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摘 要：建设服务型政府已经成为当代政府建设的要求和目标，在全球范围内都掀起了一股浪潮，尤其是我国当前正处于社会转型期，建设服务型政府更是题中之义。本文试从对行政本质认识的理论发展的核心即从管理行政向服务行政的转变,来揭示行政的本质,进而指出建设服务型政府的原动力,从而为政府更好地进行自身建设服务。
关键词：管理行政；政府；服务行政
行政学经历了很长时间的发展，我们对行政学的理论进行了极大的发展和丰富，从行政学作为一门独立的学科之初到现在逐渐成为一门成熟的学科，我们对行政学理论的认识和理解已经完全超越了过去。行政理论的发展完善着实令人惊叹，但是它所发展完善的核心或者说它的主脉络却是很简单的，那就是我们对于行政的本质的认识——从行政只是一种单纯管理方式的传统认识到行政是一种服务的转变。
一、传统的管理行政理论思想
传统的行政学理论及实践中的行政理念都把政府的行政行为作为政府进行社会治理的手段，行政就是执行政策，以达到政策目的。正如詹姆斯·W·费斯勒所指出的：公共组织与私人之间的最根本的差别在于法治（rule of law）,公共组织的存在是为了执行法律，他们存在的每一种因素——它们的结构、职称、预算和目的——都是法律权威的产品。同时戈特纳、马勒和尼科尔森（Gortner,Mahler和Nicholson）又指出：公共管理者所采取的每一项行动最终“必须追溯到权威的法律教授，而私人公司不必这样”。事实上，他们指出：私人公司的管理者一般能够采取任何行动，确定任何政策或采取任何不被特别禁止的运作手段。相反，在缺乏权威的特别授权情况下，公共管理者不能这样做。除非受到禁止或限制，私人组织能够行动；除非不禁止，公共管理者才能行动。正如一位有经验的公共管理者所言：“对于私人组织来说，这是一件在我说停止之前一直往前走”的事，而对于公共管理者的口令是“除非我告诉你走，否则你别动”。
无论是这些学者的理论还是我们生活的现实都给我们造成了这样一种认识：政府的行政活动就是在通过执行国家法律来实现对社会的管理。现实生活中，我们所接受的关于政府的信息都显示了政府及其组成人员都必须在法律的范围内活动，它所行使的权力都是法律赋予的，它所管理的对象必须无条件地服从，否则就触犯了法律。这些无形之中就告诉了我们政府的活动就是执行法律，行政就是执行，执行法律就是为了管理，从而就得出这样一种结论行政活动就是为了进行管理，所以我们的传统认识就是政府的行政就是为了管理民众，这时的行政管理，管理就是行政。
二、现代服务行政理论思想
随着社会的发展，我们对于政府与市场的争论逐渐停止了，大家几乎对于政府与市场的关系形成了比较一致的认识，最起码现在我们都必须承认市场和政府二者是不能截然分开的，不能离开彼此。其实我们对于市场与政府的争论进行了这么长时间其实就是对于市场职能和政府职能的认识都没有揭示出其本质所造成的，而我们现在很少去争论的原因就是我们现在对于市场和政府的认识比以前有了极大的进步，我们的认识已经逐渐接近了他们的本质。
（一）服务是政府的出发点
现在，一方面我们对于政府的认识逐渐趋于深刻，另一方面随着市场经济的发展和完善，促使政府的职能发生了极大变化，我们现在对政府的认识已经不再是传统上的那种认识了。很多学者提出了行政服务的概念，他们认为政府的存在不仅仅是管理，而且也应该包括服务。这样的认识是我们对政府认识的一次飞跃，但他仍然没有跳出传统认识的框框。其实应该更进一步说，政府的存在就是为了服务，但这样的说法似乎有些一厢情愿和理想主义。有人会认为政府掌握着巨大的公共权力，他应该是管理者，是领导民众的，他不是为了进行服务。
我们现在不再谈民主、人权、社会契约等角度来大谈，人民是主人，政府及其工作人员是仆人，就应该提高服务。我们从现代政权的稳定和民众的需要来认识政府的服务角色。政府为了维护政权的稳定就必须得到民众的支持，而要得到民众的支持就必须满足民众的合理需要。所以这就决定了政府的出发点必须是从满足民众的需要出发，无论是形式上还是实质内容都必须是这样。
政府的理念和追求的表达载体就是政府的活动——行政，所以行政的出发点应该是公共利益的需求与驱动，这一点就包含了一下两层含义：一是行政是为公众服务的，当公众有需要时就必须行动，提供必要的行政服务；二是行政要从公共利益出发，而不是为了行政机关或行政官员的利益，行政要服从公共利益，行政不应该影响人们良好的生产、生活秩序。
（二）行政就是服务
政府及其组成人员的存在不仅仅是为了进行管理而执行法律，现代政府更多的是提供服务，而且我们也应当看到行政机关执行法律这一行为的背后或者说最终目的都是实现社会秩序的稳定及社会的良性运转，说到底是在提供服务，是在为公众提供服务。行政机关提供的服务从性质上看应该分为两种，一种是为全体公民提供的服务，这种服务或者说是公共产品是不需要公众做出任何先前行为或履行其他义务的（当然必须履行一个公民应尽的基本义务），这即是行政机关提供的全民服务，它表现为政府的服务职能；另外一种是为公民中的绝大多数提供服务的，这种服务不是面向全民的，这也称之为为公共利益服务，这种服务是针对纳税人中的大多数人所提供的，有些人是得不到服务的，甚至是为此而受到了某种限制或者是惩罚，这即是政府提供的大众性服务，它表现为政府的管治职能。
政府提供的全民服务是由其服务职能所决定的，这一点上无论是政府还是民众都是取得了统一认识的，即提供这些服务是政府的义务，是责无旁贷的，是纯粹的服务，一般不需要民众做出任何牺牲或让渡任何权利的。但是在政府提供的大众性服务上，政府与民众认识却没有达成共识，甚至是在政府内部以及公众之间都有不同的认识。为什么对这一问题的认识会产生如此大的分歧呢？从认识论和辩证唯物主义的角度来说，任何一种事物的本质是唯一的，但事物的表象却可以是多样的，而且往往是多样的，这就导致我们对它的认识有多种多样，同时也导致我们不能很容易地认识它的本质。同样，对于上述问题，我们未能达成共识就在于我们看到了不同的表象，另外由于每个人的知识水平、经历以及价值观念的不同，就导致了我们对同一事物有不同的认识和理解。
对于行政本质认识的追求，不仅是我们在学术上进行钻研和发展的需要，而且它也具有很强的现实指导意义。只有对行政的本质认识清楚了，我们才能更好地指导和规范行政活动，同时也有利于政府更好地做好行政工作，推动政府发展，推动社会进步。尤其是将行政从管理发展到服务，更是将政府的行政活动的出发点和落脚点更加清晰和明确了，当前我们正在进行服务性政府的建设，对于服务行政的认识就能更好地指导我们建设好服务型政府。
参考文献
[1] [美]詹姆斯·W·费斯勒等,行政过程的政治[M]. 陈振明,等译. 北京：人民出版社,2002-7-1.
[2][英]克里斯托弗·波利特, (比) 海尔特·鲍,公共管理改革，[M].夏镇平，译，上海：上海译文出版社，2003.
[3]杨寅主编，公共行政学[M]，北京：北京大学出版社，2005-1-1.
关键词：管理行政；政府；服务行政
行政学经历了很长时间的发展，我们对行政学的理论进行了极大的发展和丰富，从行政学作为一门独立的学科之初到现在逐渐成为一门成熟的学科，我们对行政学理论的认识和理解已经完全超越了过去。行政理论的发展完善着实令人惊叹，但是它所发展完善的核心或者说它的主脉络却是很简单的，那就是我们对于行政的本质的认识——从行政只是一种单纯管理方式的传统认识到行政是一种服务的转变。
一、传统的管理行政理论思想
传统的行政学理论及实践中的行政理念都把政府的行政行为作为政府进行社会治理的手段，行政就是执行政策，以达到政策目的。正如詹姆斯·W·费斯勒所指出的：公共组织与私人之间的最根本的差别在于法治（rule of law）,公共组织的存在是为了执行法律，他们存在的每一种因素——它们的结构、职称、预算和目的——都是法律权威的产品。同时戈特纳、马勒和尼科尔森（Gortner,Mahler和Nicholson）又指出：公共管理者所采取的每一项行动最终“必须追溯到权威的法律教授，而私人公司不必这样”。事实上，他们指出：私人公司的管理者一般能够采取任何行动，确定任何政策或采取任何不被特别禁止的运作手段。相反，在缺乏权威的特别授权情况下，公共管理者不能这样做。除非受到禁止或限制，私人组织能够行动；除非不禁止，公共管理者才能行动。正如一位有经验的公共管理者所言：“对于私人组织来说，这是一件在我说停止之前一直往前走”的事，而对于公共管理者的口令是“除非我告诉你走，否则你别动”。
无论是这些学者的理论还是我们生活的现实都给我们造成了这样一种认识：政府的行政活动就是在通过执行国家法律来实现对社会的管理。现实生活中，我们所接受的关于政府的信息都显示了政府及其组成人员都必须在法律的范围内活动，它所行使的权力都是法律赋予的，它所管理的对象必须无条件地服从，否则就触犯了法律。这些无形之中就告诉了我们政府的活动就是执行法律，行政就是执行，执行法律就是为了管理，从而就得出这样一种结论行政活动就是为了进行管理，所以我们的传统认识就是政府的行政就是为了管理民众，这时的行政管理，管理就是行政。
二、现代服务行政理论思想
随着社会的发展，我们对于政府与市场的争论逐渐停止了，大家几乎对于政府与市场的关系形成了比较一致的认识，最起码现在我们都必须承认市场和政府二者是不能截然分开的，不能离开彼此。其实我们对于市场与政府的争论进行了这么长时间其实就是对于市场职能和政府职能的认识都没有揭示出其本质所造成的，而我们现在很少去争论的原因就是我们现在对于市场和政府的认识比以前有了极大的进步，我们的认识已经逐渐接近了他们的本质。
（一）服务是政府的出发点
现在，一方面我们对于政府的认识逐渐趋于深刻，另一方面随着市场经济的发展和完善，促使政府的职能发生了极大变化，我们现在对政府的认识已经不再是传统上的那种认识了。很多学者提出了行政服务的概念，他们认为政府的存在不仅仅是管理，而且也应该包括服务。这样的认识是我们对政府认识的一次飞跃，但他仍然没有跳出传统认识的框框。其实应该更进一步说，政府的存在就是为了服务，但这样的说法似乎有些一厢情愿和理想主义。有人会认为政府掌握着巨大的公共权力，他应该是管理者，是领导民众的，他不是为了进行服务。
我们现在不再谈民主、人权、社会契约等角度来大谈，人民是主人，政府及其工作人员是仆人，就应该提高服务。我们从现代政权的稳定和民众的需要来认识政府的服务角色。政府为了维护政权的稳定就必须得到民众的支持，而要得到民众的支持就必须满足民众的合理需要。所以这就决定了政府的出发点必须是从满足民众的需要出发，无论是形式上还是实质内容都必须是这样。
政府的理念和追求的表达载体就是政府的活动——行政，所以行政的出发点应该是公共利益的需求与驱动，这一点就包含了一下两层含义：一是行政是为公众服务的，当公众有需要时就必须行动，提供必要的行政服务；二是行政要从公共利益出发，而不是为了行政机关或行政官员的利益，行政要服从公共利益，行政不应该影响人们良好的生产、生活秩序。
（二）行政就是服务
政府及其组成人员的存在不仅仅是为了进行管理而执行法律，现代政府更多的是提供服务，而且我们也应当看到行政机关执行法律这一行为的背后或者说最终目的都是实现社会秩序的稳定及社会的良性运转，说到底是在提供服务，是在为公众提供服务。行政机关提供的服务从性质上看应该分为两种，一种是为全体公民提供的服务，这种服务或者说是公共产品是不需要公众做出任何先前行为或履行其他义务的（当然必须履行一个公民应尽的基本义务），这即是行政机关提供的全民服务，它表现为政府的服务职能；另外一种是为公民中的绝大多数提供服务的，这种服务不是面向全民的，这也称之为为公共利益服务，这种服务是针对纳税人中的大多数人所提供的，有些人是得不到服务的，甚至是为此而受到了某种限制或者是惩罚，这即是政府提供的大众性服务，它表现为政府的管治职能。
政府提供的全民服务是由其服务职能所决定的，这一点上无论是政府还是民众都是取得了统一认识的，即提供这些服务是政府的义务，是责无旁贷的，是纯粹的服务，一般不需要民众做出任何牺牲或让渡任何权利的。但是在政府提供的大众性服务上，政府与民众认识却没有达成共识，甚至是在政府内部以及公众之间都有不同的认识。为什么对这一问题的认识会产生如此大的分歧呢？从认识论和辩证唯物主义的角度来说，任何一种事物的本质是唯一的，但事物的表象却可以是多样的，而且往往是多样的，这就导致我们对它的认识有多种多样，同时也导致我们不能很容易地认识它的本质。同样，对于上述问题，我们未能达成共识就在于我们看到了不同的表象，另外由于每个人的知识水平、经历以及价值观念的不同，就导致了我们对同一事物有不同的认识和理解。
对于行政本质认识的追求，不仅是我们在学术上进行钻研和发展的需要，而且它也具有很强的现实指导意义。只有对行政的本质认识清楚了，我们才能更好地指导和规范行政活动，同时也有利于政府更好地做好行政工作，推动政府发展，推动社会进步。尤其是将行政从管理发展到服务，更是将政府的行政活动的出发点和落脚点更加清晰和明确了，当前我们正在进行服务性政府的建设，对于服务行政的认识就能更好地指导我们建设好服务型政府。
参考文献
[1] [美]詹姆斯·W·费斯勒等,行政过程的政治[M]. 陈振明,等译. 北京：人民出版社,2002-7-1.
[2][英]克里斯托弗·波利特, (比) 海尔特·鲍,公共管理改革，[M].夏镇平，译，上海：上海译文出版社，2003.
[3]杨寅主编，公共行政学[M]，北京：北京大学出版社，2005-1-1.