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【摘 要】在世界范围内，高等教育机构正在快速转型，学术治理（Academic Governance）的影响越来越大，由于高校学术治理通常在大学中被理解为旨在确保公共利益的体制框架，即所谓的“外部治理”。事实上鉴于高校工作的复杂性，许多国家（包括美国）高校都获得了实质性的专业自主权和决策自治权，即“内部治理”。其“内部治理”的设计和流程，均以确保大学协调和控制学术活动以及维护公众利益。因此，高校学术治理应由内部治理与外部治理两个部分构成。在高等教育与政府和市场相互渗透的今天，美国高校外部学术治理问题是值得研究的课题，笔者通过考察和学习，对美国高等教育外部学术治理的起源、特点、应对策略，以及对其他国家学术治理改革的可能影响、指导和借鉴进行了积极探讨。
【关键词】美国高校 外部学术治理 研究与探讨
基金项目：陕西省社会科学基金项目（项目编号：2016A011）;中国国家留学基金委（CSC）资助项目（项目编号：201708765004）。
引 言
多年来，美国高校在学术治理方面积累了不少值得借鉴的经验，这源于其为保持本科教学和学术治理高质量的可持续性发展。美国高校每年会定期举办由本校专家教授、教师和国内不同高校专家及其他国家来访的专家、学者参加的教学对话活动，尤其是近几年，随着世界多极化、经济全球化、信息社会化、文化多样化的发展态势，即知识经济时代已经来临，美国高校关于学术治理的话题，更是符合知识经济时代需要，不仅聚集了美国知名高校的典型做法和经验，使得美国高校学术治理的空间不断扩大，吸引了其他国家不少大学对高等教育学术治理的广泛兴趣，研究活动非常活跃。为此，国际高校间相互来往交流和借鉴的频率越来越高，已成为促进其他国家学术治理发展的常态。当然，美国高校的学术治理，不仅包括内部学术治理，还包括外部学术治理，而作为最为重要的外部治理主体之一，政府是介入大学治理而影响大学学术治理的，所以，在高等教育与政府和市场相互渗透的今天，对美国高校外部学术治理问题进行探讨研究是必要的。
美国高校外部学术治理的起源
美国第一批学院和大学是在英国王室控制下的北美殖民地之间特许的，随后由最初的美国各州注册，均独立于联邦政府或国家政策。1819年，美国高等教育开始进行第一次全国打造和塑型，当时是美国最高法院在达特茅斯学院诉伍德沃德案中裁定了学院宪章。这意味着，大学是一个旨在使公众受益的私立机构，并不是受公共控制的公共机构。[1]达特茅斯学院案例是一个具有里程碑意义的法律决定，它表达了美国公司制的概念，但它也认可了美国学术组织的原则，即高等教育机构的最终控制权是掌握在外部董事会手中，而非教职员工那里。最高法院的裁决鼓励在美国发展中的各州建立、支持和监管“私立”院校和“公立”院校，从而促成了一个具有全国竞争力的高等教育市场，其特点是具有积极管理的机构。随着时间的推移，美国高校的外部治理逐渐发展为赠地大学，包括联邦政府的支持，致力于更实际和应用的研究领域，以及联邦政府对大多数学术研究的融资，最终广泛用于学生奖学金和贷款，获得这种财政支持的机构资格是由区域自愿制度决定的。
美国高校外部学术治理特点与差异
鉴于美国的联邦政治框架，在实践中一直缺乏国家教育部和高等教育集中规划。因此，美国高等教育的外部学术治理在世界上也是最为分散的体系之一，其在市场竞争中将消费者主权置于首位。从而导致美国内部学术治理比那些国家学科协会或国家部委在塑型大学决策方面扮演重要角色的国家，更注重制度。[2]但是，美国联邦监管政策关于环境、非歧视和移民等问题的关注确实影响了学术机构，也包括对学术机构的“非法定合法的影响”，比如私营部门的力量，虽然既不是法定的，也不是监管的，但对学术机构决策具有等效影响。这些影响包括保险运营商、认证机构和学术联盟等。
美国五十个州的外部治理也存在着显著差异。比如纽约董事会施加监管，在公共资助和某种程度上超过私人机构的影响，但有些州只有一个公共资助机构的正式管理机构，而许多州都有机构来计划或协调公共资助，少数几个州提倡宪法自治公开选择公共资助机构。[3]传统上一直受到国际社会的广泛关注，符合美国国家制定外部治理制度的加利福尼亚州，1960年即通过所谓的高等教育总体规划，在这种连贯的制度下，公共支持的高等教育分为三个部门。加州大学（University of California）系统被授予最大的自治权，被指定为主要研究机构，并给予公立高等教育专门管辖研究博士学位以及法律、医学、牙科和兽医的专业教育提供独家管辖权。加州州立大学（CSU）系统是通过硕士学位和专注于研究适合教学的教育。社区学院系统是通过本科教育的前两年提供学术和职业指导，同时加州大学和加州州立大学旨在为社区大学毕业生提供深造的机会。加州的招生制度不仅资源比其他州更好，而且国家政策差异化招生在五十個州中也是独一无二的，然而，最近加利福尼亚州对外治理机构认为该系统有严重的局限性。现在有了有条不紊的国家监督和规划，国家预算决定与国家预算决策之间的联系，以及政策目标之间关系薄弱，高等教育各个部分都是根据自己的优先事项制定自己的政策，而国家政策指导却很少。
美国高校外部学术治理的应对策略
在对五十个州高等教育外部治理的评估中，著名教育专家麦克吉尼斯指出：尽管人们越来越关注更高层次的公共或社会目的、教育以及对政策指导和相关新方法的需求政策，但现实情况是，很少有国家有能力追求侧重于公共目的的长期议程。简而言之，在阐述和捍卫基本公共目的责任时，无人承担，责任缺位，国家领导人全神贯注于财政危机和短期政治议程危机。在动荡的财政危机和竞争中，高等教育领导人似乎更关注他们自己机构的未来，而非建立政策领导结构和必要的政策，以确保高等教育响应公共优先事项。[4]
美国知名经济学家阿基翁对这种变异影响使用了计量经济学分析，美国各州法规为研究设计更有效的大学外部治理系统给出了一些重要的变量，研究人员试图找出美国大学外部治理如何影响先进经济体系中有益的学术研究成果，他们对美国各州的分析表明，当研究型大学拥有更大的自主权并面对更激烈的竞争时，它们的生产率更高。尽管大多数美国公立研究型大学都实现了先前描述的实质性自治，包括选择学生、设置课程和任命教授的自由，但就大学的程序自治而言，各州之间的差异要大得多（从中央采购要求其预算由国家批准、从政府对人员的雇佣和支付的控制到需要遵守公务员薪酬规则等）。此外，受私立研究型大学及大学预算来自联邦研究资助比例的影响，美国公立研究型大学的竞争程度也各不相同。作为经济学家，专注于大学影响技术创新的产出，有助于经济社会发展。因此，其产出措施包括专利数量产生、研究出版物及大学对国家创造力的影响。关于外部治理与研究型大学企业生产率之间的关系结论，最适用于处于技术前沿的国家，即经济高度发达的国家。在这方面，阿基翁认为最有效的外部治理体系就是允许研究型大学控制其预算的使用，为它们的教师选择补偿，并雇用其中任何一个它们最喜欢的学术人员。 總之，根据经济学家对美国大学外部治理的分析，研究型大学只有最大限度给予指导资源和研究人员自由裁量权的情况下，才能有效地进行研究，这是非常复杂的。此外，如果以绩效为基础进行竞争，大学能更有效地管理、研究、奖励、分配公共利益资源。这意味着另一个可能的优势，即美国高校外部治理体系中，公开的国家框架政策将资助学术研究。在大多数经合组织国家中，资助大学研究的手段是“双重资助”模式，特征表现为普通大学基金以非竞争性方式授予国家机构，辅助以学科为导向的研究理事会授予的同行评审研究资助。[5]
相比较而言，大多数学术研究经费所采用的政策工具是以绩效为基础的竞争。美国公立和私立大学超过三分之二支出的研究经费由联邦拨款资助，由国家科学基金会（National Science Foundation）、卫生研究所（National Institutes of Health）和国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration）等机构提供。此外，这些竞争性的联邦拨款通常都是对每个机构的间接支持，这就提供了额外的资金，研究型大学可以自行决定这些资金的使用权。美国的外部治理通常允许大学根据需要灵活地调整和改革它们的内部治理体系，而不是通过国家或州法规规定这些结构和过程的设计。在这个分散的美国大学外部治理框架内，学院和大学已经形成了一个独特的内部或“共享治理”体系，旨在代表更广泛的公共利益受托人。委员会和大学帮助协调和发展在竞争性的国家体系内每个机构的大学管理者，以及旨在反映专业价值观和教师知识的学术参议院和学术部门等竞争机构。
结 语
完整的大学治理在实际运行中，包括“内部治理”与“外部治理”两个方面。而在高等教育与政府、市场相互渗透的今天，我们更应重视研究和探讨美国高等教育中的外部学术治理，对其外部学术治理的起源、特点、应对策略以及对其他国家学术治理改革的借鉴进行研究，从而激发不同国家高校在外部学术治理中不断创新，保持学术治理的鲜活性和生命力，以满足社会发展对高等教育的要求。
参考文献：
[1]Rudolph F，“American College and University： A History（2nd Edn），”Athens， GA： University of Georgia Press.（1990）.
[2]Musselin C，“The Market for Academics，”New York， NY： Routledge（2009）.
[3]Ehrenberg R G，“Governing Academia. Ithaca，”NY： Cornell University Press（2004）.
[4]McGuinness A. C，“Jr.‘The states and higher education’in Altbach， P.G， Gumport， P. J. and Berdahl， R. O.（Eds）American Higher Education in the Twenty-First Century： Social， Political， and Economic， Challenges（3rd Edn），”Baltimore MD： Johns Hopkins University Press（2011）p.164.
[5]Dill， D. D. “The United States’ in Dill， D. D. and van Vught， F. A.（Eds）National Innovation and the Academic Research Enterprise： Public Policy in Global Perspective，”Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press（2010）.
【关键词】美国高校 外部学术治理 研究与探讨
基金项目：陕西省社会科学基金项目（项目编号：2016A011）;中国国家留学基金委（CSC）资助项目（项目编号：201708765004）。
引 言
多年来，美国高校在学术治理方面积累了不少值得借鉴的经验，这源于其为保持本科教学和学术治理高质量的可持续性发展。美国高校每年会定期举办由本校专家教授、教师和国内不同高校专家及其他国家来访的专家、学者参加的教学对话活动，尤其是近几年，随着世界多极化、经济全球化、信息社会化、文化多样化的发展态势，即知识经济时代已经来临，美国高校关于学术治理的话题，更是符合知识经济时代需要，不仅聚集了美国知名高校的典型做法和经验，使得美国高校学术治理的空间不断扩大，吸引了其他国家不少大学对高等教育学术治理的广泛兴趣，研究活动非常活跃。为此，国际高校间相互来往交流和借鉴的频率越来越高，已成为促进其他国家学术治理发展的常态。当然，美国高校的学术治理，不仅包括内部学术治理，还包括外部学术治理，而作为最为重要的外部治理主体之一，政府是介入大学治理而影响大学学术治理的，所以，在高等教育与政府和市场相互渗透的今天，对美国高校外部学术治理问题进行探讨研究是必要的。
美国高校外部学术治理的起源
美国第一批学院和大学是在英国王室控制下的北美殖民地之间特许的，随后由最初的美国各州注册，均独立于联邦政府或国家政策。1819年，美国高等教育开始进行第一次全国打造和塑型，当时是美国最高法院在达特茅斯学院诉伍德沃德案中裁定了学院宪章。这意味着，大学是一个旨在使公众受益的私立机构，并不是受公共控制的公共机构。[1]达特茅斯学院案例是一个具有里程碑意义的法律决定，它表达了美国公司制的概念，但它也认可了美国学术组织的原则，即高等教育机构的最终控制权是掌握在外部董事会手中，而非教职员工那里。最高法院的裁决鼓励在美国发展中的各州建立、支持和监管“私立”院校和“公立”院校，从而促成了一个具有全国竞争力的高等教育市场，其特点是具有积极管理的机构。随着时间的推移，美国高校的外部治理逐渐发展为赠地大学，包括联邦政府的支持，致力于更实际和应用的研究领域，以及联邦政府对大多数学术研究的融资，最终广泛用于学生奖学金和贷款，获得这种财政支持的机构资格是由区域自愿制度决定的。
美国高校外部学术治理特点与差异
鉴于美国的联邦政治框架，在实践中一直缺乏国家教育部和高等教育集中规划。因此，美国高等教育的外部学术治理在世界上也是最为分散的体系之一，其在市场竞争中将消费者主权置于首位。从而导致美国内部学术治理比那些国家学科协会或国家部委在塑型大学决策方面扮演重要角色的国家，更注重制度。[2]但是，美国联邦监管政策关于环境、非歧视和移民等问题的关注确实影响了学术机构，也包括对学术机构的“非法定合法的影响”，比如私营部门的力量，虽然既不是法定的，也不是监管的，但对学术机构决策具有等效影响。这些影响包括保险运营商、认证机构和学术联盟等。
美国五十个州的外部治理也存在着显著差异。比如纽约董事会施加监管，在公共资助和某种程度上超过私人机构的影响，但有些州只有一个公共资助机构的正式管理机构，而许多州都有机构来计划或协调公共资助，少数几个州提倡宪法自治公开选择公共资助机构。[3]传统上一直受到国际社会的广泛关注，符合美国国家制定外部治理制度的加利福尼亚州，1960年即通过所谓的高等教育总体规划，在这种连贯的制度下，公共支持的高等教育分为三个部门。加州大学（University of California）系统被授予最大的自治权，被指定为主要研究机构，并给予公立高等教育专门管辖研究博士学位以及法律、医学、牙科和兽医的专业教育提供独家管辖权。加州州立大学（CSU）系统是通过硕士学位和专注于研究适合教学的教育。社区学院系统是通过本科教育的前两年提供学术和职业指导，同时加州大学和加州州立大学旨在为社区大学毕业生提供深造的机会。加州的招生制度不仅资源比其他州更好，而且国家政策差异化招生在五十個州中也是独一无二的，然而，最近加利福尼亚州对外治理机构认为该系统有严重的局限性。现在有了有条不紊的国家监督和规划，国家预算决定与国家预算决策之间的联系，以及政策目标之间关系薄弱，高等教育各个部分都是根据自己的优先事项制定自己的政策，而国家政策指导却很少。
美国高校外部学术治理的应对策略
在对五十个州高等教育外部治理的评估中，著名教育专家麦克吉尼斯指出：尽管人们越来越关注更高层次的公共或社会目的、教育以及对政策指导和相关新方法的需求政策，但现实情况是，很少有国家有能力追求侧重于公共目的的长期议程。简而言之，在阐述和捍卫基本公共目的责任时，无人承担，责任缺位，国家领导人全神贯注于财政危机和短期政治议程危机。在动荡的财政危机和竞争中，高等教育领导人似乎更关注他们自己机构的未来，而非建立政策领导结构和必要的政策，以确保高等教育响应公共优先事项。[4]
美国知名经济学家阿基翁对这种变异影响使用了计量经济学分析，美国各州法规为研究设计更有效的大学外部治理系统给出了一些重要的变量，研究人员试图找出美国大学外部治理如何影响先进经济体系中有益的学术研究成果，他们对美国各州的分析表明，当研究型大学拥有更大的自主权并面对更激烈的竞争时，它们的生产率更高。尽管大多数美国公立研究型大学都实现了先前描述的实质性自治，包括选择学生、设置课程和任命教授的自由，但就大学的程序自治而言，各州之间的差异要大得多（从中央采购要求其预算由国家批准、从政府对人员的雇佣和支付的控制到需要遵守公务员薪酬规则等）。此外，受私立研究型大学及大学预算来自联邦研究资助比例的影响，美国公立研究型大学的竞争程度也各不相同。作为经济学家，专注于大学影响技术创新的产出，有助于经济社会发展。因此，其产出措施包括专利数量产生、研究出版物及大学对国家创造力的影响。关于外部治理与研究型大学企业生产率之间的关系结论，最适用于处于技术前沿的国家，即经济高度发达的国家。在这方面，阿基翁认为最有效的外部治理体系就是允许研究型大学控制其预算的使用，为它们的教师选择补偿，并雇用其中任何一个它们最喜欢的学术人员。 總之，根据经济学家对美国大学外部治理的分析，研究型大学只有最大限度给予指导资源和研究人员自由裁量权的情况下，才能有效地进行研究，这是非常复杂的。此外，如果以绩效为基础进行竞争，大学能更有效地管理、研究、奖励、分配公共利益资源。这意味着另一个可能的优势，即美国高校外部治理体系中，公开的国家框架政策将资助学术研究。在大多数经合组织国家中，资助大学研究的手段是“双重资助”模式，特征表现为普通大学基金以非竞争性方式授予国家机构，辅助以学科为导向的研究理事会授予的同行评审研究资助。[5]
相比较而言，大多数学术研究经费所采用的政策工具是以绩效为基础的竞争。美国公立和私立大学超过三分之二支出的研究经费由联邦拨款资助，由国家科学基金会（National Science Foundation）、卫生研究所（National Institutes of Health）和国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration）等机构提供。此外，这些竞争性的联邦拨款通常都是对每个机构的间接支持，这就提供了额外的资金，研究型大学可以自行决定这些资金的使用权。美国的外部治理通常允许大学根据需要灵活地调整和改革它们的内部治理体系，而不是通过国家或州法规规定这些结构和过程的设计。在这个分散的美国大学外部治理框架内，学院和大学已经形成了一个独特的内部或“共享治理”体系，旨在代表更广泛的公共利益受托人。委员会和大学帮助协调和发展在竞争性的国家体系内每个机构的大学管理者，以及旨在反映专业价值观和教师知识的学术参议院和学术部门等竞争机构。
结 语
完整的大学治理在实际运行中，包括“内部治理”与“外部治理”两个方面。而在高等教育与政府、市场相互渗透的今天，我们更应重视研究和探讨美国高等教育中的外部学术治理，对其外部学术治理的起源、特点、应对策略以及对其他国家学术治理改革的借鉴进行研究，从而激发不同国家高校在外部学术治理中不断创新，保持学术治理的鲜活性和生命力，以满足社会发展对高等教育的要求。
参考文献：
[1]Rudolph F，“American College and University： A History（2nd Edn），”Athens， GA： University of Georgia Press.（1990）.
[2]Musselin C，“The Market for Academics，”New York， NY： Routledge（2009）.
[3]Ehrenberg R G，“Governing Academia. Ithaca，”NY： Cornell University Press（2004）.
[4]McGuinness A. C，“Jr.‘The states and higher education’in Altbach， P.G， Gumport， P. J. and Berdahl， R. O.（Eds）American Higher Education in the Twenty-First Century： Social， Political， and Economic， Challenges（3rd Edn），”Baltimore MD： Johns Hopkins University Press（2011）p.164.
[5]Dill， D. D. “The United States’ in Dill， D. D. and van Vught， F. A.（Eds）National Innovation and the Academic Research Enterprise： Public Policy in Global Perspective，”Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press（2010）.