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关键词小作坊 食品 犯罪 法律治理
食品安全犯罪的法律治理涉及食药监局等行政执法机关和公检法等司法机关，本文站在检察机关职能角度，试提出若干小作坊食品安全的法律治理对策。
针对目前愈发严峻的食品安全形式，检察机关既要恪守职责，加大事后犯罪打击力度，更要主动出击。第一，严把食品安全犯罪的审查批捕、审查起诉关，及时追捕、追诉相关行为人和犯罪事实。提前介入涉及面广、社会影响大及复杂疑难案件，引导侦查，进一步保障打击效果。第二，延伸法律监督触角，在刑检办案过程中，有意识的发现和掌握食品安全犯罪规律及其发展态势，以检察建议形式向食品安全监管执法机关提出预防和监管方案，促进后者提高执法能力，改善执法效果。
在准入层面，本地区小作坊占食品生产加工业的80%以上，而相当部分的小作坊是以“三无”（无卫生许可证、营业执照及食品生产许可证）存在，按照现行立法，对小作坊准入进行如下规制：“小作坊应当经工商行政管理部门预先核准名称后，向县级质量监督部门申请取得食品生产加工小作坊生产许可证，办理工商登记。未取得生产许可证、营业执照的，不得从事食品生产活动。”显然，无证小作坊无法进入现行法律制度下调整，但却在当今市场里大行其道，与其认为行政部门无力执法，不如说立法未立足客观现实。小作坊食品安全风险大的根源在于政府对小作坊市场准入规制的失灵，失灵的根源在于政策和法律的制定。毋庸置疑，对小作坊应当实行许可准入，要根据不同类型、不同地区的特点协调，通过制度本身的重构来实现小作坊市场较大范围的准入。建议国家相关部门允许各地区按照原则意见，制定符合本地的准入标准，使现实存在的食品小作坊“由暗转明”，接受监管。就本地区小作坊现状而言，加强生产备案许可制度建设，循序渐进引导小作坊走“小而专”道路是解决小作坊食品安全隐患的首要选择。所谓生产备案许可制度，是指小作坊在从事生产加工前应取得预先核准，具体应向当地乡镇政府、街道办事处或县质检部门递交身份证、生产产品名称、人员健康证明、质量承诺书等材料，提出登记备案申请，获得备案后从事食品生产加工。这一制度手续简易快捷，能够满足农村个体户在农闲时从事小规模食品生产加工、提高收入的需求，同时将本地区分布零散的加工行业纳入正规监管视野，避免流窜作案的可能性，另一方面，通过质量承诺书的填写切实增强生产者责任意识，杜绝在食品生产过程中使用非食用原料、回收料等违规行为，保障食品基本质量安全。
在管理层面，一是建立健全食品质量抽检机制。食品安全行政执法机关承担本地区所有小作坊的质量监督，鉴于庞大的食品检测工作，尤其对于众多偏远的农村和山区，显然单凭抽检很难做到高效、全面。对此，县级别的监管部门应分派工作人员驻点各乡镇街道，配合镇街分管食品安全部门协同对小作坊生产经营活动进行日常监督管理、产品质量检验等工作，同时对其所管辖行政区域的食品安全负总责。二是明确小作坊经营者的法律责任，提高行业自律。执法部门应当定期通过发传单、开会、网络宣传等向小作坊的生产经营者宣传食品安全法律法规。通过一定的奖惩措施，设定卫生安全标准，然后再根据各作坊实际情况分别给予奖励或惩罚。
在追责层面，一是要完备小作坊食品安全治理模式，现行模式基本是以罚款为主。由于监督机构的工作人员迫于业绩考核的压力，将注意力都放在了如何完成罚款指标上，没有把工作重点放到思考以及解决从制度上、根本上治理小作坊食品安全方面存在的问题;此外，小作坊投资成本较低，有的只有几千元，如果严格按照国家规定对其进行处罚，小作坊实在难以承担处罚以维持经营。因此，“适当”的对违反食品安全法的小作坊进行经济处罚，以罚代管成为现今本地区食品小作坊治理的主要模式。本文认为，完备小作坊治理模式，必须逐步弱之前的以罚款为指标的考核机制，让执法人员把主要精力放在认真发现小作坊的问题、解决问题上。绝大部分食品小作坊自身管理模式和经营模式缺乏科学性，治理部门应增强对小作坊的科学指导，逐步帮助其改变不合法不规范的经营模式。放宽对按规定备案获取生产资格的小作坊的监管，可以采取不定期抽查、指导等方式;对不齐全的小作坊应要求其履行相关手续再行生产，杜绝采取一律取缔、或经济处罚等一刀切的简单做法。二是要加强执法、司法队伍建设，提升自身办案专业性和有效性。首先，要提高技术侦查能力，建立食品安全犯罪预警机制和防控体系，及时预警、发现、收集和固定食品安全违法犯罪的第一手证据，为打击食品安全犯罪，追究生产者刑事责任提供有力的证据支持。其次，要建立快速专业的食品安全发破案机制，一有线索，由公安机关联合食品监督部门及时去案发现场，第一时间收集和固定证据，如果是违法行为的，进行治安处罚或者行政处罚，如构成犯罪的依法追究刑事责任。再次，在执法办案过程中要善于发现问题，如食品添加剂过量使用是多数食品安全事件的元凶，但食品安全类型形形色色，法律尚无法对所有食品添加剂允许使用的最大剂量进行规范，亟需在实践中发现和完善，另方面，对食品添加剂明确规范使用，也可为司法部门在执法活动中提供依据。
其一，要加强公检法三家联系互动。依靠公、检、法三方的联席会议制度，加强检察机关与公安、法院的业务协调，完善司法机关之间的沟通机制。只有公检法各部门各司其职，联动打击危害食品安全犯罪，才能保持对危害食品安全犯罪的高压态势。面对目前食品安全极其严峻的形势，司法部门应当从以下几方面加强配合：首先，特别注重深挖线索，积极铲除制作销售窝点，严格审查案件事实和证据材料，防范食品安全犯罪分子逃脱。其次，尽快出台相关司法解释或规范性文件，明确罪与非罪的界限，便于及时有效打击犯罪。再次，成立打击食品安全犯罪工作领导小组，及时沟通，协调各方工作，督办重大案件。
其二，加强与行政部门的职能衔接。加强与负有食药品监管部门的沟通联系，在条件允许的情况下与工商、食药监、质检关等执法机关互设专门联络员，建立长效合作机制，及时沟通信息。
其三，要通过检察建议和公益诉讼，提升办案效果。第一，要通过制发检察建议，参与社会管理。充分運用好检察建议这一载体，通过办理个案中查找食品安全管理体制机制方面存在的薄弱环节，提出相关意见和建议，促进危害食品安全犯罪刑事立法和食品监管法律制度的完善，建设食品安全长效机制。第二，做好法制宣传，扩大社会效应。充分利用网络、自媒体等发布检察机关打击食品犯罪、保护食品安全的动态信息。另外通过检察室的窗口和公益法律咨询等法制宣传活动，宣传法律，提升群众意识。第三，创新食品安全犯罪责任形式。对于食品犯罪除了追究刑事责任外，可以考虑赔偿等补救性的责任形式以及定罪不起诉等形式。以本地区小作坊生产毒豆芽案件为例，生产形式基本是夫妻配合，一人搅撂，一人配药，属于刑法意义的共同犯罪，但考虑社会效果，通常对主要实施人定罪处罚，对处于从属地位的一方采取不诉或者免于刑罚，这种处理方式无疑完美兼顾了法律效果和社会效果的统一，彰显了刑法的惩罚意义和教育意义。
刑法既要加大打击食品安全犯罪的力度，同时必须兼顾社会引导功能。检察机关在打击小作坊食品安全犯罪的过程中应顺势而为，坚守罪刑法定原则，谨慎用权，积极参与社会管理创新，发动整个社会共同监督，逐步解决小作坊生产食品安全隐患。
食品安全犯罪的法律治理涉及食药监局等行政执法机关和公检法等司法机关，本文站在检察机关职能角度，试提出若干小作坊食品安全的法律治理对策。
一、发挥职能，建立食品安全事中监管和事后打击机制
针对目前愈发严峻的食品安全形式，检察机关既要恪守职责，加大事后犯罪打击力度，更要主动出击。第一，严把食品安全犯罪的审查批捕、审查起诉关，及时追捕、追诉相关行为人和犯罪事实。提前介入涉及面广、社会影响大及复杂疑难案件，引导侦查，进一步保障打击效果。第二，延伸法律监督触角，在刑检办案过程中，有意识的发现和掌握食品安全犯罪规律及其发展态势，以检察建议形式向食品安全监管执法机关提出预防和监管方案，促进后者提高执法能力，改善执法效果。
二、更新完善形式立法，构建集准入、管理、追责于一体的法律网
在准入层面，本地区小作坊占食品生产加工业的80%以上，而相当部分的小作坊是以“三无”（无卫生许可证、营业执照及食品生产许可证）存在，按照现行立法，对小作坊准入进行如下规制：“小作坊应当经工商行政管理部门预先核准名称后，向县级质量监督部门申请取得食品生产加工小作坊生产许可证，办理工商登记。未取得生产许可证、营业执照的，不得从事食品生产活动。”显然，无证小作坊无法进入现行法律制度下调整，但却在当今市场里大行其道，与其认为行政部门无力执法，不如说立法未立足客观现实。小作坊食品安全风险大的根源在于政府对小作坊市场准入规制的失灵，失灵的根源在于政策和法律的制定。毋庸置疑，对小作坊应当实行许可准入，要根据不同类型、不同地区的特点协调，通过制度本身的重构来实现小作坊市场较大范围的准入。建议国家相关部门允许各地区按照原则意见，制定符合本地的准入标准，使现实存在的食品小作坊“由暗转明”，接受监管。就本地区小作坊现状而言，加强生产备案许可制度建设，循序渐进引导小作坊走“小而专”道路是解决小作坊食品安全隐患的首要选择。所谓生产备案许可制度，是指小作坊在从事生产加工前应取得预先核准，具体应向当地乡镇政府、街道办事处或县质检部门递交身份证、生产产品名称、人员健康证明、质量承诺书等材料，提出登记备案申请，获得备案后从事食品生产加工。这一制度手续简易快捷，能够满足农村个体户在农闲时从事小规模食品生产加工、提高收入的需求，同时将本地区分布零散的加工行业纳入正规监管视野，避免流窜作案的可能性，另一方面，通过质量承诺书的填写切实增强生产者责任意识，杜绝在食品生产过程中使用非食用原料、回收料等违规行为，保障食品基本质量安全。
在管理层面，一是建立健全食品质量抽检机制。食品安全行政执法机关承担本地区所有小作坊的质量监督，鉴于庞大的食品检测工作，尤其对于众多偏远的农村和山区，显然单凭抽检很难做到高效、全面。对此，县级别的监管部门应分派工作人员驻点各乡镇街道，配合镇街分管食品安全部门协同对小作坊生产经营活动进行日常监督管理、产品质量检验等工作，同时对其所管辖行政区域的食品安全负总责。二是明确小作坊经营者的法律责任，提高行业自律。执法部门应当定期通过发传单、开会、网络宣传等向小作坊的生产经营者宣传食品安全法律法规。通过一定的奖惩措施，设定卫生安全标准，然后再根据各作坊实际情况分别给予奖励或惩罚。
在追责层面，一是要完备小作坊食品安全治理模式，现行模式基本是以罚款为主。由于监督机构的工作人员迫于业绩考核的压力，将注意力都放在了如何完成罚款指标上，没有把工作重点放到思考以及解决从制度上、根本上治理小作坊食品安全方面存在的问题;此外，小作坊投资成本较低，有的只有几千元，如果严格按照国家规定对其进行处罚，小作坊实在难以承担处罚以维持经营。因此，“适当”的对违反食品安全法的小作坊进行经济处罚，以罚代管成为现今本地区食品小作坊治理的主要模式。本文认为，完备小作坊治理模式，必须逐步弱之前的以罚款为指标的考核机制，让执法人员把主要精力放在认真发现小作坊的问题、解决问题上。绝大部分食品小作坊自身管理模式和经营模式缺乏科学性，治理部门应增强对小作坊的科学指导，逐步帮助其改变不合法不规范的经营模式。放宽对按规定备案获取生产资格的小作坊的监管，可以采取不定期抽查、指导等方式;对不齐全的小作坊应要求其履行相关手续再行生产，杜绝采取一律取缔、或经济处罚等一刀切的简单做法。二是要加强执法、司法队伍建设，提升自身办案专业性和有效性。首先，要提高技术侦查能力，建立食品安全犯罪预警机制和防控体系，及时预警、发现、收集和固定食品安全违法犯罪的第一手证据，为打击食品安全犯罪，追究生产者刑事责任提供有力的证据支持。其次，要建立快速专业的食品安全发破案机制，一有线索，由公安机关联合食品监督部门及时去案发现场，第一时间收集和固定证据，如果是违法行为的，进行治安处罚或者行政处罚，如构成犯罪的依法追究刑事责任。再次，在执法办案过程中要善于发现问题，如食品添加剂过量使用是多数食品安全事件的元凶，但食品安全类型形形色色，法律尚无法对所有食品添加剂允许使用的最大剂量进行规范，亟需在实践中发现和完善，另方面，对食品添加剂明确规范使用，也可为司法部门在执法活动中提供依据。
三、司法行政增强配合，改革多头监管，实现办案社会效果和法律效果相统一
其一，要加强公检法三家联系互动。依靠公、检、法三方的联席会议制度，加强检察机关与公安、法院的业务协调，完善司法机关之间的沟通机制。只有公检法各部门各司其职，联动打击危害食品安全犯罪，才能保持对危害食品安全犯罪的高压态势。面对目前食品安全极其严峻的形势，司法部门应当从以下几方面加强配合：首先，特别注重深挖线索，积极铲除制作销售窝点，严格审查案件事实和证据材料，防范食品安全犯罪分子逃脱。其次，尽快出台相关司法解释或规范性文件，明确罪与非罪的界限，便于及时有效打击犯罪。再次，成立打击食品安全犯罪工作领导小组，及时沟通，协调各方工作，督办重大案件。
其二，加强与行政部门的职能衔接。加强与负有食药品监管部门的沟通联系，在条件允许的情况下与工商、食药监、质检关等执法机关互设专门联络员，建立长效合作机制，及时沟通信息。
其三，要通过检察建议和公益诉讼，提升办案效果。第一，要通过制发检察建议，参与社会管理。充分運用好检察建议这一载体，通过办理个案中查找食品安全管理体制机制方面存在的薄弱环节，提出相关意见和建议，促进危害食品安全犯罪刑事立法和食品监管法律制度的完善，建设食品安全长效机制。第二，做好法制宣传，扩大社会效应。充分利用网络、自媒体等发布检察机关打击食品犯罪、保护食品安全的动态信息。另外通过检察室的窗口和公益法律咨询等法制宣传活动，宣传法律，提升群众意识。第三，创新食品安全犯罪责任形式。对于食品犯罪除了追究刑事责任外，可以考虑赔偿等补救性的责任形式以及定罪不起诉等形式。以本地区小作坊生产毒豆芽案件为例，生产形式基本是夫妻配合，一人搅撂，一人配药，属于刑法意义的共同犯罪，但考虑社会效果，通常对主要实施人定罪处罚，对处于从属地位的一方采取不诉或者免于刑罚，这种处理方式无疑完美兼顾了法律效果和社会效果的统一，彰显了刑法的惩罚意义和教育意义。
四、结语
刑法既要加大打击食品安全犯罪的力度，同时必须兼顾社会引导功能。检察机关在打击小作坊食品安全犯罪的过程中应顺势而为，坚守罪刑法定原则，谨慎用权，积极参与社会管理创新，发动整个社会共同监督，逐步解决小作坊生产食品安全隐患。