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摘要：政府投资项目中与后评价配套的具体有效的制度体系尚未建立，鉴于其和项目后评价中各方利益相关者有着密不可分的关系，根据利益相关者理论界定了政府投资项目的主要与次要利益相关者。针对其在后评价中存在的问题，构建了三方面的保障机制，以确保后评价工作的顺利进行。
关键词：政府投资项目 后评价 保障机制 利益相关者
0 引言
项目后评价是项目周期中的一个不可缺少的重要环节。目前我国对项目后评价的研究从方法和财务角度开展的比较多，对于体系机制的研究还不够成熟。很少有学者就后评价机制迟迟未能建立并完善的深层次原因进行探讨，只有解决后评价保障体制迟迟未能很好建立当中隐藏的深层次问题，才能便于后评价实施与管理，使其体系走向完善。而政府投资项目离不开“人”的参与，剖析深层次的问题不可避免地要从“人”的因素考虑，即考虑项目的利益相关者。因此，基于利益相关者理论来研究政府投资项目后评价保障机制，以更好地指导我国项目后评价工作的进一步开展，促进我国项目后评价工作进一步走向制度化、规范化的道路。
1 政府投资项目后评价中利益相关者分析
1.1 政府投资项目首要利益相关者界定
利益相关者是指那些与特定组织有一定利益关系的有关者，其利益得失与组织的存在相关。换言之，利益相关者是在一定环境中受组织决策和政策影响的任何有关者。
目前建设项目的核心层围绕着业主、承包商和监理进行，同时这三方的联系十分紧密，组成了整个项目的灵魂。对于政府投资项目而言，其中的业主方较为特殊，政府作为投资方受全体国民的委托履行对政府投资资金的代理职责，而建设单位又履行下一层的代理职责。由于政府投资项目的特殊性，与中央政府部门利益密切相关的利益相关者除了建设单位以外，还包括地方政府、监理单位。其中，中央政府部门拥有项目的最终决策权，对于建设项目工期、成本、质量和集成管理等方面的最高决策权力；建设单位则是建设资金的使用者和管理者，对整个项目无论从设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段都具有决策权，其工作任务主要是提供相应项目的资料，指派组织及人员完成项目及其管理工作；施工单位则主要负责工程的实施，是项目过程中人力物力的提供者；监理方的工作重心则在于项目的检查和监督工作，确保项目的质量和造价，有助于项目的平稳运行。这些利益相关者的行为与政府投资项目的建设直接而紧密地相关，在项目实施过程中有着举足轻重的作用。
1.2 政府投资项目次要利益相关者界定
除了政府投资项目首要利益相关者外，还有一些团体和部门对政府投资项目的成功产生影响，但是它们的相关性相对不强。其中包括公众及学者、项目设计方、政府评审机构、供应商等。设计企业负责对项目进行最优描绘，争取用最少的成本实现项目工程更多更好的功能；公众一起进行项目审查；供应商提供设备和材料等；政府评审机构对政府资金进行监督。尽管在项目建设中一定要有供应商、项目经理等，但是他们并不是都出现在项目建设的整个过程中的，有的只是出现在某一个阶段，有的只是对项目建设进行监督。而且，有的利益相关者存在不少替代者，这样他们就可以根据项目需要选择是不是要参与项目建设。他们对项目建设只是辅助的作用，影响不大。
2 利益相关者在政府投资项目后评价中存在的问题
2.1 中央政府的信息不完备
中央政府代表是国家的整体利益和社会的普遍利益，所以在和地方政府进行博弈时，并不占据优势地位。地方政府心知肚明中央政府代表的是普遍利益，所以他们通常都会只考虑自己的局部利益而不顾普遍利益。地方政府还具有先天的优势，他们更容易得到信息，同时作为地方事务的直接管理者对本地区的很多事务都能够垄断。这样在中央政府和地方政府的博弈中，自然地方政府占据了很多的优势。
2.2 地方政府发展的片面性
近年来，我国体制在不断的进行改革，为调动地方政府的积极性，中央政府下放给地方政府的权利更多了，这样地方政府利益主体的地位就更高了。地方政府本质上具有双重身份，一是中央政府在地方的代理人和监管人，代表着中央的利益；一是地方利益的代言人，代表着本地区的利益。但是，以后者的身份出现的现象比较普遍。他们为了政绩和减小政治风险，表现出较为明显的企业化短期行为。而且，为让地区利益变得更大，不能正确运用中央下放的权力，人为设立贸易壁垒和经济栅栏，分割市场，影响了保障区域间的正常交流。对于不同组织来说，当需要对一个项目作决策时，利益相关者被要求去鉴别主要标准，而地方政府更多地关注项目的经济效益。
2.3 地方监管部门的非独立性
地方的监管部门在行使其正当权利时无法避免当地领导和其他部门的干预和影响，尤其当地方的评估效益与地方经济利益甚至是长官意志发生冲突时，很难保证实现公正执法，这样的监督效果可想而之了。这对我国投资建设项目后评价政策的实施和监督并不是一个有利的方面。
2.4 后评价单位与建设单位的部分唯利性
企业即项目建设方，以利润最大化为目标。企业建设开发某个项目，一般都是预期项目能够在未来带来可观的利润。建设项目对环境、经济、地区稳定性等肯定会产生或大或小的影响，按照政府的要求，委托建设项目后评价单位开展项目的后评价工作。一般而言，预期能够实现的利润能够远远大于项目后评价费。一般而言，项目方会采取一切可能的行动使项目通过后评价的判别。
建设项目后评价单位即评价方，是具备一定资质的经政府批准的建设项目后评价机构。一般而言，后评价单位作为以盈利为目的的企业，在考虑到其责任和义务的同时，企业的利润是其追逐的最重要目标。所以，在不违反法律和规定的条件下，后评价单位总是尽量想尽办法使项目最终的后评价报告通过。甚至有些时候，利用法律的漏洞和体制的不健全，帮助建设方瞒天过海的通过项目后评价报告，更有甚者不顾国家法律的约束，弄虚作假，以赚取利润。 3 基于利益相关者的后评价保障机制构建
3.1 政府投资项目后评价的机构保障
3.1.1 建立后评价领导机构
后评价的领导机构站在国家的角度上对项目后评价起领导作用。从利益相关者角度分析，它代表的是国家政策方针的制定，从整个国家发展战略上对国民和国家负责，也是整个项目后评价工作最高的权力机关。因此，建议增设政府投资项目后评价领导小组，这个组织是完全独立的，它只需要对国务院和发改委负责，独立地对项目执行情况做出结论。另外，政府投资项目有关的部门也要在其内部设立后评价机构，每个机构的领头人，要保障该小组能够积极认真地完成后评价工作，这样既可以实现后评价领导小组的透明性、公正性，还可以使该小组广泛、综合的采集各方意见。
3.1.2 建立后评价管理机构
如果说后评价领导机构起着统筹全局的作用，那么后评价管理机构的任务则是认真贯彻和执行领导机构所指定的一系列要求。因此，建议将后评价管理机构分成两部分。一部分领导机构的组成单位要设立后评价管理机构来管理本系统内的后评价工作。尤其是政府投资项目后评价领导小组，他们不仅要做好项目后评价的领导工作，还要设立后评价管理办公室，管理好日常各项工作。另一部分由各地区即地方政府组建政府投资项目后评价管理机构，可以单独组建后评价局或在某一司局下设后评价处，主要是要管理好本地区的政府投资项目后评价工作。
3.1.3 建立后评价执行机构
执行机构就是具体从事投资项目后评价的单位，包括各行业部门设立的评价局，接受各行业部门后评价局委托进行评价工作的机构。我们若是想打造一个强有力的评价执行机构，那么可以首先将这些部门的工程技术人员进行培训，然后再聘用相关的后评价专家。而执行机构对于项目后评价工作而言也是重中之重，执行质量直接影响到后评价结果的输出，这就需要对整个执行机构进行合理设置与安排，包括人员选拔、机制设置等各方面的全面配合。
3.2 政府投资项目后评价的法律保障
通过对项目后评价中的利益相关者分析后认为，种种不确定因素的发生都与项目后评价缺乏相应的保障有关，为了保证项目后评价在公平公正的条件下顺利实施，并通过反馈机制将结果反馈以便于更好地对我国的项目后评价的发展做出贡献。因此，把后评价工作纳入制度化、法制化的轨道，是更好的发挥后评价作用和功能的必然要求。
截至目前，我国已制定了建设工程法、工程监理制度和决策失误追究制度等一系列工程项目决策监督法规和制度，但有些制度很难落实，其中，缺乏科学的评价机制是一个重要原因。对于制定法律法规条文等工作，需要充分考虑到受用人之间的相互关系与动机，使不同的双方在法律层面上能够通过协调机制达到双赢的局面，在充分考虑过后就需要制定相关契约来规范彼此的行为，用科学的评价机制缔造一个良好的后评价氛围。由于法律法规是契约表达的最高形式，是通过国家强制力的作用使后评价工作更加完善，在制定的过程中更加需要站在国家的高度上去考虑各方之间的利益冲突与平衡点。为此，需要加快完善后评价制度的建设，并确立后评价工作的法律地位，把后评价结论作为追究决策失误责任的重要参考依据，才能更好地发挥后评价的反馈、服务决策的功能，提高决策水平和服务效益。
3.3 政府投资项目后评价的资源保障
在项目后评价整个过程中，两个重要的因素在于人员与信息，他们之间的关系就是要依靠人员对信息的收集处理、研究与评论。一方面，要想得到高质量的后评价结果并将其运用到扩散机制中去，后评价人员的主观臆断与客观标准结合便显得非常重要，因此，后评价队伍的质量与管理水平在项目后评价中的作用不可小视，应抓紧制定相关内容程序对其进行管理；另一方面，后评价信息的获取与结果的扩散，一个作为后评价的前期准备，一个作为后评价结果的处理，都在信息层面上形成环环紧扣的信息链，为此，需要对信息管理工作制定一个有效的体制，便于信息的流动与使用。这就要求提升后评价队伍的管理水平、深化信息管理体制。
4 结论
由于我国尚未完全建立起后评价体系制度，为了实现政府投资项目后评价工作的顺利开展，从利益相关者的角度切入，界定了政府投资项目的主要利益相关者和次要利益相关者，对其在政府投资项目后评价中存在的问题进行分析，构建出了后评价保障机制，包括机构保障、法律保障和资源保障。在此机制的保障下，使后评价能够顺利实施，评价结果可以公平、公正、有效。
参考文献：
[1]田建国.建设项目环境影响评价中利益相关者博弈分析[D].济南：山东师范大学，2009.
[2]李善波，时现.政府投资项目后评价的监督约束机制探讨.审计与经济研究[J]，2008，（11）：34-37.
[3]汪泳.关于强化项目后评价机制的思考.中国工程咨询[J].2010，（7）：42-43.
作者简介：
田松，天津滨海新城建设发展有限公司工程师。郑君君，天津理工大学管理学院在读硕士生。
关键词：政府投资项目 后评价 保障机制 利益相关者
0 引言
项目后评价是项目周期中的一个不可缺少的重要环节。目前我国对项目后评价的研究从方法和财务角度开展的比较多，对于体系机制的研究还不够成熟。很少有学者就后评价机制迟迟未能建立并完善的深层次原因进行探讨，只有解决后评价保障体制迟迟未能很好建立当中隐藏的深层次问题，才能便于后评价实施与管理，使其体系走向完善。而政府投资项目离不开“人”的参与，剖析深层次的问题不可避免地要从“人”的因素考虑，即考虑项目的利益相关者。因此，基于利益相关者理论来研究政府投资项目后评价保障机制，以更好地指导我国项目后评价工作的进一步开展，促进我国项目后评价工作进一步走向制度化、规范化的道路。
1 政府投资项目后评价中利益相关者分析
1.1 政府投资项目首要利益相关者界定
利益相关者是指那些与特定组织有一定利益关系的有关者，其利益得失与组织的存在相关。换言之，利益相关者是在一定环境中受组织决策和政策影响的任何有关者。
目前建设项目的核心层围绕着业主、承包商和监理进行，同时这三方的联系十分紧密，组成了整个项目的灵魂。对于政府投资项目而言，其中的业主方较为特殊，政府作为投资方受全体国民的委托履行对政府投资资金的代理职责，而建设单位又履行下一层的代理职责。由于政府投资项目的特殊性，与中央政府部门利益密切相关的利益相关者除了建设单位以外，还包括地方政府、监理单位。其中，中央政府部门拥有项目的最终决策权，对于建设项目工期、成本、质量和集成管理等方面的最高决策权力；建设单位则是建设资金的使用者和管理者，对整个项目无论从设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段都具有决策权，其工作任务主要是提供相应项目的资料，指派组织及人员完成项目及其管理工作；施工单位则主要负责工程的实施，是项目过程中人力物力的提供者；监理方的工作重心则在于项目的检查和监督工作，确保项目的质量和造价，有助于项目的平稳运行。这些利益相关者的行为与政府投资项目的建设直接而紧密地相关，在项目实施过程中有着举足轻重的作用。
1.2 政府投资项目次要利益相关者界定
除了政府投资项目首要利益相关者外，还有一些团体和部门对政府投资项目的成功产生影响，但是它们的相关性相对不强。其中包括公众及学者、项目设计方、政府评审机构、供应商等。设计企业负责对项目进行最优描绘，争取用最少的成本实现项目工程更多更好的功能；公众一起进行项目审查；供应商提供设备和材料等；政府评审机构对政府资金进行监督。尽管在项目建设中一定要有供应商、项目经理等，但是他们并不是都出现在项目建设的整个过程中的，有的只是出现在某一个阶段，有的只是对项目建设进行监督。而且，有的利益相关者存在不少替代者，这样他们就可以根据项目需要选择是不是要参与项目建设。他们对项目建设只是辅助的作用，影响不大。
2 利益相关者在政府投资项目后评价中存在的问题
2.1 中央政府的信息不完备
中央政府代表是国家的整体利益和社会的普遍利益，所以在和地方政府进行博弈时，并不占据优势地位。地方政府心知肚明中央政府代表的是普遍利益，所以他们通常都会只考虑自己的局部利益而不顾普遍利益。地方政府还具有先天的优势，他们更容易得到信息，同时作为地方事务的直接管理者对本地区的很多事务都能够垄断。这样在中央政府和地方政府的博弈中，自然地方政府占据了很多的优势。
2.2 地方政府发展的片面性
近年来，我国体制在不断的进行改革，为调动地方政府的积极性，中央政府下放给地方政府的权利更多了，这样地方政府利益主体的地位就更高了。地方政府本质上具有双重身份，一是中央政府在地方的代理人和监管人，代表着中央的利益；一是地方利益的代言人，代表着本地区的利益。但是，以后者的身份出现的现象比较普遍。他们为了政绩和减小政治风险，表现出较为明显的企业化短期行为。而且，为让地区利益变得更大，不能正确运用中央下放的权力，人为设立贸易壁垒和经济栅栏，分割市场，影响了保障区域间的正常交流。对于不同组织来说，当需要对一个项目作决策时，利益相关者被要求去鉴别主要标准，而地方政府更多地关注项目的经济效益。
2.3 地方监管部门的非独立性
地方的监管部门在行使其正当权利时无法避免当地领导和其他部门的干预和影响，尤其当地方的评估效益与地方经济利益甚至是长官意志发生冲突时，很难保证实现公正执法，这样的监督效果可想而之了。这对我国投资建设项目后评价政策的实施和监督并不是一个有利的方面。
2.4 后评价单位与建设单位的部分唯利性
企业即项目建设方，以利润最大化为目标。企业建设开发某个项目，一般都是预期项目能够在未来带来可观的利润。建设项目对环境、经济、地区稳定性等肯定会产生或大或小的影响，按照政府的要求，委托建设项目后评价单位开展项目的后评价工作。一般而言，预期能够实现的利润能够远远大于项目后评价费。一般而言，项目方会采取一切可能的行动使项目通过后评价的判别。
建设项目后评价单位即评价方，是具备一定资质的经政府批准的建设项目后评价机构。一般而言，后评价单位作为以盈利为目的的企业，在考虑到其责任和义务的同时，企业的利润是其追逐的最重要目标。所以，在不违反法律和规定的条件下，后评价单位总是尽量想尽办法使项目最终的后评价报告通过。甚至有些时候，利用法律的漏洞和体制的不健全，帮助建设方瞒天过海的通过项目后评价报告，更有甚者不顾国家法律的约束，弄虚作假，以赚取利润。 3 基于利益相关者的后评价保障机制构建
3.1 政府投资项目后评价的机构保障
3.1.1 建立后评价领导机构
后评价的领导机构站在国家的角度上对项目后评价起领导作用。从利益相关者角度分析，它代表的是国家政策方针的制定，从整个国家发展战略上对国民和国家负责，也是整个项目后评价工作最高的权力机关。因此，建议增设政府投资项目后评价领导小组，这个组织是完全独立的，它只需要对国务院和发改委负责，独立地对项目执行情况做出结论。另外，政府投资项目有关的部门也要在其内部设立后评价机构，每个机构的领头人，要保障该小组能够积极认真地完成后评价工作，这样既可以实现后评价领导小组的透明性、公正性，还可以使该小组广泛、综合的采集各方意见。
3.1.2 建立后评价管理机构
如果说后评价领导机构起着统筹全局的作用，那么后评价管理机构的任务则是认真贯彻和执行领导机构所指定的一系列要求。因此，建议将后评价管理机构分成两部分。一部分领导机构的组成单位要设立后评价管理机构来管理本系统内的后评价工作。尤其是政府投资项目后评价领导小组，他们不仅要做好项目后评价的领导工作，还要设立后评价管理办公室，管理好日常各项工作。另一部分由各地区即地方政府组建政府投资项目后评价管理机构，可以单独组建后评价局或在某一司局下设后评价处，主要是要管理好本地区的政府投资项目后评价工作。
3.1.3 建立后评价执行机构
执行机构就是具体从事投资项目后评价的单位，包括各行业部门设立的评价局，接受各行业部门后评价局委托进行评价工作的机构。我们若是想打造一个强有力的评价执行机构，那么可以首先将这些部门的工程技术人员进行培训，然后再聘用相关的后评价专家。而执行机构对于项目后评价工作而言也是重中之重，执行质量直接影响到后评价结果的输出，这就需要对整个执行机构进行合理设置与安排，包括人员选拔、机制设置等各方面的全面配合。
3.2 政府投资项目后评价的法律保障
通过对项目后评价中的利益相关者分析后认为，种种不确定因素的发生都与项目后评价缺乏相应的保障有关，为了保证项目后评价在公平公正的条件下顺利实施，并通过反馈机制将结果反馈以便于更好地对我国的项目后评价的发展做出贡献。因此，把后评价工作纳入制度化、法制化的轨道，是更好的发挥后评价作用和功能的必然要求。
截至目前，我国已制定了建设工程法、工程监理制度和决策失误追究制度等一系列工程项目决策监督法规和制度，但有些制度很难落实，其中，缺乏科学的评价机制是一个重要原因。对于制定法律法规条文等工作，需要充分考虑到受用人之间的相互关系与动机，使不同的双方在法律层面上能够通过协调机制达到双赢的局面，在充分考虑过后就需要制定相关契约来规范彼此的行为，用科学的评价机制缔造一个良好的后评价氛围。由于法律法规是契约表达的最高形式，是通过国家强制力的作用使后评价工作更加完善，在制定的过程中更加需要站在国家的高度上去考虑各方之间的利益冲突与平衡点。为此，需要加快完善后评价制度的建设，并确立后评价工作的法律地位，把后评价结论作为追究决策失误责任的重要参考依据，才能更好地发挥后评价的反馈、服务决策的功能，提高决策水平和服务效益。
3.3 政府投资项目后评价的资源保障
在项目后评价整个过程中，两个重要的因素在于人员与信息，他们之间的关系就是要依靠人员对信息的收集处理、研究与评论。一方面，要想得到高质量的后评价结果并将其运用到扩散机制中去，后评价人员的主观臆断与客观标准结合便显得非常重要，因此，后评价队伍的质量与管理水平在项目后评价中的作用不可小视，应抓紧制定相关内容程序对其进行管理；另一方面，后评价信息的获取与结果的扩散，一个作为后评价的前期准备，一个作为后评价结果的处理，都在信息层面上形成环环紧扣的信息链，为此，需要对信息管理工作制定一个有效的体制，便于信息的流动与使用。这就要求提升后评价队伍的管理水平、深化信息管理体制。
4 结论
由于我国尚未完全建立起后评价体系制度，为了实现政府投资项目后评价工作的顺利开展，从利益相关者的角度切入，界定了政府投资项目的主要利益相关者和次要利益相关者，对其在政府投资项目后评价中存在的问题进行分析，构建出了后评价保障机制，包括机构保障、法律保障和资源保障。在此机制的保障下，使后评价能够顺利实施，评价结果可以公平、公正、有效。
参考文献：
[1]田建国.建设项目环境影响评价中利益相关者博弈分析[D].济南：山东师范大学，2009.
[2]李善波，时现.政府投资项目后评价的监督约束机制探讨.审计与经济研究[J]，2008，（11）：34-37.
[3]汪泳.关于强化项目后评价机制的思考.中国工程咨询[J].2010，（7）：42-43.
作者简介：
田松，天津滨海新城建设发展有限公司工程师。郑君君，天津理工大学管理学院在读硕士生。