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地方政府招商引资任务繁重，国家对土地指标又一直“卡得很紧”。这对矛盾构成了我国地方经济发展的一种常态。不过，在土地利用尤其是工业用地领域，“硬指标”也往往遭遇“软执行”。近年来，国家在土地政策方面三令五申，也强调要推进土地的节约集约利用，但在这方面还有不少关系需要审慎处理。
工业用地比重高、浪费多
据了解，各国工业用地平均占比一般是城市总用地面积的10%-15%，而我国近年来工业用地供地面积却高达40%-50%，主要是用于建设开发区。
《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷，而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。多位基层国土干部向记者表示，地方工矿仓储用地的主要用途就是建设各级工业园区。
据国土部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价情况》统计数据显示，当时参与评价的国家级开发区有341个，批复土地面积达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的1/100。而这仅是正式挂名的国家级开发区。一些基层国土干部推测，如果算上当时全国1200多个省级开发区和数量更多的未纳入国家管理的市、县级开发区，工业园区的用地面积至少占据全国建设用地总面积的
1/10。
在一些地区，工业园区在建设过程中存在着明显的浪费。比如，土地征收后无人问津产生的闲置浪费。一些地区的高新技术产业园区开发面积不足50%。在西部一些工业园区，长期没有企业入驻，土地闲置。再如，企业“圈而慢建、圈而不建”，一些企业落户多年但迟迟不见动工，这种“圈而慢建”的方式也让园区很为难。
一些土地专业人士认为，如果能对粗放、低效利用的工业园区土地进行有效整合和盘活，淘汰同质化严重的工业园区，将产生巨大的土地集约节约潜力，清理出更多的可利用工业用地。
推进土地节约集约利用需处理好四大关系
一是要求和执行的关系。
早在1996年，国务院便曾发文要求提高土地等资源综合利用水平。2005年6月，国土资源部明确提出节约集约用地的三层含义。据不完全梳理，近年来国务院或国土部等下发与土地节约集约利用相关的文件有十多个。
三令五申之下，虽取得一定成效，但进展不一，一些地方工作推进明显滞后，一些城市闲置土地真正盘活的乏善可陈，逾期依规收回的更是寥寥无几。
有人用“四多四少”描述部分地区土地节约集约利用工作的现状——“口号多，方向少;要求多，政策少;文章多，研究少;尝试多，突破少”。有人认为，近年来大家节地意识明显增强，但具体推进中仍感办法不多，因而进展缓慢。而长期的落实不力，客观上也会滋生地方干部的怠惰，并使政府公信力受损。分析个中原因，政策不够细化、工作抓手缺乏、操作性不强等都是不少干部反映的共性问题。
闲置用地及低效利用土地如何认定，对浪费土地的行为可设计哪些可行措施，工作推进机制如何建立，土地集约节约利用工作在对地方考核中如何体现，对执行不力的负责人如何问责……这些操作层面的问题，必须一个个予以明确、落实。
二是管理和使用的关系。
“管地部门”和“用地部门”往往存在分歧。比如，土地部门提出指标减量、提高地价、分批供地、弹性年期等措施，经济部门会持异议，担心影响招商引资和经济发展。土地部门对存在土地低效利用乃至闲置的企业加强监管，经济部门则会认为“企业经营困难，本该救他们，怎么还去逼他们？”
本位主义的特性，可能使土地集约节约利用处于两难;加之长官意志作用，甚至还可能使其成为一纸空文。比如，一些地方主要领导亲自“拍板”某重大产业项目的用地要求，土地管理部门除了照做，别无他法，甚至被迫违法违规。有中部地区国土系统干部诉苦：“不听国家法律，倒霉的是我们;不听书记市长，倒霉的还是我们。”
有人提出，土地利用应与产业定位、人口规模等因素协同考量，上升为全局性工作，成为“管地者”和“用地者”共同的主体责任。此外，应对影响土地节约集约利用的政策进行系统梳理，进行完善或清理，使土地由“一家管、大家用”变成“大家管、大家用”。
三是增量和存量的关系。
推进土地节约集约利用，既要严控增量，更需盘活存量。低效用地的盘活利用、工业用地的二次开发等，已提上一些地方政府的工作日程。不过，有地区负责人坦言，存量土地的消化比较复杂，一些措施在短时间内很难同时全部到位，还需要一个过程。
正因其复杂，更需倒逼。正在进行的全国性的土地审计，迫使一些地方对近年来供而未用、未供先用等土地进行全面排查，“逼出”了不少税费和土地出让金。在专项行动经验的基础上，相应的长效机制应予以固化。
不少地方的建设用地空间都已逼近“天花板”，盘活存量势在必行。一些业内人士建议，系统研究、扎实落实促进存量土地节约集约利用的可行政策，并制定明确的时间表，实现土地利用“主战场”的有效转移。
四是倒逼和引导的关系。
破解土地难题，必须妥善处理各方利益关系。节省土地使用、提高土地产出，既需要决心和勇气，也离不开智慧和技巧，为此既需要施加压力、实现倒逼，又应当给予动力、积极引导。
经济家认为，尽管初始产权安排（如永久使用期限的划拨工业用地和50年使用期限的出让工业用地）可能不是资源配置的最优制度，但是既已成事实，就不可能通过无交易成本的方式向理想的产权安排转化;如果不把一部分权益让渡给既得利益者，就会导致这些用地长期处于低效利用状态。
一些地方已就土地节约集约利用的激励机制进行探索。比如，上海实施“五量调控”土地新政，对划定整体转型的存量工业用地，除政府土地收储后整体开发建设外，还允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开發。浙江近年来鼓励企业利用厂内空地建造多层厂房，实现“零地技改”，并对相关税费给予减征或免缴，也取得不少成效。
工业用地比重高、浪费多
据了解，各国工业用地平均占比一般是城市总用地面积的10%-15%，而我国近年来工业用地供地面积却高达40%-50%，主要是用于建设开发区。
《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷，而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。多位基层国土干部向记者表示，地方工矿仓储用地的主要用途就是建设各级工业园区。
据国土部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价情况》统计数据显示，当时参与评价的国家级开发区有341个，批复土地面积达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的1/100。而这仅是正式挂名的国家级开发区。一些基层国土干部推测，如果算上当时全国1200多个省级开发区和数量更多的未纳入国家管理的市、县级开发区，工业园区的用地面积至少占据全国建设用地总面积的
1/10。
在一些地区，工业园区在建设过程中存在着明显的浪费。比如，土地征收后无人问津产生的闲置浪费。一些地区的高新技术产业园区开发面积不足50%。在西部一些工业园区，长期没有企业入驻，土地闲置。再如，企业“圈而慢建、圈而不建”，一些企业落户多年但迟迟不见动工，这种“圈而慢建”的方式也让园区很为难。
一些土地专业人士认为，如果能对粗放、低效利用的工业园区土地进行有效整合和盘活，淘汰同质化严重的工业园区，将产生巨大的土地集约节约潜力，清理出更多的可利用工业用地。
推进土地节约集约利用需处理好四大关系
一是要求和执行的关系。
早在1996年，国务院便曾发文要求提高土地等资源综合利用水平。2005年6月，国土资源部明确提出节约集约用地的三层含义。据不完全梳理，近年来国务院或国土部等下发与土地节约集约利用相关的文件有十多个。
三令五申之下，虽取得一定成效，但进展不一，一些地方工作推进明显滞后，一些城市闲置土地真正盘活的乏善可陈，逾期依规收回的更是寥寥无几。
有人用“四多四少”描述部分地区土地节约集约利用工作的现状——“口号多，方向少;要求多，政策少;文章多，研究少;尝试多，突破少”。有人认为，近年来大家节地意识明显增强，但具体推进中仍感办法不多，因而进展缓慢。而长期的落实不力，客观上也会滋生地方干部的怠惰，并使政府公信力受损。分析个中原因，政策不够细化、工作抓手缺乏、操作性不强等都是不少干部反映的共性问题。
闲置用地及低效利用土地如何认定，对浪费土地的行为可设计哪些可行措施，工作推进机制如何建立，土地集约节约利用工作在对地方考核中如何体现，对执行不力的负责人如何问责……这些操作层面的问题，必须一个个予以明确、落实。
二是管理和使用的关系。
“管地部门”和“用地部门”往往存在分歧。比如，土地部门提出指标减量、提高地价、分批供地、弹性年期等措施，经济部门会持异议，担心影响招商引资和经济发展。土地部门对存在土地低效利用乃至闲置的企业加强监管，经济部门则会认为“企业经营困难，本该救他们，怎么还去逼他们？”
本位主义的特性，可能使土地集约节约利用处于两难;加之长官意志作用，甚至还可能使其成为一纸空文。比如，一些地方主要领导亲自“拍板”某重大产业项目的用地要求，土地管理部门除了照做，别无他法，甚至被迫违法违规。有中部地区国土系统干部诉苦：“不听国家法律，倒霉的是我们;不听书记市长，倒霉的还是我们。”
有人提出，土地利用应与产业定位、人口规模等因素协同考量，上升为全局性工作，成为“管地者”和“用地者”共同的主体责任。此外，应对影响土地节约集约利用的政策进行系统梳理，进行完善或清理，使土地由“一家管、大家用”变成“大家管、大家用”。
三是增量和存量的关系。
推进土地节约集约利用，既要严控增量，更需盘活存量。低效用地的盘活利用、工业用地的二次开发等，已提上一些地方政府的工作日程。不过，有地区负责人坦言，存量土地的消化比较复杂，一些措施在短时间内很难同时全部到位，还需要一个过程。
正因其复杂，更需倒逼。正在进行的全国性的土地审计，迫使一些地方对近年来供而未用、未供先用等土地进行全面排查，“逼出”了不少税费和土地出让金。在专项行动经验的基础上，相应的长效机制应予以固化。
不少地方的建设用地空间都已逼近“天花板”，盘活存量势在必行。一些业内人士建议，系统研究、扎实落实促进存量土地节约集约利用的可行政策，并制定明确的时间表，实现土地利用“主战场”的有效转移。
四是倒逼和引导的关系。
破解土地难题，必须妥善处理各方利益关系。节省土地使用、提高土地产出，既需要决心和勇气，也离不开智慧和技巧，为此既需要施加压力、实现倒逼，又应当给予动力、积极引导。
经济家认为，尽管初始产权安排（如永久使用期限的划拨工业用地和50年使用期限的出让工业用地）可能不是资源配置的最优制度，但是既已成事实，就不可能通过无交易成本的方式向理想的产权安排转化;如果不把一部分权益让渡给既得利益者，就会导致这些用地长期处于低效利用状态。
一些地方已就土地节约集约利用的激励机制进行探索。比如，上海实施“五量调控”土地新政，对划定整体转型的存量工业用地，除政府土地收储后整体开发建设外，还允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开發。浙江近年来鼓励企业利用厂内空地建造多层厂房，实现“零地技改”，并对相关税费给予减征或免缴，也取得不少成效。