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摘 要:行政诉讼目的是国家基于行政诉讼性质所确立的制度目标,它具有可预期性、人为设计性等特点。而行政诉讼性质由行政诉讼结构所决定。在行政诉讼结构转换中,作为行政诉讼主体结构部分的原告和法院以及被告、行政主体通过身份转换,对行政诉讼目的的构建产生根本性的功能意义。通过对四重关系的考察和行政诉讼结构转换的阐述,本文论述了行政诉讼的根本目的应该是保障行政相对人的合法权益。
关键词: 行政诉讼目的;行政诉讼结构;四重关系;身份转换
中图分类号:DF74
文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.05
《行政诉讼法》颁布实施20年以来,成绩可圈可点,但问题仍然十分突出。为什么一部包含了维护和监督行政权、保障行政相对人合法权益的行政诉讼法典并没有达到预期的效果呢?其制度设计的问题出在哪里?对于这些问题的回答,需要从行政诉讼目的中寻找答案。因为,目的论可以为法官的法律解释提供方向性的指导,而在成文法不甚完善的国家,这种指导在某些时候显得更为重要[1]。那么,何为行政诉讼目的?在中国语境下我们究竟需要什么样的行政诉讼目的去为行政诉讼的制度构建提供支撑性基础?笔者从行政诉讼结构转换的维度对行政诉讼目的进行界定。
一、行政诉讼目的与行政诉讼结构之紧密关联
康德有言:人乃是世界上独一无二的存在者能够形成目的概念。而耶林曾说过,“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”[2]。所谓行政诉讼目的,是指“以现实形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标,是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式……这种目的的设定源于国家自觉的,有意识的对诉讼结果的价值评判和选择。”[3]从这个定义中,我们可以推导出行政诉讼目的具有可预期性、人为设计性,并且行政诉讼目的与行政诉讼的价值具有相关性。“目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念。目的论观点不同,就会创造出不同的行政诉讼制度设计。”[4]
从行政诉讼目的的涵义可以发现,行政诉讼目的是国家基于对行政诉讼固有属性的认识而预先设计的理想模式,因此国家设计行政诉讼目的的基本依据是行政诉讼的固有属性,即行政诉讼的内在性质。所以行政诉讼目的并不是由行政诉讼价值所决定[5](注:行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或者间接确立的行政诉讼活动的理想结果,具有主观性;行政诉讼价值就其存在方式而言具有很大客观性和公认性,体现的是行政诉讼制度对国家和社会需要的满足程度。二者是不同的概念范畴。);行政诉讼目的的设计和定位,根源于行政诉讼的性质,即行政诉讼的性质决定行政诉讼的目的。行政诉讼的性质是行政诉讼的本质属性和内在特质,是区别于民事诉讼、刑事诉讼的重要根据和基本标志。系统论认为:“部分与整体(系统)存在相互制约的关系,部分的不同排列组合,能够形成不同的整体(系统)特性和功能。”由此,行政诉讼内部结构不同要素的排序整合会产生行政诉讼不同的性质和特点。所以,从本质上来讲,行政诉讼的性质是由行政诉讼的结构决定的,并且行政诉讼的主要结构决定着行政诉讼的基本性质。因此,要研究行政诉讼目的,首先要研究行政诉讼的结构[5]4(注:只有理解行政诉讼的基本结构才能真正懂得行政诉讼制度的真谛,从而提出针对中国行政诉讼现状的制度设计。)。
“行政诉讼结构是指原告、被告、法院三方在行政诉讼过程中的相互关系。它是行政诉讼活动的基本框架,反映了行政诉讼中原告、被告、法院三方的不同地位以及国家权力之间、国家权力与个人权利之间的关系,决定了行政诉讼制度的基本构架和整个行政诉讼程序的基本运行样态,反映社会结构和行政诉讼目的对行政诉讼结构的深刻影响。”[6]笔者认为,“行政诉讼结构内部包含了主体结构、行为结构和规范(则)结构三个子结构或子系统。”[6]由于行政诉讼结构的成立和转换,来源于诉讼主体的有意行为、诉讼过程以及角色选择,而行为结构以及规范结构都是围绕着主体结构进行和变革的;如果行为结构和规范结构失去了主体结构的支撑和构架,行政诉讼结构就没有存在的意义和功能。因此主体结构是行政诉讼结构中最为重要的部分,是支撑行政诉讼结构的基本力量。按照这一逻辑,分析行政诉讼的目的,需要明晰行政诉讼结构中的主体结构及其转换的基本规律,从而发现它们之间的内在关联。笔者认为,目的与主体的社会意识、社会理念的选择以及行为角色的判断相关。行政诉讼主体结构中不同主体之间的相互关系及其影响,特别是不同主体在行政诉讼结构生成前的身份与地位以及结构生成后的互动角色的不同转换,尤其是身份转换所产生的结构意义,是构建行政诉讼目的立论的基本理据和主要判断标准。
二、行政诉讼结构中的主体转换
一般研究认为,原告的诉权及其起诉行为把法院、公民、行政机关这三个主体汇聚到行政诉讼的诉讼程序当中,也即原告诉权的行使是行政诉讼程序启动的主要动因,亦是行政诉讼结构生成的基本力量。在这一点上,行政诉讼结构与民事诉讼结构和刑事诉讼结构没有差异性。关于主体身份上的构造,行政诉讼主体结构由原告、被告以及法院三方组成,与民事诉讼主体结构和刑事诉讼主体结构也没有差异性。但是,稍加思考就不难发现,行政诉讼主体结构虽然与其它诉讼主体结构在表象上具有高度相似性,在被告身份上却有着重大的区别,在性质上也存在根本差异,而身份区别和性质差异的根源来自于被告曾经拥有而在行政诉讼中却失去的行政公权力。笔者认为,在行政诉讼的结构转换中,“引导法院、公民、行政机关三方汇集到行政诉讼程序中的,除了原告外,还有一个主体,那就是行政主体。”[6]187也就是说,虽然原告的诉讼行为启动了行政诉讼程序,但却不是生成行政诉讼结构的惟一因素,作出行政行为的行政主体的存在,是行政诉讼结构生成的另外一个因素,并且是更为重要的因素。正是因为行政主体作出的行政行为引起公民不满,才使得公民向法院起诉以期获得救济,也正是公民的起诉,才使得法院有了裁判行政主体与公民在行政程序中产生的行政纠纷的权力。由此看来,整个行政诉讼法的逻辑结构并不是以诉权与司法权之间的关系为基础展开,而是由原告的起诉行为勾连的行政权与司法权的关系为逻辑起点展开的。
(一)行政诉讼结构中四重关系及其转换[6]186-188
行政诉讼的结构转换与相关主体在行政程序和行政诉讼程序这两个阶段的行为密切相关,并因此形成四组基本关系。一是法院缺位状态下的行政程序中的公民与行政主体之间的管理与被管理关系;二是公民(此时为原告)不服行政行为向法院起诉,将行政主体转换为被告的诉讼关系;三是在诉讼程序中的被告与法院之间发生的基于行政主体身份与法院作为裁判者身份发生的权限冲突关系;四是在诉讼程序中作为原告的公民与作为被告的行政主体对峙而发生的权利冲突关系。
对上述关系,可做如下结构意义上的阐释:
第一,公民身份转换没有结构意义。公民身份从相对人(陈述申辩权的行使者)向原告(起诉权、诉权的行使者)转变。其中,陈述权与起诉权、诉权二者本质上都是以保障自己的权益为目的的。行政相对人起诉行为虽然是从行政活动阶段向行政诉讼阶段转变的直接原因,但并不是行政相对人的起诉行为决定了前后两个阶段各个主体和内容转换的不同特征。就自身权益保障而言,前后两阶段相对人的权利属性实质相同,而请求对象不同。相对人在行政行为阶段是为保护自身权益,在行政诉讼阶段也是为保护自身权益,因此,其结构角色转换对研究行政诉讼目的而言并无意义。相对人身份在前后两个阶段具有同一性,在行政诉讼结构的真实形态表达中可以占有同一地位。
第二,法院身份从行政活动阶段到行政诉讼阶段是从“无”到“有”的过程。在行政程序中,法院是缺位的,法院不会也不能够直接参与行政程序。法院与作为被告的行政机关是审查与被审查的关系,在特定具体行政行为的合法性上,法院行使司法审查权审查行政机关行使的行政权。
从公民身份转换以及法院身份转换的过程中不难发现,转换前与转换后的过程与民事诉讼结构和刑事诉讼结构并没有实质上的差异性,对行政诉讼性质没有决定性的影响,也没有产生使行政诉讼结构区别于其他诉讼结构的结构意义。因此,可以判断,行政诉讼目的的立论难以从公民身份转换以及法院身份转换中找到答案。探讨行政主体与行政诉讼被告的转换原理,就成为确立行政诉讼目的的理据的重要路径。
(二)行政诉讼结构中的行政主体转换
1.行政主体转换基本原理。由于原告诉权的启动,行政机关从行政活动阶段向行政诉讼阶段的身份转换,即行政机关从行政主体身份(行政权的行使者)向行政诉讼被告身份变革。一方面,法院审查的是行政机关作为行政主体行使行政权时的行为,而被诉行政行为是行政机关成为被告以前作为行政主体实施的。虽然行政机关与法院之间是行政权接受司法权审查的关系,但在立案后,行政机关并不再就被诉具体行为行使任何行政权(注:被告在诉讼中暂停被诉具体行政行为的执行、撤销或者变更被诉具体行政行为的权力与其在行政程序中享有的行政权力是一样的,但其已经不能改变法院对该被诉行为的审查权。),即由有权的行政主体变成了失(行政)权的被告。因此,其身份必须转换为只提交事实根据和法律依据(证据和依据),并且参与法庭陈述辩论等活动的当事人。另一方面,在行政诉讼阶段前,相对人起诉行为决定于行政机关的行政行为,而此时行政机关的身份是行政主体,二者关系是行政权的实施与承受关系,在地位上具有某种程度的不对等性。在行政诉讼阶段进行后,二者是起诉权与应诉权的关系,以及诉讼活动中各种相对应的平等诉权关系。(注:也有学者指出,行政诉讼的理念是权利挑战权力,并由此恢复权利的本体价值。由于诉讼双方的不平等性,行政诉讼出现权利主体与权力主体的不平等性。(宋功德行政法哲学[M]北京:法律出版社,2000:118))把行政机关的前后两个身份阶段都纳入到行政诉讼结构形态中考虑,是正确理解行政诉讼目的的重要基础。
2.行政主体转换与法院诉讼活动实质。行政机关的身份转换对行政诉讼结构产生了根本性的功能意义,此时法院审查的对象是原告起诉前所定格的行政主体以公权力主体身份做出的行政行为是否超越了合法的边界与限度,是否对既有的行政法律秩序产生了某种程度的破坏和干扰,是否已经进入了违法侵害行政相对人合法权益的状态。但是,这是不是意味着法院只单独地审查上述行政行为是否具有违法性以及独立地判断该行政行为背后的行政公权力是否超越了法定的边界呢?对这一问题的回答,笔者认为是否定的。其实,可以追问下去的是,法院为什么需要审查行政行为以及产生行政行为的行政公权力呢?一方面,没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害,就不可能有行政诉讼的存在,进而不可能有法院的审查活动,相对人合法权益是否受侵害是法院审查活动的重要前提和基本条件。另一方面,行政主体是行政诉讼程序启动和行政诉讼结构生成的关键因素,而原告是行政诉讼程序启动和行政诉讼结构生成的基本因素。因此,法院不仅仅审查原告起诉前就已存在的行政行为是否违反法律以及行政背后的公权力运作是否符合权力运行规范,更重要的是审查该行政行为以及该公权力行使是否对行政相对人的合法权益造成了法律上和事实上的侵害。这也正是行政诉讼制度的真谛:进入行政诉讼程序前,因为一定的行政活动,相对人合法权益受到侵犯,行政主体的行政公权与相对人权利原本均衡的结构态势被破坏,处于失衡状态;进入行政诉讼程序后,原告可以借助强大的司法公权以对抗强势的行政公权,通过赋予法院司法审查权,修正原告处于弱势地位的权利结构,在司法这一层面上创造出均衡的新的权利结构状态,从而使得相对人合法权益得到弥补和矫正。因此,法院通过行政诉讼程序审查行政行为及其行政权力只是表面现象,审查该行为与相对人合法权益受到的侵害之间是否具有某种相关性才是行政诉讼活动的实质。行政诉讼的制度设计就在于通过司法权对行政权的制约,来保护公民的权利[5]70。
三、行政诉讼的根本目的——保障相对人合法权益
(一)传统观点及其检讨
对行政诉讼目的的探讨,传统的研究进路主要是从《行政诉讼法》的第1条规定进行。通过对法条的解读,我们可以发现行政诉讼法典的价值追求和目的定位主要是三个方面:一是保证人民法院正确、及时审理行政案件;二是保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是维护和监督行政机关依法行使行政职权。而很多学者也是围绕这三方面进行阐述的。有学者指出:“立法目的指导具体制度的设置,立法目的应有主次之分,否则在具体制度的选择上无法取舍,有时甚至出现矛盾的情况,使整部法律缺乏统领性的指导思想。”[7]而“行政诉讼具有三方面的性质:诉讼程序、监督行政与救济权利;相应的行政诉讼也应具有三方面的目的:解决纠纷、监督行政与救济权利,任何一个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之间变动,不可能超出这一范围。”[8]因此,学界根据行政诉讼法典以及行政诉讼法原理,结合这三方面对行政诉讼的目的进行不同形式的组合,并得出了以下三种主要观点:
1.三重目的说 坚持三重目的说的学者[9]认为行政诉讼的目的就是为了保证行政诉讼活动的顺利进行,维护和监督行政权,保障行政相对人的合法权益。当然,三重目的说分为两种观点:一是认为行政诉讼的三种目的都同等重要,三者之间不存在谁主谁从、谁优谁劣的问题,三者是一种前因后果、紧密联系的逻辑关系;二是认为三种目的之间具有一定的层次性。“将行政诉讼的性质分为三个层次:第一层次,解决行政纠纷的制度;第二层次,监督和制约行政的制度;第三层次,行政救济制度。正是由于上述三方面性质所具有的不同层次,才决定了行政诉讼目的分为解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的、救济权利之最终目的。”[10] 笔者认为,在三角型结构形态下原告、被告、法院三者都有可能成为结构的顶端,关键就是看制度设计者的价值追求。以保障公民的正当权益为目的,原告就应当处于结构的顶端,结构的功能就应当满足于保障原告的权益;以维护行政机关依法行使职权为目的,行政机关就应当是结构的顶端,结构就应当按照满足维护行政机关行使职权的功能进行设计;而为了保证人民法院正确及时审理行政案件,法院就是结构的顶端,行政诉讼结构就应当以保障审判权顺利实现为目的。由于每一类目标价值都不能轻言放弃,所以我国《行政诉讼法》第1条的规定所表述的意义就有将三个顶端所代表的价值目标都兼顾到的意思,其取多元目的学说是可以理解的。而学界的三重目的说主要也是从《行政诉讼法》第1条寻找立论根据的。其问题在于没有正确理解行政诉讼目的与行政诉讼法目的的关系,从而把行政诉讼目的与行政诉讼法目的混为一谈。实际上,这两个概念是有差别的:“首先,行政诉讼的内涵大于行政诉讼法,不仅包括静态的成文法及由此确立的诉讼制度,还包括实施、适用、解释及修改完善等动态的活动过程。因此虽然行政诉讼法目的要在根本上服从行政诉讼目的,二者存在交叉与联系(注:有学者指出,首先,“行政诉讼法目的”从根本上来说要服从“行政诉讼目的”,两者存在一定的交叉与联系,但得不出“行政诉讼法目的”就等同于“行政诉讼目的”的结论。(胡卓然行政诉讼目的新论[J]南京:南京工业大学学报(社会科学版),2009,(6))),但并不可以说行政诉讼法的目的就等同于行政诉讼目的。其次,《行政诉讼法》作为一部司法机关行使国家司法权的程序法,为人民法院及时准确审理案件提供程序保证本身就是诉讼法作为程序法的首要目的。诉讼法的这一目的在我国三大诉讼法中都是在条文首要位置体现,但是这种普遍适用的‘纯应用式’目的与行政诉讼本质和价值取向、行政诉讼制度设计和解释等并没有什么内在的关联。”[11]因此,二者是不能等同的,在考察行政诉讼目的时应该注意有所区分。
2.二重目的说 二重目的说在不承认通过行政诉讼程序实现解决纠纷作为行政诉讼目的的基础上,着重考察行政权与相对人合法权益二者之间内容及其关系问题,并指出行政诉讼的目的是为了维护和监督行政权以及保障相对人合法权益。通过研究文献可以发现,二重目的说也有两种观点[8]:一是维护和监督行政权和保障相对人合法权益;二是保障相对人合法权益和维护监督行政权,即是在文字表述上谁先谁后的问题。前一种观点是按照行政诉讼的运作逻辑提出来的,后一种是为了凸显对受到行政权侵害的行政相对人合法权益保障,即“并不完全否认其他要素也是行政诉讼的目的之一。但是这些要素都不能够和保障人民权益这一要素等量齐观。”[12]二者都具有一定的合理性。但是,笔者仍然存在两个疑惑:一是关于行政权作用下的行政行为的维护问题,合法的行政行为究竟需不需要法院的司法维护?根据行政行为效力一般原理,行政行为“具有公定力、确定力、拘束力、执行力”[13] ,而且行政行为公定力理论也使公权力行为具有一种“推定合法”的效力[14]。因此,一个合法有效的行政行为并不需要作为司法机关的法院来维护(注:行政职权的特殊性决定了行政机关行政职权无须通过行政诉讼加以维护,行政机关有独立的意志、强制的力量。(参见:马怀德行政诉讼原理[M]北京:法律出版社,2003:71))
,如果据此进行制度设计的话,往往容易产生法院以此为借口与行政主体(被告)进行串通为行政行为披上合法外衣的尴尬局面。疑惑之二是监督行政行为问题:监督行政行为究竟是作为行政诉讼的根本目的还是行政诉讼的表面目的,甚或是为了追求行政诉讼的真实目的而进行的诉讼手段和诉讼工具?笔者认为,根据行政诉讼的结构转换,特别是主体结构转换原理,对行政行为的审查以及对行政权的监督,其实是行政诉讼活动中的目的表象,并非是行政诉讼所追求的根本目的。
3.惟一目的说 这一学说直接阐明行政诉讼的目的就是为了保障行政相对人的合法权益。如有学者指出,“中国行政诉讼的惟一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益”[5]70。笔者倾向于这种观点,只有保障行政相对人的合法权益才是行政诉讼的真实追求,只有以此为目的进行相关的诉讼制度设计才能真正保障行政相对人的合法权益在受到行政机关的不法侵害后能够得到应有的法律救济。
(二)行政诉讼之根本目的
《中华人民共和国宪法》第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权力;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。宪法通过明文规定以保障公民在任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为产生后,有申诉、控告或者检举的权利。这是法治国家的必然选择,也是法治社会和文明社会的必然逻辑。“行政法是宪法的具体化”[15],在对公民权利的保障上,行政诉讼法何尝不是如此!“行政诉讼制度通过一种合乎理性和道义的程序,使被违法和不当的行政行为所侵犯的利益得到补救。”[3] 一般认为,现代诉讼结构的形态是一种形象的三角形。法官居于三角形的顶端,而两造构成三角形的底边,这种三角形也是法庭表演时的经典布局,直观展示了诉讼活动的舞台效果,位置居中却又高高在上的法官凝聚了全场的目光。这个场景大家是再熟悉不过了,似乎所有的诉讼不过如此。这些具象给了我们很多启示,舞台上的三角形表现遮蔽了角色外的人生真相。实际上,行政机关、公民、法院,本不是一个戏剧里的角色,他们之间并没有一种必然的关系,在社会生活中,他们都是社会的一个成员,按照自己的社会角色生活、工作,共同遵守国家法律和社会基本的道德准则。公民与原告、行政机关与被告、司法机关与裁判者的角色转换,实际是权力(利)行使的结果。导致这种转换的原动力是行政机关行使权力对公民社会生活的干预,在行政诉讼制度形成之前,公民无法向法院表达对这种干预的不满,甚至公民只有服从的义务而没有异议的权利。正是民主宪政的制度给了公民自由生活的权利和对行政行为提出异议的资格,因此,当公民向法院表达了自己的异议,三者的角色才开始转换,而规定这种转换的制度,就是诉讼结构。由公民的诉权推动而成的形式上的三角型结构的背后是被遮蔽了的由行政权决定的关系,这个由行政权决定的关系虽然不直接表现为行政诉讼关系,却决定着行政诉讼结构的规律,制约着结构主体的相互地位和行为方式。行政诉讼结构毕竟是为诉讼而构造,诉讼传统文化已然将法院(官)固化为了诉讼的主宰(主导),并将其先验地描述为公正的化身,因此,诉讼结构必须围绕司法者进行构造,为司法者履行职能创造条件。围绕司法者构造的行政诉讼制度却不是为保障司法者的利益,在诉讼程序中的司法者并没有自己的利益,那么,司法的意义是什么呢?这实际上是一个“为谁司法”的问题,司法者主持诉讼,所服从的是法律,所追求的是公平,这是基本的司法道德。我们都知道,平等对待是公平,不歧视也是公平,而对弱势者的倾斜与照顾更是体现了公平与人道,是更高层次的公平。仔细考量行政诉讼的起因,行政案件的发生,绝大多数公民都是被动的。在行政程序之中,在行政法律关系之下,公民被动、弱势的事实无须琐论,而行政程序中的行政机关却是强势的,他无须求助于司法机关,借助司法之力去实现自己的行政目标,国家已赋予其履行职责的全部手段,其强势地位显而易见。尤其需要指明的是,虽然行政机关与公民之间在行政领域的强弱已判,但在法律上他们却不是这样的不平等,有一个基本准则制约着他们的行为底线,那就是双方作为法律关系的主体,都有平等地遵守法律的义务。因而,当公民认为自己的正当利益受到行政机关侵害时,在没有私力救济的能力和条件下,他只有向法院寻求帮助,所以,原告主动起诉的背后是无奈的选择,是弱势者对强势的法院的一种信赖和依靠。民主宪政的体制坚守主权在民的政治底线,制度设计者应该稳妥考虑公民的这种需求,行政诉讼的制度结构也应当体现这样的价值需求。因此,围绕司法者所构建的行政诉讼结构就应当赋予司法者保障公民权益不受行政权力非法侵害的能力。因此,笔者认为,行政诉讼的根本目的不在于通过行政诉讼制度解决纠纷,也不在于通过审查行政行为以维护和监督行政公权力在法定轨道上运行,而在于充分保障行政相对人的合法权益。只有坚持这样的目的论,才能真正把握司法为民的精神理念,从而构建符合我国国情、化解官民矛盾、促进社会和谐稳定的长效的行政诉讼制度。
参考文献:
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[15]陈新民公法学札记[M]北京:中国政法大学出版社,2001:6
New Ideas of the Object of Administrative Litigation: A Structural Change
TAN Zong-ze
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)
Abstract:The object of administrative litigation is a sort of institutional object specified by the state in accordance with the nature of the litigation, which is characterized by expectancy, artificial-designation, etc., while the nature of the litigation is determined by its structure. During the structural conversion of administrative litigation, there occurs a change of the status of the plaintiff, the court and the defendant (now the administrative agency), which is of basic functional significance to the reconstruction of the object of the litigation. This paper, through an observation of the quadruple relations and a statement of the structural conversion of the litigation, tends to make a conclusion that the essential object of administrative litigation is to protect the rights of the person who is injured by inappropriate administrative acts.
Key Words:object of administrative litigation; structure of litigation; quadruple relations; change of status
本文责任编辑:汪太贤
关键词: 行政诉讼目的;行政诉讼结构;四重关系;身份转换
中图分类号:DF74
文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.05
《行政诉讼法》颁布实施20年以来,成绩可圈可点,但问题仍然十分突出。为什么一部包含了维护和监督行政权、保障行政相对人合法权益的行政诉讼法典并没有达到预期的效果呢?其制度设计的问题出在哪里?对于这些问题的回答,需要从行政诉讼目的中寻找答案。因为,目的论可以为法官的法律解释提供方向性的指导,而在成文法不甚完善的国家,这种指导在某些时候显得更为重要[1]。那么,何为行政诉讼目的?在中国语境下我们究竟需要什么样的行政诉讼目的去为行政诉讼的制度构建提供支撑性基础?笔者从行政诉讼结构转换的维度对行政诉讼目的进行界定。
一、行政诉讼目的与行政诉讼结构之紧密关联
康德有言:人乃是世界上独一无二的存在者能够形成目的概念。而耶林曾说过,“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”[2]。所谓行政诉讼目的,是指“以现实形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标,是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式……这种目的的设定源于国家自觉的,有意识的对诉讼结果的价值评判和选择。”[3]从这个定义中,我们可以推导出行政诉讼目的具有可预期性、人为设计性,并且行政诉讼目的与行政诉讼的价值具有相关性。“目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念。目的论观点不同,就会创造出不同的行政诉讼制度设计。”[4]
从行政诉讼目的的涵义可以发现,行政诉讼目的是国家基于对行政诉讼固有属性的认识而预先设计的理想模式,因此国家设计行政诉讼目的的基本依据是行政诉讼的固有属性,即行政诉讼的内在性质。所以行政诉讼目的并不是由行政诉讼价值所决定[5](注:行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或者间接确立的行政诉讼活动的理想结果,具有主观性;行政诉讼价值就其存在方式而言具有很大客观性和公认性,体现的是行政诉讼制度对国家和社会需要的满足程度。二者是不同的概念范畴。);行政诉讼目的的设计和定位,根源于行政诉讼的性质,即行政诉讼的性质决定行政诉讼的目的。行政诉讼的性质是行政诉讼的本质属性和内在特质,是区别于民事诉讼、刑事诉讼的重要根据和基本标志。系统论认为:“部分与整体(系统)存在相互制约的关系,部分的不同排列组合,能够形成不同的整体(系统)特性和功能。”由此,行政诉讼内部结构不同要素的排序整合会产生行政诉讼不同的性质和特点。所以,从本质上来讲,行政诉讼的性质是由行政诉讼的结构决定的,并且行政诉讼的主要结构决定着行政诉讼的基本性质。因此,要研究行政诉讼目的,首先要研究行政诉讼的结构[5]4(注:只有理解行政诉讼的基本结构才能真正懂得行政诉讼制度的真谛,从而提出针对中国行政诉讼现状的制度设计。)。
“行政诉讼结构是指原告、被告、法院三方在行政诉讼过程中的相互关系。它是行政诉讼活动的基本框架,反映了行政诉讼中原告、被告、法院三方的不同地位以及国家权力之间、国家权力与个人权利之间的关系,决定了行政诉讼制度的基本构架和整个行政诉讼程序的基本运行样态,反映社会结构和行政诉讼目的对行政诉讼结构的深刻影响。”[6]笔者认为,“行政诉讼结构内部包含了主体结构、行为结构和规范(则)结构三个子结构或子系统。”[6]由于行政诉讼结构的成立和转换,来源于诉讼主体的有意行为、诉讼过程以及角色选择,而行为结构以及规范结构都是围绕着主体结构进行和变革的;如果行为结构和规范结构失去了主体结构的支撑和构架,行政诉讼结构就没有存在的意义和功能。因此主体结构是行政诉讼结构中最为重要的部分,是支撑行政诉讼结构的基本力量。按照这一逻辑,分析行政诉讼的目的,需要明晰行政诉讼结构中的主体结构及其转换的基本规律,从而发现它们之间的内在关联。笔者认为,目的与主体的社会意识、社会理念的选择以及行为角色的判断相关。行政诉讼主体结构中不同主体之间的相互关系及其影响,特别是不同主体在行政诉讼结构生成前的身份与地位以及结构生成后的互动角色的不同转换,尤其是身份转换所产生的结构意义,是构建行政诉讼目的立论的基本理据和主要判断标准。
二、行政诉讼结构中的主体转换
一般研究认为,原告的诉权及其起诉行为把法院、公民、行政机关这三个主体汇聚到行政诉讼的诉讼程序当中,也即原告诉权的行使是行政诉讼程序启动的主要动因,亦是行政诉讼结构生成的基本力量。在这一点上,行政诉讼结构与民事诉讼结构和刑事诉讼结构没有差异性。关于主体身份上的构造,行政诉讼主体结构由原告、被告以及法院三方组成,与民事诉讼主体结构和刑事诉讼主体结构也没有差异性。但是,稍加思考就不难发现,行政诉讼主体结构虽然与其它诉讼主体结构在表象上具有高度相似性,在被告身份上却有着重大的区别,在性质上也存在根本差异,而身份区别和性质差异的根源来自于被告曾经拥有而在行政诉讼中却失去的行政公权力。笔者认为,在行政诉讼的结构转换中,“引导法院、公民、行政机关三方汇集到行政诉讼程序中的,除了原告外,还有一个主体,那就是行政主体。”[6]187也就是说,虽然原告的诉讼行为启动了行政诉讼程序,但却不是生成行政诉讼结构的惟一因素,作出行政行为的行政主体的存在,是行政诉讼结构生成的另外一个因素,并且是更为重要的因素。正是因为行政主体作出的行政行为引起公民不满,才使得公民向法院起诉以期获得救济,也正是公民的起诉,才使得法院有了裁判行政主体与公民在行政程序中产生的行政纠纷的权力。由此看来,整个行政诉讼法的逻辑结构并不是以诉权与司法权之间的关系为基础展开,而是由原告的起诉行为勾连的行政权与司法权的关系为逻辑起点展开的。
(一)行政诉讼结构中四重关系及其转换[6]186-188
行政诉讼的结构转换与相关主体在行政程序和行政诉讼程序这两个阶段的行为密切相关,并因此形成四组基本关系。一是法院缺位状态下的行政程序中的公民与行政主体之间的管理与被管理关系;二是公民(此时为原告)不服行政行为向法院起诉,将行政主体转换为被告的诉讼关系;三是在诉讼程序中的被告与法院之间发生的基于行政主体身份与法院作为裁判者身份发生的权限冲突关系;四是在诉讼程序中作为原告的公民与作为被告的行政主体对峙而发生的权利冲突关系。
对上述关系,可做如下结构意义上的阐释:
第一,公民身份转换没有结构意义。公民身份从相对人(陈述申辩权的行使者)向原告(起诉权、诉权的行使者)转变。其中,陈述权与起诉权、诉权二者本质上都是以保障自己的权益为目的的。行政相对人起诉行为虽然是从行政活动阶段向行政诉讼阶段转变的直接原因,但并不是行政相对人的起诉行为决定了前后两个阶段各个主体和内容转换的不同特征。就自身权益保障而言,前后两阶段相对人的权利属性实质相同,而请求对象不同。相对人在行政行为阶段是为保护自身权益,在行政诉讼阶段也是为保护自身权益,因此,其结构角色转换对研究行政诉讼目的而言并无意义。相对人身份在前后两个阶段具有同一性,在行政诉讼结构的真实形态表达中可以占有同一地位。
第二,法院身份从行政活动阶段到行政诉讼阶段是从“无”到“有”的过程。在行政程序中,法院是缺位的,法院不会也不能够直接参与行政程序。法院与作为被告的行政机关是审查与被审查的关系,在特定具体行政行为的合法性上,法院行使司法审查权审查行政机关行使的行政权。
从公民身份转换以及法院身份转换的过程中不难发现,转换前与转换后的过程与民事诉讼结构和刑事诉讼结构并没有实质上的差异性,对行政诉讼性质没有决定性的影响,也没有产生使行政诉讼结构区别于其他诉讼结构的结构意义。因此,可以判断,行政诉讼目的的立论难以从公民身份转换以及法院身份转换中找到答案。探讨行政主体与行政诉讼被告的转换原理,就成为确立行政诉讼目的的理据的重要路径。
(二)行政诉讼结构中的行政主体转换
1.行政主体转换基本原理。由于原告诉权的启动,行政机关从行政活动阶段向行政诉讼阶段的身份转换,即行政机关从行政主体身份(行政权的行使者)向行政诉讼被告身份变革。一方面,法院审查的是行政机关作为行政主体行使行政权时的行为,而被诉行政行为是行政机关成为被告以前作为行政主体实施的。虽然行政机关与法院之间是行政权接受司法权审查的关系,但在立案后,行政机关并不再就被诉具体行为行使任何行政权(注:被告在诉讼中暂停被诉具体行政行为的执行、撤销或者变更被诉具体行政行为的权力与其在行政程序中享有的行政权力是一样的,但其已经不能改变法院对该被诉行为的审查权。),即由有权的行政主体变成了失(行政)权的被告。因此,其身份必须转换为只提交事实根据和法律依据(证据和依据),并且参与法庭陈述辩论等活动的当事人。另一方面,在行政诉讼阶段前,相对人起诉行为决定于行政机关的行政行为,而此时行政机关的身份是行政主体,二者关系是行政权的实施与承受关系,在地位上具有某种程度的不对等性。在行政诉讼阶段进行后,二者是起诉权与应诉权的关系,以及诉讼活动中各种相对应的平等诉权关系。(注:也有学者指出,行政诉讼的理念是权利挑战权力,并由此恢复权利的本体价值。由于诉讼双方的不平等性,行政诉讼出现权利主体与权力主体的不平等性。(宋功德行政法哲学[M]北京:法律出版社,2000:118))把行政机关的前后两个身份阶段都纳入到行政诉讼结构形态中考虑,是正确理解行政诉讼目的的重要基础。
2.行政主体转换与法院诉讼活动实质。行政机关的身份转换对行政诉讼结构产生了根本性的功能意义,此时法院审查的对象是原告起诉前所定格的行政主体以公权力主体身份做出的行政行为是否超越了合法的边界与限度,是否对既有的行政法律秩序产生了某种程度的破坏和干扰,是否已经进入了违法侵害行政相对人合法权益的状态。但是,这是不是意味着法院只单独地审查上述行政行为是否具有违法性以及独立地判断该行政行为背后的行政公权力是否超越了法定的边界呢?对这一问题的回答,笔者认为是否定的。其实,可以追问下去的是,法院为什么需要审查行政行为以及产生行政行为的行政公权力呢?一方面,没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害,就不可能有行政诉讼的存在,进而不可能有法院的审查活动,相对人合法权益是否受侵害是法院审查活动的重要前提和基本条件。另一方面,行政主体是行政诉讼程序启动和行政诉讼结构生成的关键因素,而原告是行政诉讼程序启动和行政诉讼结构生成的基本因素。因此,法院不仅仅审查原告起诉前就已存在的行政行为是否违反法律以及行政背后的公权力运作是否符合权力运行规范,更重要的是审查该行政行为以及该公权力行使是否对行政相对人的合法权益造成了法律上和事实上的侵害。这也正是行政诉讼制度的真谛:进入行政诉讼程序前,因为一定的行政活动,相对人合法权益受到侵犯,行政主体的行政公权与相对人权利原本均衡的结构态势被破坏,处于失衡状态;进入行政诉讼程序后,原告可以借助强大的司法公权以对抗强势的行政公权,通过赋予法院司法审查权,修正原告处于弱势地位的权利结构,在司法这一层面上创造出均衡的新的权利结构状态,从而使得相对人合法权益得到弥补和矫正。因此,法院通过行政诉讼程序审查行政行为及其行政权力只是表面现象,审查该行为与相对人合法权益受到的侵害之间是否具有某种相关性才是行政诉讼活动的实质。行政诉讼的制度设计就在于通过司法权对行政权的制约,来保护公民的权利[5]70。
三、行政诉讼的根本目的——保障相对人合法权益
(一)传统观点及其检讨
对行政诉讼目的的探讨,传统的研究进路主要是从《行政诉讼法》的第1条规定进行。通过对法条的解读,我们可以发现行政诉讼法典的价值追求和目的定位主要是三个方面:一是保证人民法院正确、及时审理行政案件;二是保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是维护和监督行政机关依法行使行政职权。而很多学者也是围绕这三方面进行阐述的。有学者指出:“立法目的指导具体制度的设置,立法目的应有主次之分,否则在具体制度的选择上无法取舍,有时甚至出现矛盾的情况,使整部法律缺乏统领性的指导思想。”[7]而“行政诉讼具有三方面的性质:诉讼程序、监督行政与救济权利;相应的行政诉讼也应具有三方面的目的:解决纠纷、监督行政与救济权利,任何一个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之间变动,不可能超出这一范围。”[8]因此,学界根据行政诉讼法典以及行政诉讼法原理,结合这三方面对行政诉讼的目的进行不同形式的组合,并得出了以下三种主要观点:
1.三重目的说 坚持三重目的说的学者[9]认为行政诉讼的目的就是为了保证行政诉讼活动的顺利进行,维护和监督行政权,保障行政相对人的合法权益。当然,三重目的说分为两种观点:一是认为行政诉讼的三种目的都同等重要,三者之间不存在谁主谁从、谁优谁劣的问题,三者是一种前因后果、紧密联系的逻辑关系;二是认为三种目的之间具有一定的层次性。“将行政诉讼的性质分为三个层次:第一层次,解决行政纠纷的制度;第二层次,监督和制约行政的制度;第三层次,行政救济制度。正是由于上述三方面性质所具有的不同层次,才决定了行政诉讼目的分为解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的、救济权利之最终目的。”[10] 笔者认为,在三角型结构形态下原告、被告、法院三者都有可能成为结构的顶端,关键就是看制度设计者的价值追求。以保障公民的正当权益为目的,原告就应当处于结构的顶端,结构的功能就应当满足于保障原告的权益;以维护行政机关依法行使职权为目的,行政机关就应当是结构的顶端,结构就应当按照满足维护行政机关行使职权的功能进行设计;而为了保证人民法院正确及时审理行政案件,法院就是结构的顶端,行政诉讼结构就应当以保障审判权顺利实现为目的。由于每一类目标价值都不能轻言放弃,所以我国《行政诉讼法》第1条的规定所表述的意义就有将三个顶端所代表的价值目标都兼顾到的意思,其取多元目的学说是可以理解的。而学界的三重目的说主要也是从《行政诉讼法》第1条寻找立论根据的。其问题在于没有正确理解行政诉讼目的与行政诉讼法目的的关系,从而把行政诉讼目的与行政诉讼法目的混为一谈。实际上,这两个概念是有差别的:“首先,行政诉讼的内涵大于行政诉讼法,不仅包括静态的成文法及由此确立的诉讼制度,还包括实施、适用、解释及修改完善等动态的活动过程。因此虽然行政诉讼法目的要在根本上服从行政诉讼目的,二者存在交叉与联系(注:有学者指出,首先,“行政诉讼法目的”从根本上来说要服从“行政诉讼目的”,两者存在一定的交叉与联系,但得不出“行政诉讼法目的”就等同于“行政诉讼目的”的结论。(胡卓然行政诉讼目的新论[J]南京:南京工业大学学报(社会科学版),2009,(6))),但并不可以说行政诉讼法的目的就等同于行政诉讼目的。其次,《行政诉讼法》作为一部司法机关行使国家司法权的程序法,为人民法院及时准确审理案件提供程序保证本身就是诉讼法作为程序法的首要目的。诉讼法的这一目的在我国三大诉讼法中都是在条文首要位置体现,但是这种普遍适用的‘纯应用式’目的与行政诉讼本质和价值取向、行政诉讼制度设计和解释等并没有什么内在的关联。”[11]因此,二者是不能等同的,在考察行政诉讼目的时应该注意有所区分。
2.二重目的说 二重目的说在不承认通过行政诉讼程序实现解决纠纷作为行政诉讼目的的基础上,着重考察行政权与相对人合法权益二者之间内容及其关系问题,并指出行政诉讼的目的是为了维护和监督行政权以及保障相对人合法权益。通过研究文献可以发现,二重目的说也有两种观点[8]:一是维护和监督行政权和保障相对人合法权益;二是保障相对人合法权益和维护监督行政权,即是在文字表述上谁先谁后的问题。前一种观点是按照行政诉讼的运作逻辑提出来的,后一种是为了凸显对受到行政权侵害的行政相对人合法权益保障,即“并不完全否认其他要素也是行政诉讼的目的之一。但是这些要素都不能够和保障人民权益这一要素等量齐观。”[12]二者都具有一定的合理性。但是,笔者仍然存在两个疑惑:一是关于行政权作用下的行政行为的维护问题,合法的行政行为究竟需不需要法院的司法维护?根据行政行为效力一般原理,行政行为“具有公定力、确定力、拘束力、执行力”[13] ,而且行政行为公定力理论也使公权力行为具有一种“推定合法”的效力[14]。因此,一个合法有效的行政行为并不需要作为司法机关的法院来维护(注:行政职权的特殊性决定了行政机关行政职权无须通过行政诉讼加以维护,行政机关有独立的意志、强制的力量。(参见:马怀德行政诉讼原理[M]北京:法律出版社,2003:71))
,如果据此进行制度设计的话,往往容易产生法院以此为借口与行政主体(被告)进行串通为行政行为披上合法外衣的尴尬局面。疑惑之二是监督行政行为问题:监督行政行为究竟是作为行政诉讼的根本目的还是行政诉讼的表面目的,甚或是为了追求行政诉讼的真实目的而进行的诉讼手段和诉讼工具?笔者认为,根据行政诉讼的结构转换,特别是主体结构转换原理,对行政行为的审查以及对行政权的监督,其实是行政诉讼活动中的目的表象,并非是行政诉讼所追求的根本目的。
3.惟一目的说 这一学说直接阐明行政诉讼的目的就是为了保障行政相对人的合法权益。如有学者指出,“中国行政诉讼的惟一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益”[5]70。笔者倾向于这种观点,只有保障行政相对人的合法权益才是行政诉讼的真实追求,只有以此为目的进行相关的诉讼制度设计才能真正保障行政相对人的合法权益在受到行政机关的不法侵害后能够得到应有的法律救济。
(二)行政诉讼之根本目的
《中华人民共和国宪法》第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权力;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。宪法通过明文规定以保障公民在任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为产生后,有申诉、控告或者检举的权利。这是法治国家的必然选择,也是法治社会和文明社会的必然逻辑。“行政法是宪法的具体化”[15],在对公民权利的保障上,行政诉讼法何尝不是如此!“行政诉讼制度通过一种合乎理性和道义的程序,使被违法和不当的行政行为所侵犯的利益得到补救。”[3] 一般认为,现代诉讼结构的形态是一种形象的三角形。法官居于三角形的顶端,而两造构成三角形的底边,这种三角形也是法庭表演时的经典布局,直观展示了诉讼活动的舞台效果,位置居中却又高高在上的法官凝聚了全场的目光。这个场景大家是再熟悉不过了,似乎所有的诉讼不过如此。这些具象给了我们很多启示,舞台上的三角形表现遮蔽了角色外的人生真相。实际上,行政机关、公民、法院,本不是一个戏剧里的角色,他们之间并没有一种必然的关系,在社会生活中,他们都是社会的一个成员,按照自己的社会角色生活、工作,共同遵守国家法律和社会基本的道德准则。公民与原告、行政机关与被告、司法机关与裁判者的角色转换,实际是权力(利)行使的结果。导致这种转换的原动力是行政机关行使权力对公民社会生活的干预,在行政诉讼制度形成之前,公民无法向法院表达对这种干预的不满,甚至公民只有服从的义务而没有异议的权利。正是民主宪政的制度给了公民自由生活的权利和对行政行为提出异议的资格,因此,当公民向法院表达了自己的异议,三者的角色才开始转换,而规定这种转换的制度,就是诉讼结构。由公民的诉权推动而成的形式上的三角型结构的背后是被遮蔽了的由行政权决定的关系,这个由行政权决定的关系虽然不直接表现为行政诉讼关系,却决定着行政诉讼结构的规律,制约着结构主体的相互地位和行为方式。行政诉讼结构毕竟是为诉讼而构造,诉讼传统文化已然将法院(官)固化为了诉讼的主宰(主导),并将其先验地描述为公正的化身,因此,诉讼结构必须围绕司法者进行构造,为司法者履行职能创造条件。围绕司法者构造的行政诉讼制度却不是为保障司法者的利益,在诉讼程序中的司法者并没有自己的利益,那么,司法的意义是什么呢?这实际上是一个“为谁司法”的问题,司法者主持诉讼,所服从的是法律,所追求的是公平,这是基本的司法道德。我们都知道,平等对待是公平,不歧视也是公平,而对弱势者的倾斜与照顾更是体现了公平与人道,是更高层次的公平。仔细考量行政诉讼的起因,行政案件的发生,绝大多数公民都是被动的。在行政程序之中,在行政法律关系之下,公民被动、弱势的事实无须琐论,而行政程序中的行政机关却是强势的,他无须求助于司法机关,借助司法之力去实现自己的行政目标,国家已赋予其履行职责的全部手段,其强势地位显而易见。尤其需要指明的是,虽然行政机关与公民之间在行政领域的强弱已判,但在法律上他们却不是这样的不平等,有一个基本准则制约着他们的行为底线,那就是双方作为法律关系的主体,都有平等地遵守法律的义务。因而,当公民认为自己的正当利益受到行政机关侵害时,在没有私力救济的能力和条件下,他只有向法院寻求帮助,所以,原告主动起诉的背后是无奈的选择,是弱势者对强势的法院的一种信赖和依靠。民主宪政的体制坚守主权在民的政治底线,制度设计者应该稳妥考虑公民的这种需求,行政诉讼的制度结构也应当体现这样的价值需求。因此,围绕司法者所构建的行政诉讼结构就应当赋予司法者保障公民权益不受行政权力非法侵害的能力。因此,笔者认为,行政诉讼的根本目的不在于通过行政诉讼制度解决纠纷,也不在于通过审查行政行为以维护和监督行政公权力在法定轨道上运行,而在于充分保障行政相对人的合法权益。只有坚持这样的目的论,才能真正把握司法为民的精神理念,从而构建符合我国国情、化解官民矛盾、促进社会和谐稳定的长效的行政诉讼制度。
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New Ideas of the Object of Administrative Litigation: A Structural Change
TAN Zong-ze
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)
Abstract:The object of administrative litigation is a sort of institutional object specified by the state in accordance with the nature of the litigation, which is characterized by expectancy, artificial-designation, etc., while the nature of the litigation is determined by its structure. During the structural conversion of administrative litigation, there occurs a change of the status of the plaintiff, the court and the defendant (now the administrative agency), which is of basic functional significance to the reconstruction of the object of the litigation. This paper, through an observation of the quadruple relations and a statement of the structural conversion of the litigation, tends to make a conclusion that the essential object of administrative litigation is to protect the rights of the person who is injured by inappropriate administrative acts.
Key Words:object of administrative litigation; structure of litigation; quadruple relations; change of status
本文责任编辑:汪太贤