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公共交通（以下简称公交）与每一个人息息相关，是重要的基础设施和一种大众出行方式，是重要的民生工程，社会公益性特征明显，同时还反映一座城市的形象和景观。基本的公交服务是政府应尽的职责。而近年来随着经济社会飞速发展，社会车辆激增，城市交通容量和交通需求的矛盾越来越突出，行车难、停车难成为“城市病”的重症之一。面对现状，浙江省温岭市的公交改革采用了“民营化经营，政府购买服务”模式，在坚持公交民营化经营的同时兼顾了公交产品的“公益性”要求，通过财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核，较好地处理了政府、企业和消费者三者之间的关系。本文通过阐释温岭市公交改革模式，试图回答在公交改革中如何破解“市场化”与“公益性”之间的矛盾和问题。
一、改革前存在的问题
公交改革之前，温岭全市共有3家公交公司负责12条城市公交线路的营运，拥有公交车127辆，座位3643个，班线里程143.4公里，覆盖全市太平、城北、城西、城东、横峰5个街道，年运输乘客1000万人次。分别由城市公交公司、民安公交公司和巴士公司这三家民营企业经营。主要经营方式为挂靠公司、带车入股、承包经营、自负盈亏。温岭原有的模式，其社会公益属性难以体现，一直存在诸多的问题。
（一）班次少、准点率低、服务质量差、票价高、涨价随意
由于投放车辆少，班次密度低、发车间隔与乘客候车时间过长，准点率低，人们经常因为误时而误事，各班车服务质量参差不齐，随意涨票价的现象经常出现，市民屡屡投诉。
（二）车辆档次不高，式样和外观不统一
承包车主往往受利益驱动，尽量降低成本，所购车辆大多以中、低档次为主，对在运营过程中所造成的一些硬件设施 （如座椅、拉手等） 损坏也不及时进行维修和更换，安全隐患大，车辆更新投入不足，且式样和外观不统一。这些公交车辆不但有损于城市的形象，更无法给人以一种舒适、安全的感觉。
（三）公交站场严重不足
公交站场是公交系统的枢纽，承担着车辆停靠修理、司机吃饭休息、办卡冲卡、清洗车辆、发车、停车、候车以及乘客中转换乘的重要职能。而温岭的公交站场近乎空白。由于公交站场的严重不足，致使公交车的停放、维修和设备更新等得不到应有的保障。
（四）福利性乘车各种优惠政策未到位
按公交相关政策规定，特殊人群（老年人、残疾人、军人、学生等）乘坐公交车可享受不同程度的优惠。据统计，温岭市60岁以上的老年人已超过16万，其中发放给60岁至70岁老人半价乘车的老年优惠乘车卡（绿卡）9万多张，发放给70岁以上老人免费乘车的老年优惠乘车卡（红卡）7万多张。这些优惠费用累计全年可达230万元，可政府的补贴并没有足额到位。而对于学生乘车享受不到优惠，行车过程中拒载老人的现象也时有发生。
（五）公交线路和站点设置不够合理
在公交线路安排与站点设置方面，公交盲区（点）较多，可供市民选择的余地较少，个体单车承包，没有冷、热线路搭配，热线多开、快开，冷线少开、不开的现象难以避免。
以上暴露出来的问题归结到一点，就是“市场化”与“公益性”的矛盾，换言之，在原有的模式下，市场趋利的本性与公交的公益要求难以兼容。城市公交是关乎百姓出行的民生大事，对温岭公交的现状，群众普遍感到不满，企业感到实在“无奈”，要求改革的呼声越来越强烈。
二、“民营化经营，政府购买服务”模式
在公交改革中，各地又有不同的做法，为了取长补短相互借鉴，温岭市先后前往本省的乐清、义乌、海宁三地进行考察取经。
乐清市公交改革的最大特点是“由私改公”，即通过“赎买”的方式收编私营车主，将原来市场化的承包挂靠经营模式回归到国有经营的模式。
义乌市自2010年11月起，在全市实行城市公交1.5元一票制、农村支线1元一票制的城乡一体化公交票价。其最大特点在于：彻底打破了城乡公交的二元结构，支线票价比主线票价更便宜，最多只要花上2.5元就可以走遍全市；海宁市公交改革则突出“零距离换乘”，公交站点到村，所有行政村都开通了公交线路，从市区到村委会所在地，都可以通过“零距离换乘”到达目的地。温岭市结合本地实际情况，借鉴各地公交改革的经验，选择了“民营化经营，政府购买服务”的公交改革模式。2012年8月，公交车“民营化经营，政府购买服务”方案在温岭市市长办公会议上予以通过，并于2012年9月30日起开始实行。
“政府购买服务”是指将原来由政府直接提供的社会公共服务事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，政府再按照制定的标准，对其提供服务的数量和质量进行严格的考核评估并支付相关的服务费用。政府购买公共服务的目的是借助社会或市场的力量，发挥其效率和专业化的优势，解决“不完全竞争市场”中公共产品的低效率问题。
2012年8月，温岭市人民政府出台文件《关于进一步加快城市公交发展的通知》，决定采取落实财政政策、优化线路布局、严格班次管理、提升车辆品质、实施动态监管、实行低价乘车和强化考核监督等七方面措施，优化城市公交运营管理机制。
（一）设立城市公共交通发展专项资金
城市公共交通发展专项资金由市财政预算专项安排，严格按照国库集中支付程序拨付，专款专用，专门用于公交企业的补贴和奖励。
（二）实行城市公交成本与收入规制
通过城市公交成本与收入规制的制定，合理界定城市公交行业各项运营成本范围，审核公交运营收入，科学计算城市公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和奖励。
城市公交成本包括：燃油费、人工成本、折旧费、轮胎消耗费用、维修保养费用、停车费、车辆清洗费、管理费用、车辆保险费、车辆检测费等费用。其中，对燃油费设置5%的浮动范围，其余的各项费用只确定标准值，不设浮动范围。
城市公交收入包括：营运收入、广告收入、政府补贴收入以及其他收入。其中，政府补贴收入按照补贴标准额计入，营运收入、广告收入以及其他收入根据财务审核，按实取值。 （三）完善财政补贴政策
1、乘坐公交车优惠补贴
优惠补贴政策包括对70周岁以上的老年人、盲人、伤残军人和二级以上肢体残疾人员等优抚对象，以及1.2米以下儿童等人员享受免费乘坐公交车的优待； 60-69周岁老年人和使用学生卡乘坐公交车的享受4折优惠；使用市民卡乘座公交车的享受5折优惠；对其免费乘车部分，财政予以全额补助；对其优惠乘车部分，财政予以差额补助。
2、“硬件”购置补贴
对城市公共交通企业为提高城市公共交通形象，规范企业经营所产生的“硬件”购置费用予以补贴，包括：公交车辆更新费用、3G视频安装费用、司乘人员服装费用等。
3、经营补贴
对城市公共交通企业为承担社会福利、完成政府指令性任务所增加的支出，以及其他承担政府购买服务而增加的运营成本，按实际发生额予以补贴。
（四）对城市公交的服务质量进行严格考核和奖惩
邀请市人大代表、政协委员、社会志愿者、群众代表等参加，由考核办公室、温岭市城市公共交通乘坐委员会及第三方测评机构共同实施，对城市公交企业的经营效益、服务质量、安全行车等制定考核标准，进行全面监管和考评。
“民营化经营，政府购买服务”使温岭的城市公交面貌焕然一新，2014年，全市投资1186万元，新增公交车45辆、公交线路2条、公交站亭36座，大大便利了市民出行。2015年又投入了2400万元，用于新增车辆和线路优化。随着公交环境的不断改善，温岭市民的出行方式悄然发生了改变。
三、问题及解决方法
公交改革使温岭的城市公交有了长足的发展和进步，但在运行过程中，也存在着以下几方面问题亟待完善。
（一）存在的问题
1.资源配置不合理，线路调整较难
在调整线路时，几家公交公司都不愿意对盈利较大的公交线路进行调整，而只愿意把存在亏损的线路进行调整，这就导致了政府主管部门在全市公交布局、线路安排时不能很好地根据规划要求做出调整。
2.财政补贴存在不合理因素
按目前的补贴方式，财政每季度对经营亏损的线路进行补贴，而盈利线路的利润则留在企业。这就使得企业在营运时，不同线路有不同的经营方式：亏损线路抓服务质量，盈利线路抓营运利润，服务质量不统一。盈利线路重利润而轻质量，财政补贴的杠杆难以发挥作用。
3.补贴周期较长，公交企业资金压力较大
现有城市公交补贴按季度进行发放，但在执行中，经营补贴要通过上报、审批、公示、发文等一系列程序，通常需要再经过2-3个月才会在下个季度末发放。而购车补贴、燃油补贴通常会在次年的年末进行发放，这就使得企业经营资金回笼周期较长、资金周转压力较大。
4.各公交企业对新增线路、车辆投入的积极性普遍不高
增加线路、加大车辆投入、扩大公交服务范围、完善公交网络是城市公交长远发展的需要，也是体现公交为民的根本所在。但是，在新增线路、车辆投入方面，各公交公司的积极性普遍不高。主要原因有两个方面，一是目前出行集中的地区公交基本已饱和，而新增的线路要么就是对原有线路的补充，要么就是分布在出行需求相对分散的地区，乘客数量难以保障；二是前期投入较大，投资回报率低。按现行的财政补贴政策，只对经营亏损进行补贴，并没有把利润考虑在内。
（二）解决方法
1. “抽多补少，抽肥补瘦”
对现有线路进行调整，把盈利线路和亏损线路进行捆绑，实行服务质量招投标，有进有退，提升市场活力。对投入较大、明显亏损的新增线路，可以由国有资本进行投资，采取自营或委托经营的方式，让公交的公益性得到充分的体现。
2.整合各项政府补贴，实时发放
改原来的每季为每月计算成本和补贴，减轻企业的资金周转压力。对企业利润设立标准值，根据收入和成本规制每月计算考核，低于标准值的予以补足，高于标准值的按比例予以上交。
3.启动城市公交大数据建设，完善收入和成本规制办法
现行温岭市城市公交的成本规制是通过对公交的各项成本设定标准值，再根据运行里程、时间计算出标准成本。但是受限于数据的采集和积累，标准的制定尚欠科学和准确。因此，启动城市公交大数据建设，进行系统、动态、完整的时间序列分析，有利于规制标准的制定更加合理。
4.寻求政府、公交公司和社会资本的多方合作，减少公交公司前期投入压力
譬如对新增的公交线路，可以由政府制定好线路走向、车辆规格、投放车辆数，让愿意投资的社会资本负责购买车辆，然后委托公交公司负责日常经营。在具体操作的过程中，政府只负责对公交的服务质量进行考核；社会资本可以通过投资新能源车辆、降低能源消耗的办法提高投资回报率；公交公司可以通过优质服务、客流量的增加赚取利润。在保障“公益性”和企业合理利润的前提下，通过多方合作，达到共赢的效果。
四、结论
公交运营中“市场化”与“公益性”之间的矛盾其根源在于——这是一个“不完全竞争市场”。运营商以“先入为主”的办法占据市场，政府则以“特许经营”和“价格监管”相结合的方式进行调控。政府“特许经营”的措施主要有两个：一是资格认定，二是总量控制。公交的票价是“固定”不变的，而构成主要成本的油价又是“波动”的，企业没有价格变动权，而政府的“价格监管”又往往“失灵”。公交的“公益性”要求难以在“不完全竞争市场”里得以实现。
“民营化经营，政府购买服务”的核心在于——财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核。在公交改革“国有化公交公运”、“股份合作运营”和“民营化经营，政府购买服务”三种不同的模式中，温岭选择了第三种模式。在温岭的改革中，一方面实行“高票价”，将城市公交的票价从原来的1.5元提高到2元，其目的是向市场运价靠拢，让企业有利可图，同时又对刷卡消费的予以“高折扣”，其差额部分由财政“埋单”，通过刷卡消费将公交财政补贴分享到每一个人身上，使“公益性”得以体现；另一方面又鼓励使用新能源、节能环保型车辆，对新增及更新经交通运输管理部门认可的车辆予以部分财政补贴，较好地处理了政府与企业之间的关系。通过智能公交建设，GPS定位、车载视频实时监控等信息工具的运用，使公交的服务质量要求得以严格考核。
在公交改革的“调色板”中，“民营化经营，政府购买服务”可作为其中的一种色泽。温岭的公交改革，在坚持公交民营化经营的同时兼顾了公交产品的“公益性”要求，通过财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核，较好地处理了政府、企业和消费者三者之间的关系，为“民营化经营，政府购买服务”的公交改革提供了新的思路。
（责任编辑：郑树平）
一、改革前存在的问题
公交改革之前，温岭全市共有3家公交公司负责12条城市公交线路的营运，拥有公交车127辆，座位3643个，班线里程143.4公里，覆盖全市太平、城北、城西、城东、横峰5个街道，年运输乘客1000万人次。分别由城市公交公司、民安公交公司和巴士公司这三家民营企业经营。主要经营方式为挂靠公司、带车入股、承包经营、自负盈亏。温岭原有的模式，其社会公益属性难以体现，一直存在诸多的问题。
（一）班次少、准点率低、服务质量差、票价高、涨价随意
由于投放车辆少，班次密度低、发车间隔与乘客候车时间过长，准点率低，人们经常因为误时而误事，各班车服务质量参差不齐，随意涨票价的现象经常出现，市民屡屡投诉。
（二）车辆档次不高，式样和外观不统一
承包车主往往受利益驱动，尽量降低成本，所购车辆大多以中、低档次为主，对在运营过程中所造成的一些硬件设施 （如座椅、拉手等） 损坏也不及时进行维修和更换，安全隐患大，车辆更新投入不足，且式样和外观不统一。这些公交车辆不但有损于城市的形象，更无法给人以一种舒适、安全的感觉。
（三）公交站场严重不足
公交站场是公交系统的枢纽，承担着车辆停靠修理、司机吃饭休息、办卡冲卡、清洗车辆、发车、停车、候车以及乘客中转换乘的重要职能。而温岭的公交站场近乎空白。由于公交站场的严重不足，致使公交车的停放、维修和设备更新等得不到应有的保障。
（四）福利性乘车各种优惠政策未到位
按公交相关政策规定，特殊人群（老年人、残疾人、军人、学生等）乘坐公交车可享受不同程度的优惠。据统计，温岭市60岁以上的老年人已超过16万，其中发放给60岁至70岁老人半价乘车的老年优惠乘车卡（绿卡）9万多张，发放给70岁以上老人免费乘车的老年优惠乘车卡（红卡）7万多张。这些优惠费用累计全年可达230万元，可政府的补贴并没有足额到位。而对于学生乘车享受不到优惠，行车过程中拒载老人的现象也时有发生。
（五）公交线路和站点设置不够合理
在公交线路安排与站点设置方面，公交盲区（点）较多，可供市民选择的余地较少，个体单车承包，没有冷、热线路搭配，热线多开、快开，冷线少开、不开的现象难以避免。
以上暴露出来的问题归结到一点，就是“市场化”与“公益性”的矛盾，换言之，在原有的模式下，市场趋利的本性与公交的公益要求难以兼容。城市公交是关乎百姓出行的民生大事，对温岭公交的现状，群众普遍感到不满，企业感到实在“无奈”，要求改革的呼声越来越强烈。
二、“民营化经营，政府购买服务”模式
在公交改革中，各地又有不同的做法，为了取长补短相互借鉴，温岭市先后前往本省的乐清、义乌、海宁三地进行考察取经。
乐清市公交改革的最大特点是“由私改公”，即通过“赎买”的方式收编私营车主，将原来市场化的承包挂靠经营模式回归到国有经营的模式。
义乌市自2010年11月起，在全市实行城市公交1.5元一票制、农村支线1元一票制的城乡一体化公交票价。其最大特点在于：彻底打破了城乡公交的二元结构，支线票价比主线票价更便宜，最多只要花上2.5元就可以走遍全市；海宁市公交改革则突出“零距离换乘”，公交站点到村，所有行政村都开通了公交线路，从市区到村委会所在地，都可以通过“零距离换乘”到达目的地。温岭市结合本地实际情况，借鉴各地公交改革的经验，选择了“民营化经营，政府购买服务”的公交改革模式。2012年8月，公交车“民营化经营，政府购买服务”方案在温岭市市长办公会议上予以通过，并于2012年9月30日起开始实行。
“政府购买服务”是指将原来由政府直接提供的社会公共服务事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，政府再按照制定的标准，对其提供服务的数量和质量进行严格的考核评估并支付相关的服务费用。政府购买公共服务的目的是借助社会或市场的力量，发挥其效率和专业化的优势，解决“不完全竞争市场”中公共产品的低效率问题。
2012年8月，温岭市人民政府出台文件《关于进一步加快城市公交发展的通知》，决定采取落实财政政策、优化线路布局、严格班次管理、提升车辆品质、实施动态监管、实行低价乘车和强化考核监督等七方面措施，优化城市公交运营管理机制。
（一）设立城市公共交通发展专项资金
城市公共交通发展专项资金由市财政预算专项安排，严格按照国库集中支付程序拨付，专款专用，专门用于公交企业的补贴和奖励。
（二）实行城市公交成本与收入规制
通过城市公交成本与收入规制的制定，合理界定城市公交行业各项运营成本范围，审核公交运营收入，科学计算城市公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和奖励。
城市公交成本包括：燃油费、人工成本、折旧费、轮胎消耗费用、维修保养费用、停车费、车辆清洗费、管理费用、车辆保险费、车辆检测费等费用。其中，对燃油费设置5%的浮动范围，其余的各项费用只确定标准值，不设浮动范围。
城市公交收入包括：营运收入、广告收入、政府补贴收入以及其他收入。其中，政府补贴收入按照补贴标准额计入，营运收入、广告收入以及其他收入根据财务审核，按实取值。 （三）完善财政补贴政策
1、乘坐公交车优惠补贴
优惠补贴政策包括对70周岁以上的老年人、盲人、伤残军人和二级以上肢体残疾人员等优抚对象，以及1.2米以下儿童等人员享受免费乘坐公交车的优待； 60-69周岁老年人和使用学生卡乘坐公交车的享受4折优惠；使用市民卡乘座公交车的享受5折优惠；对其免费乘车部分，财政予以全额补助；对其优惠乘车部分，财政予以差额补助。
2、“硬件”购置补贴
对城市公共交通企业为提高城市公共交通形象，规范企业经营所产生的“硬件”购置费用予以补贴，包括：公交车辆更新费用、3G视频安装费用、司乘人员服装费用等。
3、经营补贴
对城市公共交通企业为承担社会福利、完成政府指令性任务所增加的支出，以及其他承担政府购买服务而增加的运营成本，按实际发生额予以补贴。
（四）对城市公交的服务质量进行严格考核和奖惩
邀请市人大代表、政协委员、社会志愿者、群众代表等参加，由考核办公室、温岭市城市公共交通乘坐委员会及第三方测评机构共同实施，对城市公交企业的经营效益、服务质量、安全行车等制定考核标准，进行全面监管和考评。
“民营化经营，政府购买服务”使温岭的城市公交面貌焕然一新，2014年，全市投资1186万元，新增公交车45辆、公交线路2条、公交站亭36座，大大便利了市民出行。2015年又投入了2400万元，用于新增车辆和线路优化。随着公交环境的不断改善，温岭市民的出行方式悄然发生了改变。
三、问题及解决方法
公交改革使温岭的城市公交有了长足的发展和进步，但在运行过程中，也存在着以下几方面问题亟待完善。
（一）存在的问题
1.资源配置不合理，线路调整较难
在调整线路时，几家公交公司都不愿意对盈利较大的公交线路进行调整，而只愿意把存在亏损的线路进行调整，这就导致了政府主管部门在全市公交布局、线路安排时不能很好地根据规划要求做出调整。
2.财政补贴存在不合理因素
按目前的补贴方式，财政每季度对经营亏损的线路进行补贴，而盈利线路的利润则留在企业。这就使得企业在营运时，不同线路有不同的经营方式：亏损线路抓服务质量，盈利线路抓营运利润，服务质量不统一。盈利线路重利润而轻质量，财政补贴的杠杆难以发挥作用。
3.补贴周期较长，公交企业资金压力较大
现有城市公交补贴按季度进行发放，但在执行中，经营补贴要通过上报、审批、公示、发文等一系列程序，通常需要再经过2-3个月才会在下个季度末发放。而购车补贴、燃油补贴通常会在次年的年末进行发放，这就使得企业经营资金回笼周期较长、资金周转压力较大。
4.各公交企业对新增线路、车辆投入的积极性普遍不高
增加线路、加大车辆投入、扩大公交服务范围、完善公交网络是城市公交长远发展的需要，也是体现公交为民的根本所在。但是，在新增线路、车辆投入方面，各公交公司的积极性普遍不高。主要原因有两个方面，一是目前出行集中的地区公交基本已饱和，而新增的线路要么就是对原有线路的补充，要么就是分布在出行需求相对分散的地区，乘客数量难以保障；二是前期投入较大，投资回报率低。按现行的财政补贴政策，只对经营亏损进行补贴，并没有把利润考虑在内。
（二）解决方法
1. “抽多补少，抽肥补瘦”
对现有线路进行调整，把盈利线路和亏损线路进行捆绑，实行服务质量招投标，有进有退，提升市场活力。对投入较大、明显亏损的新增线路，可以由国有资本进行投资，采取自营或委托经营的方式，让公交的公益性得到充分的体现。
2.整合各项政府补贴，实时发放
改原来的每季为每月计算成本和补贴，减轻企业的资金周转压力。对企业利润设立标准值，根据收入和成本规制每月计算考核，低于标准值的予以补足，高于标准值的按比例予以上交。
3.启动城市公交大数据建设，完善收入和成本规制办法
现行温岭市城市公交的成本规制是通过对公交的各项成本设定标准值，再根据运行里程、时间计算出标准成本。但是受限于数据的采集和积累，标准的制定尚欠科学和准确。因此，启动城市公交大数据建设，进行系统、动态、完整的时间序列分析，有利于规制标准的制定更加合理。
4.寻求政府、公交公司和社会资本的多方合作，减少公交公司前期投入压力
譬如对新增的公交线路，可以由政府制定好线路走向、车辆规格、投放车辆数，让愿意投资的社会资本负责购买车辆，然后委托公交公司负责日常经营。在具体操作的过程中，政府只负责对公交的服务质量进行考核；社会资本可以通过投资新能源车辆、降低能源消耗的办法提高投资回报率；公交公司可以通过优质服务、客流量的增加赚取利润。在保障“公益性”和企业合理利润的前提下，通过多方合作，达到共赢的效果。
四、结论
公交运营中“市场化”与“公益性”之间的矛盾其根源在于——这是一个“不完全竞争市场”。运营商以“先入为主”的办法占据市场，政府则以“特许经营”和“价格监管”相结合的方式进行调控。政府“特许经营”的措施主要有两个：一是资格认定，二是总量控制。公交的票价是“固定”不变的，而构成主要成本的油价又是“波动”的，企业没有价格变动权，而政府的“价格监管”又往往“失灵”。公交的“公益性”要求难以在“不完全竞争市场”里得以实现。
“民营化经营，政府购买服务”的核心在于——财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核。在公交改革“国有化公交公运”、“股份合作运营”和“民营化经营，政府购买服务”三种不同的模式中，温岭选择了第三种模式。在温岭的改革中，一方面实行“高票价”，将城市公交的票价从原来的1.5元提高到2元，其目的是向市场运价靠拢，让企业有利可图，同时又对刷卡消费的予以“高折扣”，其差额部分由财政“埋单”，通过刷卡消费将公交财政补贴分享到每一个人身上，使“公益性”得以体现；另一方面又鼓励使用新能源、节能环保型车辆，对新增及更新经交通运输管理部门认可的车辆予以部分财政补贴，较好地处理了政府与企业之间的关系。通过智能公交建设，GPS定位、车载视频实时监控等信息工具的运用，使公交的服务质量要求得以严格考核。
在公交改革的“调色板”中，“民营化经营，政府购买服务”可作为其中的一种色泽。温岭的公交改革，在坚持公交民营化经营的同时兼顾了公交产品的“公益性”要求，通过财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核，较好地处理了政府、企业和消费者三者之间的关系，为“民营化经营，政府购买服务”的公交改革提供了新的思路。
（责任编辑：郑树平）