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近几年，我国农村义务教育改革出台了一系列新举措，取得了一些新进展。总体来说，农民的负担减轻了不少，政府的责任增加了不少，农村义务教育发展势头看好。但是，农村义务教育经费总投入增加有限，并且新增经费主要用于基本建设和教师工资增长，部分地区农村小学教师断层现象依然堪忧！
一、农村小学教师断层之怪现状
改革开放20多年来，我国各级教育发展迅速、人才倍增。可是，农村小学师资队伍整体素质不见有大的改观。农村小学的中坚力量（中师生）大多通过进修获得大专或更高学历，调入初中或改行，极少数因为担任领导职务才没有离去。现有农村小学教师队伍主体前身是民师，多是通过转正或进修取得公办教师资格。他们学历虽然达标，知识水平、教育教学能力没有实质性提高，身上不同程度地存在知识结构老化，教学方法陈旧，教学理念落后等问题。他们年龄普遍偏大，思想相对保守，而近年来培训内容和培训模式缺乏适切性，教师缺乏内在发展动力，继续教育培训也很难收到效果。
以安徽省金寨县某镇情况为例，该镇2006年106名小学教师50岁以上的有40人，占37.74％；40-49岁的有32人，占39.19％；二者合计达到76.93％；30岁以下只有16人，占15.09％。[1]从最终学历看，该镇小学教师中拥有本科学历2人，占1.9%；拥有专科学历16人，占15.1%；拥有中师学历88人，占83.0％。不仅人人学历达标，还有近20％的人拥有高等教育学历，似乎很让人振奋。事实上，只有18位小学教师是正规中师毕业生，他们通过自学考试、成人高考、全员培训等方式取得更高学历，成为当前小学教师中难得的骨干和精英；其余几乎全部是民师转正后获得中师学历的。2004年，山东省教育厅副厅长张志勇在调研中发现，一所小学12位教师，50岁以上的、45岁以上的、40岁以上的各占1/3，教师平均年龄竟然是47岁！他感慨地说，这批教师的整体素质还比不上自己上小学时的教师。[2]
由于没有及时补充，农村小学教师的工作负担大大超重。由于财政紧张，农村小学教师编制一直是“一个萝卜一个坑”，严格按照标准每25名学生配备1名教师。农村居民居住分散，学校布局无法完全集中，学校规模一般都不大。另外，因计划生育政策，农村劳动力向城市转移，以及农村人口城市化进程加快，每年入学的适龄儿童都在减少，许多农村完全小学在校生不满100名，只好开设复式班，2-3名教师负责5-6个教学班级，全天都要在课堂上课，几乎没有时间备课、批改作业，更谈不上个人进修提高。放学后，家里还有做不完的农活。教师没有时间充分备课，没有时间培养学术兴趣并获得从事教育工作所必须的休息。
由于教师素质的整体下降，农村小学教学质量也随之下滑。多数受访群众对本村小学的教学质量不满意，对子女的前途颇为忧虑。为了让独生子女能够接受更好的教育，他们各显神通把孩子送到县城、乡镇上更好的学校读书。有的把孩子寄养在亲戚家，有的甚至不惜成本租房专门照顾孩子上学，实在没有办法的群众才让孩子就近入学。一位群众的话很有代表性：“现在不给生多，就是一个孩子，让孩子上这样的小学，我们不放心。宁愿多出钱，也要为子孙后代谋个好前途……”一位初中班主任面对笔者叫苦不迭：“现在小学毕业生好坏都升学，班上不会汉语拼音的学生超过1/3，不会加减乘除的也大有人在，叫我们怎么教？！”
二、农村小学教师队伍断层的直接根源
农村小学教师断层是教师后备人才枯竭造成的吗？显然不是。从全国情况看，2004年我国6岁及6岁以上人口中大专以上文化程度的比例上升到5.77％。[3]然而，2004年全国普通小学代课教师仍有37.86万人，其中农村小学有31.96万人，占84.41%[4]。正规师范院校毕业生为何被弃置一旁呢？原因是代课教师成本更低，能够减轻地方政府财政负担和压力。据调查，安徽省金寨县1997年以后毕业的中师生不再安排工作，农村小学多年没有年轻教师补充。初、高中教师招聘也是逐年减少，2003年招了60人，2006年只招了20人。2001年以前，金寨县师范学校每年大约有中师毕业生100余人，幼儿教育毕业生80余人。2001年，金寨县师范学校被县一中兼并，再也没有面向农村小学的中师毕业生了。[5]目前，高校毕业生也对回乡彻底绝望，纷纷到外地打工，代课教师补充出现困难。
农村小学教师队伍断层是政府经济困窘，无力办好义务教育吗？显然也不是。改革开放前，国民经济凋敝，人才匮乏，农村小学教育规模也比现在大得多，尚能够做到保证所有学生上学，贫困生减免学杂费。如今，我国的经济总量已经跃居世界第四位，2005年人均GDP达到1703美元，各类人才齐备，农村小学教育却举步维艰，怎能不叫人痛心疾首？
笔者认为，农村小学教师断层的根本原因在于现行义务教育管理体制的局限性，以及农村公共财政资源配置失衡。农村税费改革前，我国义务教育实行“地方负责、分级管理”的管理体制，农村小学主要由乡镇和村委会负责。由于乡镇财政状况因1994年分税制改革而弱化，加上全国各地经济发展极不平衡，不少农村地区乡镇财政沦为“吃饭财政”，对于发放农村小学教师工资已是勉为其难，无暇保障办学条件和教育质量。
农村税费改革后，国务院确立“地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。但是，中央和省级财政转移支付不能足额填补空缺，相当部分贫困地区的县级财政负债累累，无力履行举办义务教育的职责，无法建立义务教育经费保障机制，只能拼命压缩教师编制，封死教师入口。例如，安徽省金寨县自1999年起，不再聘用回乡大中专毕业生任教师。教师缺口采取层层选调的办法，县城中学缺教师从乡镇完全中学选调，乡镇完全中学从农村初中调，农村初中从农村小学调，最终导致农村小学教师队伍严重“贫血”。
此外，部分县乡政府机构叠床架屋、冗员成群结队，部分地区和部门腐败浪费惊人，部分干部民主法制观念淡薄，以至于政府对公共事业发展支持乏力，公共财政资源配置失衡，给文化、教育和卫生等公共事业的发展带来极为不利的影响。农村教育投入长期得不到保障，农村小学教师队伍问题只是比较突出的外在表现之一。
三、农村小学教师断层的对策
当前，农村小学教师队伍断层问题是我国义务教育质量的最大缺口，也是我国构建和谐社会的一大隐患，最终对社会公平构成威胁。农村小学教师断层问题只是农村小学教育困境的一个重要方面。许多专家提出了农村小学教
师队伍建设的建议，为避免重复，下面着重谈三点：
1.免费缓行，积极吸纳社会资源办学
在中央、省级财政转移支付有限，地方财政吃紧的大前提下，国家提出免除义务教育阶段杂费并非良策。其实，无论是政府财政投入，还是农民自愿出资，农村义务教育的经费最终还是来自人民。如果没有深层次的社会变革，单纯依赖政府增加农村义务教育财政投入的空间是十分有限的。现阶段免除义务教育阶段杂费，农村小学教师质量问题有可能因教育经费不足或增长乏力而长期得不到解决。如果我们能够在加大政府财政投入的同时，适度吸纳来自人民群众的教育资源，把教育经费切切实实用在提高农村小学教师质量上，缴纳一定数额的杂费还是能够得到人民群众拥护的。这样，国家财政还可以因此摆脱困扰，更加从容地保障低收入家庭接受纯粹免费的义务教育，从而履行政府维护教育公平和社会公平的职责。
2.放开搞活，让公办和民办小学二轮并转
笔者认为，农村小学教育门槛相对较低，地方政府可以因地制宜制定农村小学办学的基本标准，放开搞活，最大限度吸纳社会资源，鼓励农村当地合格人才自愿捐资助学/投资兴学。相应地，地方政府加强对农村小学办学资质的认证和宏观协调与管理，确保公、民办等各类农村小学竞争有序、健康发展；政府设立奖励基金或实行教育券，根据各学校招生人数、办学质量和水平等指标，给予奖励或补贴。
这样做的好处是，既能够在短期内迅速吸引农村人才投身农村小学教育，为家长和学生提供更多选择，又可以激发公办农村小学提高教学质量。公办和民办小学之间、公办和民办小学内部形成多重竞争的大格局，有利于提高教师的工作热情，有利于充分调动农村小学教师的积极性和创造力，有利于农村小学形成百花齐放的新局面，为推行素质教育创造有利的环境和条件。
3.精兵简政，合理配置公共资源
农村税费改革以后，农民负担有所减轻，农村也出现了一些好的发展局面，但是农村深层次矛盾并没有得到根本解决。如果不能扭转不良社会风气，裁汰冗员，撤并机构，建立民主的公共财政问责制度，农村教育投入还是无法得到保证，农村小学教师断层问题还是无法从根本上解决。只有把政府和社会的各种关系理顺了，公共财政问责制度建立起来了，农民参政、议政的权利真正得到落实了，农村经济社会真正得到发展了，农村公共资源的大量积累、合理配置和高效使用才有可能，农村义务教育投入最终才有可能有保障，农村小学教师队伍建设才有可能有所突破。有了稳定而充足的教育经费，还应该保证它能够得到高效合理使用。要组织由政府、社会中介组织及利益相关者组成的委员会，采用公式化拨款、公共开支跟踪调查、卡片调查等方式提高透明度和可问责性，对农村义务教育经费的投入和使用执行严格的监督，确保农村小学有充足的经费配置合格教师。
农村小学教师队伍断层问题最终可以因公共财政投入的增加、办学体制的改革、教师编制的放宽和教师人事制度管理的科学化而得到根本改观。
（作者单位：国家教育发展研究中心教育体制改革研究室；安徽汤汇镇中心小学）
注释：
[1] 2006年9月调研数据。
[2] 张志勇，2004年4月3日，《农村教育调查日记》。
[3] 国家统计局编. 中国统计年鉴2005.北京：中国统计出版社，2005：105-106
[4] 教育部规划司编. 中国教育统计年鉴2004.北京：人民教育出版社，2005：164
[5] 2001年，金寨县师范学校被县一中兼并，最终告别师范教育舞台。六安市小学教师培养任务由各县师范学校上移皖西学院承担，皖西学院开设小学教育本、专科专业，小学教育专科有文科方向、理科方向，英语方向。但是，由于种种原因，这些为数不多的毕业生很少能够走进农村小学课堂。著名教育家顾明远教授认为，全国教师教育从三级过渡为二级有些仓促，中等师范学校过早地退出教师教育舞台，给我国小学教育带来负面影响。
一、农村小学教师断层之怪现状
改革开放20多年来，我国各级教育发展迅速、人才倍增。可是，农村小学师资队伍整体素质不见有大的改观。农村小学的中坚力量（中师生）大多通过进修获得大专或更高学历，调入初中或改行，极少数因为担任领导职务才没有离去。现有农村小学教师队伍主体前身是民师，多是通过转正或进修取得公办教师资格。他们学历虽然达标，知识水平、教育教学能力没有实质性提高，身上不同程度地存在知识结构老化，教学方法陈旧，教学理念落后等问题。他们年龄普遍偏大，思想相对保守，而近年来培训内容和培训模式缺乏适切性，教师缺乏内在发展动力，继续教育培训也很难收到效果。
以安徽省金寨县某镇情况为例，该镇2006年106名小学教师50岁以上的有40人，占37.74％；40-49岁的有32人，占39.19％；二者合计达到76.93％；30岁以下只有16人，占15.09％。[1]从最终学历看，该镇小学教师中拥有本科学历2人，占1.9%；拥有专科学历16人，占15.1%；拥有中师学历88人，占83.0％。不仅人人学历达标，还有近20％的人拥有高等教育学历，似乎很让人振奋。事实上，只有18位小学教师是正规中师毕业生，他们通过自学考试、成人高考、全员培训等方式取得更高学历，成为当前小学教师中难得的骨干和精英；其余几乎全部是民师转正后获得中师学历的。2004年，山东省教育厅副厅长张志勇在调研中发现，一所小学12位教师，50岁以上的、45岁以上的、40岁以上的各占1/3，教师平均年龄竟然是47岁！他感慨地说，这批教师的整体素质还比不上自己上小学时的教师。[2]
由于没有及时补充，农村小学教师的工作负担大大超重。由于财政紧张，农村小学教师编制一直是“一个萝卜一个坑”，严格按照标准每25名学生配备1名教师。农村居民居住分散，学校布局无法完全集中，学校规模一般都不大。另外，因计划生育政策，农村劳动力向城市转移，以及农村人口城市化进程加快，每年入学的适龄儿童都在减少，许多农村完全小学在校生不满100名，只好开设复式班，2-3名教师负责5-6个教学班级，全天都要在课堂上课，几乎没有时间备课、批改作业，更谈不上个人进修提高。放学后，家里还有做不完的农活。教师没有时间充分备课，没有时间培养学术兴趣并获得从事教育工作所必须的休息。
由于教师素质的整体下降，农村小学教学质量也随之下滑。多数受访群众对本村小学的教学质量不满意，对子女的前途颇为忧虑。为了让独生子女能够接受更好的教育，他们各显神通把孩子送到县城、乡镇上更好的学校读书。有的把孩子寄养在亲戚家，有的甚至不惜成本租房专门照顾孩子上学，实在没有办法的群众才让孩子就近入学。一位群众的话很有代表性：“现在不给生多，就是一个孩子，让孩子上这样的小学，我们不放心。宁愿多出钱，也要为子孙后代谋个好前途……”一位初中班主任面对笔者叫苦不迭：“现在小学毕业生好坏都升学，班上不会汉语拼音的学生超过1/3，不会加减乘除的也大有人在，叫我们怎么教？！”
二、农村小学教师队伍断层的直接根源
农村小学教师断层是教师后备人才枯竭造成的吗？显然不是。从全国情况看，2004年我国6岁及6岁以上人口中大专以上文化程度的比例上升到5.77％。[3]然而，2004年全国普通小学代课教师仍有37.86万人，其中农村小学有31.96万人，占84.41%[4]。正规师范院校毕业生为何被弃置一旁呢？原因是代课教师成本更低，能够减轻地方政府财政负担和压力。据调查，安徽省金寨县1997年以后毕业的中师生不再安排工作，农村小学多年没有年轻教师补充。初、高中教师招聘也是逐年减少，2003年招了60人，2006年只招了20人。2001年以前，金寨县师范学校每年大约有中师毕业生100余人，幼儿教育毕业生80余人。2001年，金寨县师范学校被县一中兼并，再也没有面向农村小学的中师毕业生了。[5]目前，高校毕业生也对回乡彻底绝望，纷纷到外地打工，代课教师补充出现困难。
农村小学教师队伍断层是政府经济困窘，无力办好义务教育吗？显然也不是。改革开放前，国民经济凋敝，人才匮乏，农村小学教育规模也比现在大得多，尚能够做到保证所有学生上学，贫困生减免学杂费。如今，我国的经济总量已经跃居世界第四位，2005年人均GDP达到1703美元，各类人才齐备，农村小学教育却举步维艰，怎能不叫人痛心疾首？
笔者认为，农村小学教师断层的根本原因在于现行义务教育管理体制的局限性，以及农村公共财政资源配置失衡。农村税费改革前，我国义务教育实行“地方负责、分级管理”的管理体制，农村小学主要由乡镇和村委会负责。由于乡镇财政状况因1994年分税制改革而弱化，加上全国各地经济发展极不平衡，不少农村地区乡镇财政沦为“吃饭财政”，对于发放农村小学教师工资已是勉为其难，无暇保障办学条件和教育质量。
农村税费改革后，国务院确立“地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。但是，中央和省级财政转移支付不能足额填补空缺，相当部分贫困地区的县级财政负债累累，无力履行举办义务教育的职责，无法建立义务教育经费保障机制，只能拼命压缩教师编制，封死教师入口。例如，安徽省金寨县自1999年起，不再聘用回乡大中专毕业生任教师。教师缺口采取层层选调的办法，县城中学缺教师从乡镇完全中学选调，乡镇完全中学从农村初中调，农村初中从农村小学调，最终导致农村小学教师队伍严重“贫血”。
此外，部分县乡政府机构叠床架屋、冗员成群结队，部分地区和部门腐败浪费惊人，部分干部民主法制观念淡薄，以至于政府对公共事业发展支持乏力，公共财政资源配置失衡，给文化、教育和卫生等公共事业的发展带来极为不利的影响。农村教育投入长期得不到保障，农村小学教师队伍问题只是比较突出的外在表现之一。
三、农村小学教师断层的对策
当前，农村小学教师队伍断层问题是我国义务教育质量的最大缺口，也是我国构建和谐社会的一大隐患，最终对社会公平构成威胁。农村小学教师断层问题只是农村小学教育困境的一个重要方面。许多专家提出了农村小学教
师队伍建设的建议，为避免重复，下面着重谈三点：
1.免费缓行，积极吸纳社会资源办学
在中央、省级财政转移支付有限，地方财政吃紧的大前提下，国家提出免除义务教育阶段杂费并非良策。其实，无论是政府财政投入，还是农民自愿出资，农村义务教育的经费最终还是来自人民。如果没有深层次的社会变革，单纯依赖政府增加农村义务教育财政投入的空间是十分有限的。现阶段免除义务教育阶段杂费，农村小学教师质量问题有可能因教育经费不足或增长乏力而长期得不到解决。如果我们能够在加大政府财政投入的同时，适度吸纳来自人民群众的教育资源，把教育经费切切实实用在提高农村小学教师质量上，缴纳一定数额的杂费还是能够得到人民群众拥护的。这样，国家财政还可以因此摆脱困扰，更加从容地保障低收入家庭接受纯粹免费的义务教育，从而履行政府维护教育公平和社会公平的职责。
2.放开搞活，让公办和民办小学二轮并转
笔者认为，农村小学教育门槛相对较低，地方政府可以因地制宜制定农村小学办学的基本标准，放开搞活，最大限度吸纳社会资源，鼓励农村当地合格人才自愿捐资助学/投资兴学。相应地，地方政府加强对农村小学办学资质的认证和宏观协调与管理，确保公、民办等各类农村小学竞争有序、健康发展；政府设立奖励基金或实行教育券，根据各学校招生人数、办学质量和水平等指标，给予奖励或补贴。
这样做的好处是，既能够在短期内迅速吸引农村人才投身农村小学教育，为家长和学生提供更多选择，又可以激发公办农村小学提高教学质量。公办和民办小学之间、公办和民办小学内部形成多重竞争的大格局，有利于提高教师的工作热情，有利于充分调动农村小学教师的积极性和创造力，有利于农村小学形成百花齐放的新局面，为推行素质教育创造有利的环境和条件。
3.精兵简政，合理配置公共资源
农村税费改革以后，农民负担有所减轻，农村也出现了一些好的发展局面，但是农村深层次矛盾并没有得到根本解决。如果不能扭转不良社会风气，裁汰冗员，撤并机构，建立民主的公共财政问责制度，农村教育投入还是无法得到保证，农村小学教师断层问题还是无法从根本上解决。只有把政府和社会的各种关系理顺了，公共财政问责制度建立起来了，农民参政、议政的权利真正得到落实了，农村经济社会真正得到发展了，农村公共资源的大量积累、合理配置和高效使用才有可能，农村义务教育投入最终才有可能有保障，农村小学教师队伍建设才有可能有所突破。有了稳定而充足的教育经费，还应该保证它能够得到高效合理使用。要组织由政府、社会中介组织及利益相关者组成的委员会，采用公式化拨款、公共开支跟踪调查、卡片调查等方式提高透明度和可问责性，对农村义务教育经费的投入和使用执行严格的监督，确保农村小学有充足的经费配置合格教师。
农村小学教师队伍断层问题最终可以因公共财政投入的增加、办学体制的改革、教师编制的放宽和教师人事制度管理的科学化而得到根本改观。
（作者单位：国家教育发展研究中心教育体制改革研究室；安徽汤汇镇中心小学）
注释：
[1] 2006年9月调研数据。
[2] 张志勇，2004年4月3日，《农村教育调查日记》。
[3] 国家统计局编. 中国统计年鉴2005.北京：中国统计出版社，2005：105-106
[4] 教育部规划司编. 中国教育统计年鉴2004.北京：人民教育出版社，2005：164
[5] 2001年，金寨县师范学校被县一中兼并，最终告别师范教育舞台。六安市小学教师培养任务由各县师范学校上移皖西学院承担，皖西学院开设小学教育本、专科专业，小学教育专科有文科方向、理科方向，英语方向。但是，由于种种原因，这些为数不多的毕业生很少能够走进农村小学课堂。著名教育家顾明远教授认为，全国教师教育从三级过渡为二级有些仓促，中等师范学校过早地退出教师教育舞台，给我国小学教育带来负面影响。