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20世纪初内外交困的俄国被迫进行政治体制改革，建立具有立法权的人民代表机关——国家杜马，即立法下院，并相应地将原有的国务会议改组为立法上院。改革后的国务会议由沙皇任命成员和选举成员构成。在国务会议中虽然存在着各种政治力量的较量，但整体上仍是支持沙皇专制统治的右派占优势，这也就决定了国务会议必然是沙皇政府抑制国家杜马的工具。