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【摘 要】本文指出完善政府采购制度的重要意义，及我国政府采购制度发展现状和存在的问题，进而提出应通过健全政府采购法律制度、建立政府采购管理体系和完善政府采购监督体系等措施，建立和完善我国的政府采购制度。
【关键词】政府采购制度 政府采购法律制度 政府采购管理体系 政府采购监督体系
一、政府采购中存在的问题
我国政府采购工作还处于发展阶段，还存在许多要解决的问题。主要体现在以下几个方面：
（一） 政府采购规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购规模一般占GDP的10%以上，或占财政支出的30%左右。近年来，我国政府采购规模虽然实现了大幅增长，但与国际平均水平相距甚远。以2003年为例，政府采购总额比上年确有迅速增长，但仅占当年GDP的1. 4%和财政支出的6. 7%。政府采购的范围也主要集中于计算机、汽车等少数通用商品，工程采购所占比重较低。政府采购对财政支出的控制作用还不明显、资金节约率有待提高；对经济的宏观调控功能也远未体现出来。
（二）政府采购工作开展不平衡。由于经济发展不平衡等原因，中央和地方之间、各地之间政府采购工作进展不平衡，地方政府采购的发展快于中央，沿海地区快于内陆边远地区。由于统一的全国政府采购市场尚未形成，一些地方搞地方和部门保护主义，通过地区封锁、部门垄断等方式排挤其他供应商参于竞标，阻碍了政府采购工作的顺利开展。
（三）政府采购知识普及程度不高、基础信息资源不足、专业人才匮乏。各地对政府采购相关知识宣传普及不够。与政府采购有关的供应商库、专家库、资料库等基础信息系统尚未建立。大部分行政事业单位特别是基层单位缺乏熟悉并掌握专业知识和技能的专业采购管理和技术人员。这些都制约了政府采购工作的进一步开展。
（四）政府采购预算编制滞后，采购活动计划性不强。一是政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制。二是政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作缺乏全局规划和长期目标，一定程度上存在着随意性、临时性、盲目性。三是有的部门政府采购资金没有实行财政集中支付，而是将纳入政府采购预算中的项目进行了变更，或要求将采购资金划拨采购单位，或要求只进行集中支付，不进行政府采购，影响了政府采购预算的严肃性。四是有的地方政府由于采购金额较少等原因，尚未编制政府采购预算。政府采购计划性不强、采购计划难以收集，不仅增加了政府采购机构的成本和工作量，而且难以发挥政府采购的规模效益。
二、推进政府采购制度改革的政策建议
政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：
（一）强调公平、公正、公开竞争的原则
政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。
（二）坚持依法采购，强调公共监督
鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。
（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工
政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。
（四）明確财政的主体地位，有效地形成部门间的合力
目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。
在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。
（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等
完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。
（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金 政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采購、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。
（七）加强对政府采购行为的控制
由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。
（八）切实搞好政府的采购招标工作
根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。
（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手
1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。
2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。
3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。
4.严格采购预算编制和执行。在政府采购预算编制过程中，要同财政年度预算一并纳入部门预算和财政总预算计划，并严格按照“两上两下”的程序，细化到采购的项目。财政部门要正式批复政府采购预算。采购部门要严格按单位的采购预算计划进行采购，不得随意更改。
5.严格划分政府采购管理部门与采购中心的职责。采购管理部门负责政府采购政策的执行、采购方案的制定、采购计划的审批和采购行为的监督，不得参与政府采购的具体采购活动。“采购中心”负责政府采购的具体事宜，按照政府采购管理部门和采购单位的要求，直接与供应商实施采购行为，不得参与政府采购招标方案制定等在内的其他事项。
6.加强对政府采购管理人员的业务培训。
参考文献：
[1]马海涛.推行政府采购制度之我见[J].财会月刊，2004，（B3）。
[2]贾果袅.扩大政府采购规模的思考[J].山西财税，2004，（11）.
[3]蔡自力.新形势下深化政府采购制度改革的实践与思考[J].中国政府采购，2004，（11）。
【关键词】政府采购制度 政府采购法律制度 政府采购管理体系 政府采购监督体系
一、政府采购中存在的问题
我国政府采购工作还处于发展阶段，还存在许多要解决的问题。主要体现在以下几个方面：
（一） 政府采购规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购规模一般占GDP的10%以上，或占财政支出的30%左右。近年来，我国政府采购规模虽然实现了大幅增长，但与国际平均水平相距甚远。以2003年为例，政府采购总额比上年确有迅速增长，但仅占当年GDP的1. 4%和财政支出的6. 7%。政府采购的范围也主要集中于计算机、汽车等少数通用商品，工程采购所占比重较低。政府采购对财政支出的控制作用还不明显、资金节约率有待提高；对经济的宏观调控功能也远未体现出来。
（二）政府采购工作开展不平衡。由于经济发展不平衡等原因，中央和地方之间、各地之间政府采购工作进展不平衡，地方政府采购的发展快于中央，沿海地区快于内陆边远地区。由于统一的全国政府采购市场尚未形成，一些地方搞地方和部门保护主义，通过地区封锁、部门垄断等方式排挤其他供应商参于竞标，阻碍了政府采购工作的顺利开展。
（三）政府采购知识普及程度不高、基础信息资源不足、专业人才匮乏。各地对政府采购相关知识宣传普及不够。与政府采购有关的供应商库、专家库、资料库等基础信息系统尚未建立。大部分行政事业单位特别是基层单位缺乏熟悉并掌握专业知识和技能的专业采购管理和技术人员。这些都制约了政府采购工作的进一步开展。
（四）政府采购预算编制滞后，采购活动计划性不强。一是政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制。二是政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作缺乏全局规划和长期目标，一定程度上存在着随意性、临时性、盲目性。三是有的部门政府采购资金没有实行财政集中支付，而是将纳入政府采购预算中的项目进行了变更，或要求将采购资金划拨采购单位，或要求只进行集中支付，不进行政府采购，影响了政府采购预算的严肃性。四是有的地方政府由于采购金额较少等原因，尚未编制政府采购预算。政府采购计划性不强、采购计划难以收集，不仅增加了政府采购机构的成本和工作量，而且难以发挥政府采购的规模效益。
二、推进政府采购制度改革的政策建议
政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：
（一）强调公平、公正、公开竞争的原则
政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。
（二）坚持依法采购，强调公共监督
鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。
（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工
政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。
（四）明確财政的主体地位，有效地形成部门间的合力
目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。
在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。
（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等
完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。
（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金 政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采購、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。
（七）加强对政府采购行为的控制
由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。
（八）切实搞好政府的采购招标工作
根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。
（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手
1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。
2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。
3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。
4.严格采购预算编制和执行。在政府采购预算编制过程中，要同财政年度预算一并纳入部门预算和财政总预算计划，并严格按照“两上两下”的程序，细化到采购的项目。财政部门要正式批复政府采购预算。采购部门要严格按单位的采购预算计划进行采购，不得随意更改。
5.严格划分政府采购管理部门与采购中心的职责。采购管理部门负责政府采购政策的执行、采购方案的制定、采购计划的审批和采购行为的监督，不得参与政府采购的具体采购活动。“采购中心”负责政府采购的具体事宜，按照政府采购管理部门和采购单位的要求，直接与供应商实施采购行为，不得参与政府采购招标方案制定等在内的其他事项。
6.加强对政府采购管理人员的业务培训。
参考文献：
[1]马海涛.推行政府采购制度之我见[J].财会月刊，2004，（B3）。
[2]贾果袅.扩大政府采购规模的思考[J].山西财税，2004，（11）.
[3]蔡自力.新形势下深化政府采购制度改革的实践与思考[J].中国政府采购，2004，（11）。