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外部董事是指由非本公司员工的外部人员担任的董事。他们不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。我国国有企业外部董事制度是国务院国资委为建立和完善董事会试点，进一步规范董事会建设工作所推出的一项重要创举。其目的是破除国有企业董事会全部由企业内部人员控制的格局，特别是希望通过“外部董事”在董事会中占多数的制度性安排，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，增强企业活力和创造力。10多年来，外部董事制度不断发展取得了一定成就，不过仍然有许多方面需要深化改革，加快完善。
2004年《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事会能够做出独立于经理层的客观判断，试点初期外部董事不少于2人。
2009年《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》提出，专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理。专职外部董事应当具备下列基本条件：1.具有较高的政治素质，遵纪守法，诚信勤勉，职业信誉良好;2.具有履行岗位职责所必需的专业知识，熟悉国家宏观经济政策及相关法律法规，熟悉国内外市场和相关行业情况;3.具有较强的决策判断能力、风险管理能力、识人用人能力和开拓创新能力;4.具有10年以上企业经营管理或相关工作经验，或具有战略管理、资本运营、法律等某一方面的专长，并取得良好工作业绩;5.初次任职年龄一般不超过55周岁;6.一般具有大学本科及以上学历或相关专业高级职称;7.具有良好的心理素质，身体健康;8.其它。专职外部董事是通过组织推荐等方式选择符合条件的人员，由国资委任命或聘任为专职外部董事。聘用专职外部董事一般经过下列程序：（一）对董事会试点企业董事会进行结构分析，提出专职外部董事需求;（二）按照董事会试点企业董事会需求，考虑专职外部董事的专业结构等因素，提出建议人选;（三）提交国资委党委会议讨论决定。
2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。2017年国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出主要目标，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。意见提出，建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事，定期报告外部董事履职情况。
从上述文件中，我们可以看到，我国国有企业外部董事制度在2004年先从央企试点企业开始，到现在准备在国有独资、全资公司全面建立外部董事制度;外部董事人数从开始试点不少于2人到现在明确要求外部董事占多数;明确要求任职年龄初次不超过55周岁，具有10年以上企业经营管理或相关工作经验;选拔程序由试点企业提出人选，国资委党委会议讨论决定;列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表。
目前已进入2021年，从2017年《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出完成的目标，结合国有企业外部董事制度运行的实践来看，还存在一些问题需要深化改革，加快完善。
国有企业建立外部董事制度发展不平衡。总体来看，央企发展得好一些，地方国企发展得慢一些;北京、深圳等国企较多、改革前沿地方发展得快一些，许多地方仍然发展缓慢。在许多地方国企，包括省属国企董事会仍然没有外部董事，即便有外部董事数量也很少，离外部董事占多数相距甚远。
地方国资委聘用的外部董事与政策要求明显不符。以某省某月公示的外部董事为例，是次共聘用9名外部董事，超过55周岁有6人，最大年龄为68岁，最小年龄为50岁。其中，有5人为原省属企业退休的领导，这些领导与现任省属企业领导有着千丝万缕的联系，独立性让人生疑;有2人来自于会所，有2人来自于律所，从公示文件中我们不能找到他们所在的工作单位与赴任外部董事的企业是否有过业务往来的材料。此外，9位外部董事无一来自于高校或其它研究机构。
关于国有企业外部董事的个别政策有待商榷。国有企业外部董事从本质上讲，相当于上市公司的独立董事，我们需要的是其独立性和专业性。所谓的独立性是指，外部董事与国有企业不曾有业务往来或其它利益关系，真正改变董事会内部人控制局面。所谓专业性是指，外部董事应当是行业的翘楚，为企业发展把诊问脉，而不是董事长根据关系亲疏自己选择外部董事或组织部门安排富余干部。然而文件中更多规定的是级别，如外部董事列入企业领导人员职务名称表，只有相应级别才能任相应企业的外部董事;规定外部董事由企业提名，国资委党委讨论决定，让董事长自己提名外部董事，并且外部董事还要从企业获取一定的报酬，让外部董事怎么可能保持独立性？毕竟“帽子掌握在董事长手上”、“饭碗掌握在董事长手上”。
外部董事在国企中的职责需要进一步明确。目前在许多国有企业中，外部董事只是在开董事会会议时到企业来，甚至连这一年仅有的几次董事会会议，有些外部董事也不到现场，只是给个书面意见。尽管如此，一年仍可以获得5万-10万元不等的年收入;甚至某些外部董事兼任多家国有企业外部董事，挣得太容易了。外部董事只是对上董事会的议题发表意见，許多国企并没有设立与外部董事相配套的专门委员会，如果没有深入调研企业及所在行业，只是针对具体议题发表意见，这种意见经常会是只见树木不见森林，缺乏广度和深度，或者仅提出原则性意见，放之四海而皆准。此外，对外部董事失职的追究也没有相应规定。
国有企业外部董事与外派监事（内设监事）关系问题。国资委派驻企业除了外部董事外，还有另一支队伍，就是外派监事。2018年国务院机构改革方案中不再设立国有重点大型企业监事会，相关职责划入审计署。目前，国有企业外派监事工作主要有两种方式：一是划转到审计部门，如中央企业外部监事全部划转审计署;二是国有企业设置内部监事会，例如江西省的做法。无论外派还是内设，这支队伍是公开招聘的专业人士，他们的薪酬从国资委获得，长期驻守企业履职，包括企业财务、人事、决策等对企业监督较为全面，因此他们具有专业性、独立性和对企业熟知性。那么，现在又派进外部董事，并且人数占董事会多数，其工作职责与外派监事监督应怎样设计呢？《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出基本原则有坚持依法监管，按照有关法律法规规定，建立和完善出资人监管的权力和责任清单;坚持搞活企业，依法落实企业法人财产权和经营自主权，激发企业活力、创造力和市场竞争力。多头监管是不是一个问题呢？
外部董事制度作为在董事会内部形成制衡与监督的一种制度，在一些发达国家已被证明行之有效，并被广泛采用。我们需要深化改革，加快完善我国国有企业外部董事制度。
把专业性和独立性作为选拔外部董事最重要标准。删除外部董事行政级别规定，把专业性和独立性要求加以明确。要求外部董事有10年以上经济工作经验，行业研究有显著成果，如职称是高级职称，研究成果是在国家权威期刊有学术成果发表，努力用学术权威性取代行政级别性。建议国资委通过公开选拔外部董事建立外部董事库，取代企业提名、国资委党委研究决定的做法，如深圳、北京、海南等地都通过公开选聘的方式选拔了一批外部独立董事进入国有企业。
外部董事人数要占多数。国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%，这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵，形成内部人控制的局面。《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势，才可能在公司重大决策上占主导地位，才有足够的话语权，真正防止董事会被内部董事操纵。国资委派1名或者2名外部董事，还不如不派，因为起不到作用，还增加了成本;要派就要派到位，在数量上占董事会多数。
外部董事职责进一步明确。建议通过文件明确规定，外部董事一年到企业工作天数不得少于15个工作日，兼任外部董事的企业数量不得多于3家。外部董事对审议议題意见要书面报送国资委备案，对重大决策失误承担相应职责。在国有企业设置外部董事日常事务机构。
建议外部董事与外派监事制度合二为一。鉴于两者工作很大的相似性，以及按照目标要求需要大量的外部董事，短期难以解决，可考虑对外派监事队伍进行遴选进入外部董事队伍。这样，一方面很好地完成了外派监事会制度改革的要求，另一方面使外派监事这支专业队伍作用得到更好的发挥。
建立外部董事职业保障制度。从人性的角度讲，如果没有很好的职业保障，外部董事做“好好先生”的概率较大，毕竟“得罪人”，与企业内部控制相制衡不是一件愉快的事情，也不是一件容易的事情。因此，需要逐渐完善职业保障相关制度。
作者供职于浙江省国有资本运营有限公司国资研究院，
管理学博士、高级经济师
制度建立：从试点、深化到完善
2004年《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事会能够做出独立于经理层的客观判断，试点初期外部董事不少于2人。
2009年《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》提出，专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理。专职外部董事应当具备下列基本条件：1.具有较高的政治素质，遵纪守法，诚信勤勉，职业信誉良好;2.具有履行岗位职责所必需的专业知识，熟悉国家宏观经济政策及相关法律法规，熟悉国内外市场和相关行业情况;3.具有较强的决策判断能力、风险管理能力、识人用人能力和开拓创新能力;4.具有10年以上企业经营管理或相关工作经验，或具有战略管理、资本运营、法律等某一方面的专长，并取得良好工作业绩;5.初次任职年龄一般不超过55周岁;6.一般具有大学本科及以上学历或相关专业高级职称;7.具有良好的心理素质，身体健康;8.其它。专职外部董事是通过组织推荐等方式选择符合条件的人员，由国资委任命或聘任为专职外部董事。聘用专职外部董事一般经过下列程序：（一）对董事会试点企业董事会进行结构分析，提出专职外部董事需求;（二）按照董事会试点企业董事会需求，考虑专职外部董事的专业结构等因素，提出建议人选;（三）提交国资委党委会议讨论决定。
2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。2017年国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出主要目标，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。意见提出，建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事，定期报告外部董事履职情况。
从上述文件中，我们可以看到，我国国有企业外部董事制度在2004年先从央企试点企业开始，到现在准备在国有独资、全资公司全面建立外部董事制度;外部董事人数从开始试点不少于2人到现在明确要求外部董事占多数;明确要求任职年龄初次不超过55周岁，具有10年以上企业经营管理或相关工作经验;选拔程序由试点企业提出人选，国资委党委会议讨论决定;列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表。
运行实践：一些问题尚待优化
目前已进入2021年，从2017年《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出完成的目标，结合国有企业外部董事制度运行的实践来看，还存在一些问题需要深化改革，加快完善。
国有企业建立外部董事制度发展不平衡。总体来看，央企发展得好一些，地方国企发展得慢一些;北京、深圳等国企较多、改革前沿地方发展得快一些，许多地方仍然发展缓慢。在许多地方国企，包括省属国企董事会仍然没有外部董事，即便有外部董事数量也很少，离外部董事占多数相距甚远。
地方国资委聘用的外部董事与政策要求明显不符。以某省某月公示的外部董事为例，是次共聘用9名外部董事，超过55周岁有6人，最大年龄为68岁，最小年龄为50岁。其中，有5人为原省属企业退休的领导，这些领导与现任省属企业领导有着千丝万缕的联系，独立性让人生疑;有2人来自于会所，有2人来自于律所，从公示文件中我们不能找到他们所在的工作单位与赴任外部董事的企业是否有过业务往来的材料。此外，9位外部董事无一来自于高校或其它研究机构。
关于国有企业外部董事的个别政策有待商榷。国有企业外部董事从本质上讲，相当于上市公司的独立董事，我们需要的是其独立性和专业性。所谓的独立性是指，外部董事与国有企业不曾有业务往来或其它利益关系，真正改变董事会内部人控制局面。所谓专业性是指，外部董事应当是行业的翘楚，为企业发展把诊问脉，而不是董事长根据关系亲疏自己选择外部董事或组织部门安排富余干部。然而文件中更多规定的是级别，如外部董事列入企业领导人员职务名称表，只有相应级别才能任相应企业的外部董事;规定外部董事由企业提名，国资委党委讨论决定，让董事长自己提名外部董事，并且外部董事还要从企业获取一定的报酬，让外部董事怎么可能保持独立性？毕竟“帽子掌握在董事长手上”、“饭碗掌握在董事长手上”。
外部董事在国企中的职责需要进一步明确。目前在许多国有企业中，外部董事只是在开董事会会议时到企业来，甚至连这一年仅有的几次董事会会议，有些外部董事也不到现场，只是给个书面意见。尽管如此，一年仍可以获得5万-10万元不等的年收入;甚至某些外部董事兼任多家国有企业外部董事，挣得太容易了。外部董事只是对上董事会的议题发表意见，許多国企并没有设立与外部董事相配套的专门委员会，如果没有深入调研企业及所在行业，只是针对具体议题发表意见，这种意见经常会是只见树木不见森林，缺乏广度和深度，或者仅提出原则性意见，放之四海而皆准。此外，对外部董事失职的追究也没有相应规定。
国有企业外部董事与外派监事（内设监事）关系问题。国资委派驻企业除了外部董事外，还有另一支队伍，就是外派监事。2018年国务院机构改革方案中不再设立国有重点大型企业监事会，相关职责划入审计署。目前，国有企业外派监事工作主要有两种方式：一是划转到审计部门，如中央企业外部监事全部划转审计署;二是国有企业设置内部监事会，例如江西省的做法。无论外派还是内设，这支队伍是公开招聘的专业人士，他们的薪酬从国资委获得，长期驻守企业履职，包括企业财务、人事、决策等对企业监督较为全面，因此他们具有专业性、独立性和对企业熟知性。那么，现在又派进外部董事，并且人数占董事会多数，其工作职责与外派监事监督应怎样设计呢？《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出基本原则有坚持依法监管，按照有关法律法规规定，建立和完善出资人监管的权力和责任清单;坚持搞活企业，依法落实企业法人财产权和经营自主权，激发企业活力、创造力和市场竞争力。多头监管是不是一个问题呢？
完善建议：五个方面深化改革
外部董事制度作为在董事会内部形成制衡与监督的一种制度，在一些发达国家已被证明行之有效，并被广泛采用。我们需要深化改革，加快完善我国国有企业外部董事制度。
把专业性和独立性作为选拔外部董事最重要标准。删除外部董事行政级别规定，把专业性和独立性要求加以明确。要求外部董事有10年以上经济工作经验，行业研究有显著成果，如职称是高级职称，研究成果是在国家权威期刊有学术成果发表，努力用学术权威性取代行政级别性。建议国资委通过公开选拔外部董事建立外部董事库，取代企业提名、国资委党委研究决定的做法，如深圳、北京、海南等地都通过公开选聘的方式选拔了一批外部独立董事进入国有企业。
外部董事人数要占多数。国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%，这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵，形成内部人控制的局面。《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势，才可能在公司重大决策上占主导地位，才有足够的话语权，真正防止董事会被内部董事操纵。国资委派1名或者2名外部董事，还不如不派，因为起不到作用，还增加了成本;要派就要派到位，在数量上占董事会多数。
外部董事职责进一步明确。建议通过文件明确规定，外部董事一年到企业工作天数不得少于15个工作日，兼任外部董事的企业数量不得多于3家。外部董事对审议议題意见要书面报送国资委备案，对重大决策失误承担相应职责。在国有企业设置外部董事日常事务机构。
建议外部董事与外派监事制度合二为一。鉴于两者工作很大的相似性，以及按照目标要求需要大量的外部董事，短期难以解决，可考虑对外派监事队伍进行遴选进入外部董事队伍。这样，一方面很好地完成了外派监事会制度改革的要求，另一方面使外派监事这支专业队伍作用得到更好的发挥。
建立外部董事职业保障制度。从人性的角度讲，如果没有很好的职业保障，外部董事做“好好先生”的概率较大，毕竟“得罪人”，与企业内部控制相制衡不是一件愉快的事情，也不是一件容易的事情。因此，需要逐渐完善职业保障相关制度。
作者供职于浙江省国有资本运营有限公司国资研究院，
管理学博士、高级经济师