效，我认为在部门预算绩效评估中既要包含对结果进行的评估也要包含对过程进行的评估。过程方面，卫生系统与其他部门的指标差异不大，应笔者认为应当为湖北省卫计委为改进绩效所做的各种措施，包括发布的公文的数量、举办相关内容学习班的次数、与改进预算绩效相关的创新性措施数量、工作流程改进创新点的数量等。但为了防止湖北省卫计委为了在此项目上获得高分而开展多次无效的工作，增加会议次数等，应当在评估中注意限制该类指标所占的权重。在行为结果方面，卫生系统预算绩效目标的设置除共性指标之外还应当包含更多的行业特色。卫生行政部门作为卫生系统中掌控全局的一方，其行为应当以实现卫生系统的目标为导向，参考世界卫生组织进行卫生系统绩效评价的维度，笔者认为，考笔者认为湖北省卫计委基本支出预算绩效评估指标应当包含以下几类：
1.1健康平均水平指标：世界卫生组织在进行绩效评价时主要考虑的指标包括以下几类：第一类为营养状况：儿童生长与发育、出生体重等。第二类为疾病状况：婴儿死亡率、平均期望寿命、孕产妇死亡率、总死亡率等。第三类：伤残状况：疾病发病率、伤残率、社会及精神幸福。这类指标数据部分可以通过卫生统计年鉴查到，但大部分需要借助卫生部每五年进行的全国卫生服务调查中的家庭健康询问调查才能获知，因此，笔者认为，可以在每年进行与其他部门相同的共性指标评价基础上，每五年进行一次个性指标的评价，以反映五年间湖北省卫计委预算对于改善湖北省人口健康状况的效果。
1.2健康水平分布：该类指标主要用来反映区域内健康公平程度，通过健康水平指标的的区域内差异反映。
1.3反应性的水平：反应性是指医疗机构对个体普遍合理的期望的认知和失当的反映，包含对个人的尊重和以病人为中心两个方面：对个人的尊重：尊严、保密性、自主性。以患者为中心：关注、社会支持、基本设施、质量、病人选择性。该部分指标大部分需要通过居民或患者满意度调查及前后对比才能反映。
1.4反应性的分布：该类指标主要用来反映区域内反应性的公平程度，通过反应性水平指标的的区域内差异反映。
1.5卫生筹资公平性：政府财政补贴是如何分配和使用的：考察湖北省卫计委及相关部门卫生投入的最终流向和使用，是否符合公平性的要求。如初级卫生保健项目获得的政府补贴是否达到了可以保障目标实现的水平、政府补贴在医疗与预防、城市大医院与基层医院之间的分配是否符合湖北省卫生事业发展和居民健康水平提高的需要。卫生服务项目和保险覆盖了哪些人：考察湖北省医疗保险项目是否有扩大、项目覆盖范围是否有利于湖北省主要卫生问题的解决、覆盖人群是否扩大，覆盖的人群在城市和农村、老年人与青年人之间是否公平。疾病的风险是如何分担的：湖北省在预算年度内发生家庭灾难性卫生支出的比重水平、卫生费用中个人、社会和政府各自负担的比例如何等。除此之外，笔者认为对湖北省卫计委预算评估的指标还应当包括预算年度内湖北省主要卫生问题的解决程度。例如糖尿病的发病率和患病率是否有所下降、不同地市、城乡的发病率公平性是否提高。湖北省不同地市的医疗机构分布公平性是否得到了提高，笔者认为反映公平性的指标可以通过按经济社会发展水平分组的相对集中指数（Relative Concentration Index，RCI）进行反映。
RCI指数取值范围为[-1，1]，绝对值越大表明越不公平，负值表示劣势人口组集中趋势，正值表示优势人口组集中趋势。例如以各州市的GDP从低到高进行排序，计算血吸虫病发病率的相对集中指数，若集中指数是正数则说明经济落后州市的发病率高于经济较发达州市，若这一指数与上年度相比缩小，则说明这一健康水平不公平状况得到了改善。
2.项目预算绩效评估指标。项目预算绩效评估是部门预算绩效评估的重点内容。我认为该类预算绩效评估应当主要围绕该项目目标设置。参考中央各部委制定的本行业项目预算绩效考评指标，我认为应当指标框架应当设置如下： 2.1业务考评指标。立项目标完成程度：主要考评项目阶段目标或总体目标的完成情况，主要是在预算年度内目标的完成程度。目标完成的可能性，根据项目实际进展情况预测项目目标实现的可能性。立项目标的合理性，主要考评立项目标设置是否客观、科学。项目验收的有效性，主要考评项目验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。项目组织管理水平，主要考评项目单位在实施项目过程中的组织、协调、管理能力和条件保障状况等。项目的经济效益。该指标在湖北省卫计委的部分项目中可以考虑，比如某个项目的实施对于区域内某疾病经济负担的减轻效果与程度。但考虑到卫生事业的公益性，为避免卫生部门为增加该项指标分数而多开展创收性项目，对主管机构增加创收性指标，应当尽量降低该项指标的权重。项目的社会效益。在湖北省卫计委的项目预算绩效评估中，应当主要考虑某项目的开展对当地与健康相关的风俗习惯、思想观念的改善和影响程度。比如某个健康教育与促进项目的开展是否对当地人的健康观念产生影响、是否增强了当地居民的防病意识等。项目可持续性影响，主要考评项目的结果对项目单位以及社会经济和资源环境的持续影响力等。
2.2财务考评指标：资金落实情况，主要考评预算执行情况、资金到位率和资金到位及时性。实际支出情况，主要考评项目实际支出构成的合理性、超支或结余情况。财务信息质量，主要考评与项目相关的财务会计信息资料的真实性、全面性等。财务管理状况，主要考评项目单位财务制度健全性、财务管理有效性、财务制度执行状况、财务管理人员的专业素养等。以上指标主要针对部门预算支出设置，为了保证预算绩效评价的完整性，笔者认为评价还需要包含预算收入的绩效评价。
三、卫生行政部门预算绩效评估体系建构的困难与原因
1.卫生部门预算支出效果难以衡量。预算绩效评估的难题并非卫生行政部门独有，公共部门普遍面临着预算绩效评估指标设置的困难。对预算支出的效果进行评价是进行绩效评价的前提，对各项活动的成本核算也是进行活动效率的前提。对营利性私人部门而言，其各项活动的最终目标均为实现市场占有率的扩大和利润的提高，因此其预算支出绩效评估指标较为明确简单，可以通过利润数据明确直观的反映出各项支出的绩效。而对公共部门而言，基本支出的效果难以量化评价，其办公活动的成本也难以核算，效果难以衡量；公共部门的各个项目则更加偏向于实现社会效益而非利润，而社会效益则难以衡量。以卫生行政部门而言，其项目支出多是为了实现本区域居民健康状况的改善、居民健康观念的增强，虽然世界上已经形成了一系列评价健康水平的指标，但是，各个指标的效度如何，如何在一次项目评价中设置不同指标所占的权重，如何设置出一个较为科学、信度效度高的评价指标模型仍然是一个难题。
2.难以确保绩效评价指标的相关性。确保绩效评价指标与项目绩效的相关性是保证评价有效合理的前提，但是，对于公共部门的实现目标而言，其影响因素多种多样。例如计划生育政策实施几十年来，我国政府部门为了控制生育率、改善居民生育观念投入了大量的财政资金，虽然今天我国居民的生育观念以及发生了很大变化，尤其在城市地区，少生优生的观念深入人心。然而，生育观念的改变影响因素多种多样，经济的发展、生育成本的迅速增长、城市化的迅速推进都可能带来生育观念的改变，并非仅由计划生育政策和项目的开展带来。因此，在预算绩效评价中何种指标是与目标和相关性更大，应该将哪些指标纳入评价指标都难以确定。
3.资料获取经济成本高。正如上文所述，对卫生部门而言，如果要将健康水平改善程度、健康观念提高程度、卫生系统反应性提高程度等内容纳入卫生行政部门项目预算绩效评价范围，其大部分指标就需要通过家庭健康询问调查和患者满意度调查才能获得。为保证真实性、代表性这些调查需要经过严格的抽样和大规模的全国性调查才能获取。遵循预算绩效评价指标选择的经济性指标，只有在这些资料的获取成本小于实施绩效评价的经济收益时才能将其列入指标范围。如何平衡资料获取的成本与绩效评价的经济收益，如何对资料获取的成本进行衡量都是一个难题。
4.预算收入的绩效评价指标设置困难。为了保证预算绩效评价的完整性，其指标设置应当同时包含预算收入和预算支出，但从我国目前的改革进程与相关文件上看，基本上都仅规定了预算支出的绩效评价指标，通过文献研究可以发现，大部分学者也仅对预算支出绩效进行了研究，虽有学者提出了预算收入的绩效评价指标应当纳入评价范围，却未能提出具体的指标或框架。在推进预算绩效管理的过程中应当重视预算收入绩效评价指标的构建，促进预算绩效评价更加完整科学。
参考文献：
[1]徐建中，夏杰，吕希琛，邹浩. 基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构 建[J]. 社会科学辑刊，2013，03：132-137.
[2]王鸿兴，林枫，周绿林，詹长春. 基于“4E”原则的政府卫生支出绩效评价研究[J]. 中国卫生事业管理，2014，05：324-327.
[3]董军. 卫生事业管理[M]. 北京：科学出版社， 2009. 38-42.
[4]姚强，姚岚，孙菊. 健康不平等测量方法研究[J]. 中国卫生经济，2015，12：8-12.
作者简介：郭冰清（1998.01—）女。民族：漢，河南安阳人，武汉大学政治与公共管理学院2014级本科生，公共事业管理专业。研究方向：社会医学与卫生事业管理。
政府预算（Government Budget），是政府按照一定的公共政策的原则、程序编制，并经立法机构通过的年度公共资金收支计划。政府预算，虽然形式上仅体现为具有法律效力的收支计划文本，但在公共生活中却拥有者更加深刻的内涵，代表着区域内不同主体对公共资源分配的协议。因此，政府及政府部门，在编制预算和执行预算时不仅要“办众人之事”，还必须“合众人之意”。政府绩效评估与管理最早产生于第二次世界大战时期，为确定各政府部门应得的回报，要求政府建立一个科学的得到广泛认可的绩效评估体系以确定各部门所作出贡献的大小。政府绩效评估研究的开端以美国学者克莱伦斯·雷德（Clarence Leder）和赫伯特·西蒙（Harbert Simen）《市政工作衡量：行政管理評价指标的调查》的出版为标志。20世纪70年代，公共部绩效评估开始大规模进行。财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。在我国，公共部门既包括政府及其各部门，也包括事业单位、国有企业、官方非政府组织等实行预算管理的单位，事业单位及其他单位的预算绩效评价体系和办法一般由其主管行政机关制定。
二、湖北省卫计委预算绩效评估体系的建构现状与设想
对政府卫生支出的预算绩效评价指标构建，有学者从经济性、效率性、有效性、公平性指标四类指标入手，其中二级指标包含政府卫生支出、卫生服务可及性、卫生资源利用率、疾病保障水平、卫生服务水平、医疗服务质量、地区差异等。指标设置较为全面，但是没有区分基本支出绩效评估和项目支出绩效评估，存在一定缺陷。湖北省卫生与计划生育委员会预算绩效评估包含基本预算绩效评估和项目预算绩效评估两部分，本文将分为两部分进行介绍。
1.基本支出预算绩效评估指标。为了全面反映部门绩效，我认为在部门预算绩效评估中既要包含对结果进行的评估也要包含对过程进行的评估。过程方面，卫生系统与其他部门的指标差异不大，应笔者认为应当为湖北省卫计委为改进绩效所做的各种措施，包括发布的公文的数量、举办相关内容学习班的次数、与改进预算绩效相关的创新性措施数量、工作流程改进创新点的数量等。但为了防止湖北省卫计委为了在此项目上获得高分而开展多次无效的工作，增加会议次数等，应当在评估中注意限制该类指标所占的权重。在行为结果方面，卫生系统预算绩效目标的设置除共性指标之外还应当包含更多的行业特色。卫生行政部门作为卫生系统中掌控全局的一方，其行为应当以实现卫生系统的目标为导向，参考世界卫生组织进行卫生系统绩效评价的维度，笔者认为，考笔者认为湖北省卫计委基本支出预算绩效评估指标应当包含以下几类：
1.1健康平均水平指标：世界卫生组织在进行绩效评价时主要考虑的指标包括以下几类：第一类为营养状况：儿童生长与发育、出生体重等。第二类为疾病状况：婴儿死亡率、平均期望寿命、孕产妇死亡率、总死亡率等。第三类：伤残状况：疾病发病率、伤残率、社会及精神幸福。这类指标数据部分可以通过卫生统计年鉴查到，但大部分需要借助卫生部每五年进行的全国卫生服务调查中的家庭健康询问调查才能获知，因此，笔者认为，可以在每年进行与其他部门相同的共性指标评价基础上，每五年进行一次个性指标的评价，以反映五年间湖北省卫计委预算对于改善湖北省人口健康状况的效果。
1.2健康水平分布：该类指标主要用来反映区域内健康公平程度，通过健康水平指标的的区域内差异反映。
1.3反应性的水平：反应性是指医疗机构对个体普遍合理的期望的认知和失当的反映，包含对个人的尊重和以病人为中心两个方面：对个人的尊重：尊严、保密性、自主性。以患者为中心：关注、社会支持、基本设施、质量、病人选择性。该部分指标大部分需要通过居民或患者满意度调查及前后对比才能反映。
1.4反应性的分布：该类指标主要用来反映区域内反应性的公平程度，通过反应性水平指标的的区域内差异反映。
1.5卫生筹资公平性：政府财政补贴是如何分配和使用的：考察湖北省卫计委及相关部门卫生投入的最终流向和使用，是否符合公平性的要求。如初级卫生保健项目获得的政府补贴是否达到了可以保障目标实现的水平、政府补贴在医疗与预防、城市大医院与基层医院之间的分配是否符合湖北省卫生事业发展和居民健康水平提高的需要。卫生服务项目和保险覆盖了哪些人：考察湖北省医疗保险项目是否有扩大、项目覆盖范围是否有利于湖北省主要卫生问题的解决、覆盖人群是否扩大，覆盖的人群在城市和农村、老年人与青年人之间是否公平。疾病的风险是如何分担的：湖北省在预算年度内发生家庭灾难性卫生支出的比重水平、卫生费用中个人、社会和政府各自负担的比例如何等。除此之外，笔者认为对湖北省卫计委预算评估的指标还应当包括预算年度内湖北省主要卫生问题的解决程度。例如糖尿病的发病率和患病率是否有所下降、不同地市、城乡的发病率公平性是否提高。湖北省不同地市的医疗机构分布公平性是否得到了提高，笔者认为反映公平性的指标可以通过按经济社会发展水平分组的相对集中指数（Relative Concentration Index，RCI）进行反映。
RCI指数取值范围为[-1，1]，绝对值越大表明越不公平，负值表示劣势人口组集中趋势，正值表示优势人口组集中趋势。例如以各州市的GDP从低到高进行排序，计算血吸虫病发病率的相对集中指数，若集中指数是正数则说明经济落后州市的发病率高于经济较发达州市，若这一指数与上年度相比缩小，则说明这一健康水平不公平状况得到了改善。
2.项目预算绩效评估指标。项目预算绩效评估是部门预算绩效评估的重点内容。我认为该类预算绩效评估应当主要围绕该项目目标设置。参考中央各部委制定的本行业项目预算绩效考评指标，我认为应当指标框架应当设置如下： 2.1业务考评指标。立项目标完成程度：主要考评项目阶段目标或总体目标的完成情况，主要是在预算年度内目标的完成程度。目标完成的可能性，根据项目实际进展情况预测项目目标实现的可能性。立项目标的合理性，主要考评立项目标设置是否客观、科学。项目验收的有效性，主要考评项目验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。项目组织管理水平，主要考评项目单位在实施项目过程中的组织、协调、管理能力和条件保障状况等。项目的经济效益。该指标在湖北省卫计委的部分项目中可以考虑，比如某个项目的实施对于区域内某疾病经济负担的减轻效果与程度。但考虑到卫生事业的公益性，为避免卫生部门为增加该项指标分数而多开展创收性项目，对主管机构增加创收性指标，应当尽量降低该项指标的权重。项目的社会效益。在湖北省卫计委的项目预算绩效评估中，应当主要考虑某项目的开展对当地与健康相关的风俗习惯、思想观念的改善和影响程度。比如某个健康教育与促进项目的开展是否对当地人的健康观念产生影响、是否增强了当地居民的防病意识等。项目可持续性影响，主要考评项目的结果对项目单位以及社会经济和资源环境的持续影响力等。
2.2财务考评指标：资金落实情况，主要考评预算执行情况、资金到位率和资金到位及时性。实际支出情况，主要考评项目实际支出构成的合理性、超支或结余情况。财务信息质量，主要考评与项目相关的财务会计信息资料的真实性、全面性等。财务管理状况，主要考评项目单位财务制度健全性、财务管理有效性、财务制度执行状况、财务管理人员的专业素养等。以上指标主要针对部门预算支出设置，为了保证预算绩效评价的完整性，笔者认为评价还需要包含预算收入的绩效评价。
三、卫生行政部门预算绩效评估体系建构的困难与原因
1.卫生部门预算支出效果难以衡量。预算绩效评估的难题并非卫生行政部门独有，公共部门普遍面临着预算绩效评估指标设置的困难。对预算支出的效果进行评价是进行绩效评价的前提，对各项活动的成本核算也是进行活动效率的前提。对营利性私人部门而言，其各项活动的最终目标均为实现市场占有率的扩大和利润的提高，因此其预算支出绩效评估指标较为明确简单，可以通过利润数据明确直观的反映出各项支出的绩效。而对公共部门而言，基本支出的效果难以量化评价，其办公活动的成本也难以核算，效果难以衡量；公共部门的各个项目则更加偏向于实现社会效益而非利润，而社会效益则难以衡量。以卫生行政部门而言，其项目支出多是为了实现本区域居民健康状况的改善、居民健康观念的增强，虽然世界上已经形成了一系列评价健康水平的指标，但是，各个指标的效度如何，如何在一次项目评价中设置不同指标所占的权重，如何设置出一个较为科学、信度效度高的评价指标模型仍然是一个难题。
2.难以确保绩效评价指标的相关性。确保绩效评价指标与项目绩效的相关性是保证评价有效合理的前提，但是，对于公共部门的实现目标而言，其影响因素多种多样。例如计划生育政策实施几十年来，我国政府部门为了控制生育率、改善居民生育观念投入了大量的财政资金，虽然今天我国居民的生育观念以及发生了很大变化，尤其在城市地区，少生优生的观念深入人心。然而，生育观念的改变影响因素多种多样，经济的发展、生育成本的迅速增长、城市化的迅速推进都可能带来生育观念的改变，并非仅由计划生育政策和项目的开展带来。因此，在预算绩效评价中何种指标是与目标和相关性更大，应该将哪些指标纳入评价指标都难以确定。
3.资料获取经济成本高。正如上文所述，对卫生部门而言，如果要将健康水平改善程度、健康观念提高程度、卫生系统反应性提高程度等内容纳入卫生行政部门项目预算绩效评价范围，其大部分指标就需要通过家庭健康询问调查和患者满意度调查才能获得。为保证真实性、代表性这些调查需要经过严格的抽样和大规模的全国性调查才能获取。遵循预算绩效评价指标选择的经济性指标，只有在这些资料的获取成本小于实施绩效评价的经济收益时才能将其列入指标范围。如何平衡资料获取的成本与绩效评价的经济收益，如何对资料获取的成本进行衡量都是一个难题。
4.预算收入的绩效评价指标设置困难。为了保证预算绩效评价的完整性，其指标设置应当同时包含预算收入和预算支出，但从我国目前的改革进程与相关文件上看，基本上都仅规定了预算支出的绩效评价指标，通过文献研究可以发现，大部分学者也仅对预算支出绩效进行了研究，虽有学者提出了预算收入的绩效评价指标应当纳入评价范围，却未能提出具体的指标或框架。在推进预算绩效管理的过程中应当重视预算收入绩效评价指标的构建，促进预算绩效评价更加完整科学。
参考文献：
[1]徐建中，夏杰，吕希琛，邹浩. 基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构 建[J]. 社会科学辑刊，2013，03：132-137.
[2]王鸿兴，林枫，周绿林，詹长春. 基于“4E”原则的政府卫生支出绩效评价研究[J]. 中国卫生事业管理，2014，05：324-327.
[3]董军. 卫生事业管理[M]. 北京：科学出版社， 2009. 38-42.
[4]姚强，姚岚，孙菊. 健康不平等测量方法研究[J]. 中国卫生经济，2015，12：8-12.
作者简介：郭冰清（1998.01—）女。民族：漢，河南安阳人，武汉大学政治与公共管理学院2014级本科生，公共事业管理专业。研究方向：社会医学与卫生事业管理。