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摘要：行政事业单位内部会计控制主要通过财务核算和利用会计信息对各项工作进行指导。内部会计控制制度是行政事业单位的控制核心，只有建立切合行政事业单位的内部会计控制制度，才能防控财务风险。当前行政事业单位内部会计控制制度还是比较薄弱，诱发了许多风险点，完善行政事业单位内部会计控制制度建设，是财政面临刻不容缓的工作。
关键词：行政事业单位；内部会计控制；问题；对策
中图分类号：F230文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0127-02
一、行政事业单位加强内部会计控制的意义
内部会计控制由组织的计划和主要或直接与保障资产和财务记录的可靠性相关的所有方法和程序组成，一般来说包括批准和授权系统、保管记录和会计报告的人物与经营或资产保管的任务相分离、对资产的实物控制和内部审计等控制手段，内部会计控制包括资产保护、保证账目和财务报告真实性和完整性的有关方法、程序和组织规划。一个有效的内部会计控制制度应具有按管理部门需要来保证执行经济业务和完成工作的职责，以及保证制度正确实施的有效程序。内部会计控制包括八个主要方法：不相容职务分离控制、授权批准制度、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制和电子信息技术控制。这些方法与会计制度设计紧密相关，也是企业进行会计制度设计必须把握的核心内容。行政事业单位内部会计控制是单位为保护资产，加强会计信息的真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行所制定的各项管理政策，促进单位经济健康成长而在单位内部所采取的组织规则和一系列调节方法与措施。长期以来，由于行政事业单位经济业务核算较企业来说相对简单，涉及环节较少，内控度认识不到位、执行力度不够，从而在某种程度上出现了财务收支无法控制、会计信息失真等问题。如何通过建立符合行政事业单位的内部会计控制制度，充分发挥内部会计控制对行政事业单位管理的促进作用，达到防止财务风险、提高管理水平、严格财经纪律的目的有其重要的现实意义。
二、行政事业单位内部会计控制存在的问题
1.内部会计控制意识相对淡薄。良好的内控意识是确保内部会计控制得以健全和实施的重要保证。目前，行政事业单位的负责人大都不太了解也不够重视单位的内部会计控制制度，认识上存在偏差：首先行政事业单位的经费保障主要来自财政预算安排，只要按规定编制预算，取得资金和使用资金便可；其次内控制度越健全，财务保密性越差，花钱开销越不方便；第三认为行政事业单位的财务监督是财政部门、审计部门的职责，内部会计控制完全被忽视，导致部分单位财会人员与出纳人员集于一身，财务收支状况最终单位负责人也难以掌握。
2.内部会计控制制度不完善。内部会计控制制度是强化财务管理，规范财务行为的重要措施。有些单位没有建立内部财务会计制度，会计人员在实际操作中无据可依、无章可循，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，管理不严谨，随意性较大。有些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，但由于种种原因未能严格执行，导致有章不循、违章不究，内控制度形同虚设，会计人员的工作限于记账、算账、报账，没有很好地履行内部会计监督的职责，对原始凭证的真实性、合法性、有效性没有进行严格审核，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督，导致延期上缴收入，挪用公款，收入不入账、私设“小金库”等违法违纪现象时有发生。一些业务量小的单位，权责不明确，会计、出纳、资产管理等不相容职务没有有效分离，职责不清，越权行事，给滥用职权、贪赃舞弊等现象造成可乘之机。
3.预算控制比较薄弱。行政事业单位随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是单位内部并没有对各责任科室人员的责任预算约束，也没有建立明确的费用支出和审批金额权限控制制度。业务招待费、办公费、差旅费等费用项目控制乏力。二是预算编制比较粗糙，没有细化到具体项目。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。三是预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。例如有的单位招待费实销实报，超过审批额度就申请追加；有的单位汽车的燃油费、修理费居高不下等。
4.财务与业务管理脱节。工作成败的关键因素就是人的因素，特别是内部会计控制制度的制定和贯彻落实更需要具有较高素质的专业人员。但在现阶段，由于一般行政事业单位内部会计核算较为简单，财务管理的地位未能得到充分体现。因此，对会计人员的素质要求并不如企业那么高。另外，也有许多单位的财务人员直接由业务人员兼任，对财务知识不了解，使他们难以实施内部财务监督。大部分单位内部的财务部门只起到“核算”、“付款”的作用。例如一些行政事业单位财务部门对于房租收入项目，往往只负责对收入登账核算，而对收入额确定是否合理、是否按合同及时进行收取、是否做到应收尽收等却未能实施必要的财务监控。
5.内外监督力度不够。一些行政事业单位没有内部机构或内部审计机构形同虚设，单位的内部审计工作得不到应有的重视和支持，整体上没有建立起对单位会计工作和经济活动的监督机制。另外，在外部监督环节上，包括财政、审计等在内的政府监督机构，工作中各行其是，未能形成综合监督的合力；财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部会计控制制度以及有效执行加以实质性检查。更严重的是，一旦查出问题，对其处罚往往对事不对人，重人情而轻规定，严重损害了法律的威严。作为行政事业单位主要外部监督力量缺少有效的外部监督，在一定程度上使得行政事业单位内部会计控制制度体系不够完善。
三、行政事业单位完善内部会计控制对策
1.根据成本效益原则，制定切实可行的内部会计控制制度。各单位在制定制度时充分考虑本单位实际，做到制度切实可行。要考虑控制投入成本和控制产出效益之比，只要对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制。对那些只在局部发挥作用、影响特定范围的一般控制点，其设立只要能起到监控作用即可，而不必花费大量的人力、物力进行控制。防止由于一般控制点设立过多、手续操作繁杂，造成单位经营管理活动不能正常、迅捷地运转。
2.健全稽核制度。原始凭证是在经济业务发生时取得的，标明经济业务发生和完成情况的书面证明，是明确经济责任，进行会计核算的原始依据。要健全行政事业单位内部稽核制度，各单位一是要设立稽核岗位和稽核人员，执行对各种凭证的稽核工作，凡需进入会计核算系统的原始凭证都须首先由稽核员审核，并加盖“合规凭证”或“不合规凭证”印章。对于单位规模小，会计业务量不大的稽核职能可以由会计机构负责人或会计主管人员履行。二是要明确责任，凡属经稽核员审核并加盖“合规凭证”的原始凭证，如被财政部门和其他政府监督部门查出为不合格、非法凭证而受到的经济处罚应由稽核人员负责。
3.明确经费的审批权限，加强对预算编制、执行的控制为保证各职能部门负责人在授权范围内行使职权和承担责任，财务人员对每一项经济业务的审批程序都要严格把关，对违规的审批要拒绝办理。部门预算是内部会计控制系统的重要组成部分，是实现事业单位经济正常运行和事业发展目标的根本保证。预算收支项目要尽可能细化，依据和标准要尽可能充分、可靠。财务部门要注重对各部门、各项目进行技术性审查，加强预算的约束力，并监督各部门预算的执行情况。
4.明确会计岗位职责。行政事业单位虽然不采用权责发生制原则，不需进行成本核算，但多数单位收款项目多，支出分类项目细，政策性强，对各收、支项目需要准确地核算和反映。明确会计岗位职责，把好会计核算关。一是要重视人才，选用原则性强、素质较高的会计人员上岗。二是会计人员要坚持客观、公正的原则，客观、真实地反映各项经济业务的内容，做到不隐瞒、截留应上缴的各项收入，不乱挤乱列各项支出。三是要明确责任，凡是在财务检查中被查出隐瞒、截留收入或乱挤乱列支出，而这些行为又不是领导授意、指使和强令的，其所受到的处罚应由会计人员承担，或至少承担一部分。
5.进一步完善部门预算制度，强化预算控制。一是在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，做到零基预算和细化预算。最重要的是明确各项收支费用的方向及用途，专项资金力求细化到具体项目，防止支出超预算、随意扩大预算范围等行为的发生。二是在部门预算执行环节，应将部门的预算与单位内部的责任预算有机结合，建立规范、有效的预算调节机制，并严格责任预算的考核机制，进一步强化刚性预算意识，使财政预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。
6.加强审计和监督机制，完善单位内部会计控制体系。实践表明，建立健全内部会计控制制度当务之急就是必须要强化行政事业单位的内部审计和外部监督工作。对行政事业单位而言，内部审计既是内部会计控制系统的重要组成部分，也是强化内部会计监督的重要措施，应使其制度化和规范化。行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性，确保内部审计人员独立行使职权，增强其公正性。通过定期开展内部审计来审查内控制度是否健全，执行是否有效，评价相关部门和人员执行内控制度的情况，从而督促单位充分、有效地执行内控制度。要强化外部监督，财政和审计部门要定期或不定期地对行政事业单位内控制度进行检查，改变单位内控制度形同虚设的局面，指出单位管理上的漏洞，帮助单位建立和完善现有的制度，进而促进单位内控制度的执行。这样，通过内部审计与外部审计监督紧密结合，形成合力，才能够更充分地发挥其在内部会计控制中的监督评价作用。
参考文献：
[1]财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].北京：经济科学出版社，2013.
[责任编辑 陈凤雪]
收稿日期：2014-03-28
作者简介：韩凤杰（1974-），女，黑龙江齐齐哈尔人，会计师，从事机关事业单位会计研究。
关键词：行政事业单位；内部会计控制；问题；对策
中图分类号：F230文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0127-02
一、行政事业单位加强内部会计控制的意义
内部会计控制由组织的计划和主要或直接与保障资产和财务记录的可靠性相关的所有方法和程序组成，一般来说包括批准和授权系统、保管记录和会计报告的人物与经营或资产保管的任务相分离、对资产的实物控制和内部审计等控制手段，内部会计控制包括资产保护、保证账目和财务报告真实性和完整性的有关方法、程序和组织规划。一个有效的内部会计控制制度应具有按管理部门需要来保证执行经济业务和完成工作的职责，以及保证制度正确实施的有效程序。内部会计控制包括八个主要方法：不相容职务分离控制、授权批准制度、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制和电子信息技术控制。这些方法与会计制度设计紧密相关，也是企业进行会计制度设计必须把握的核心内容。行政事业单位内部会计控制是单位为保护资产，加强会计信息的真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行所制定的各项管理政策，促进单位经济健康成长而在单位内部所采取的组织规则和一系列调节方法与措施。长期以来，由于行政事业单位经济业务核算较企业来说相对简单，涉及环节较少，内控度认识不到位、执行力度不够，从而在某种程度上出现了财务收支无法控制、会计信息失真等问题。如何通过建立符合行政事业单位的内部会计控制制度，充分发挥内部会计控制对行政事业单位管理的促进作用，达到防止财务风险、提高管理水平、严格财经纪律的目的有其重要的现实意义。
二、行政事业单位内部会计控制存在的问题
1.内部会计控制意识相对淡薄。良好的内控意识是确保内部会计控制得以健全和实施的重要保证。目前，行政事业单位的负责人大都不太了解也不够重视单位的内部会计控制制度，认识上存在偏差：首先行政事业单位的经费保障主要来自财政预算安排，只要按规定编制预算，取得资金和使用资金便可；其次内控制度越健全，财务保密性越差，花钱开销越不方便；第三认为行政事业单位的财务监督是财政部门、审计部门的职责，内部会计控制完全被忽视，导致部分单位财会人员与出纳人员集于一身，财务收支状况最终单位负责人也难以掌握。
2.内部会计控制制度不完善。内部会计控制制度是强化财务管理，规范财务行为的重要措施。有些单位没有建立内部财务会计制度，会计人员在实际操作中无据可依、无章可循，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，管理不严谨，随意性较大。有些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，但由于种种原因未能严格执行，导致有章不循、违章不究，内控制度形同虚设，会计人员的工作限于记账、算账、报账，没有很好地履行内部会计监督的职责，对原始凭证的真实性、合法性、有效性没有进行严格审核，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督，导致延期上缴收入，挪用公款，收入不入账、私设“小金库”等违法违纪现象时有发生。一些业务量小的单位，权责不明确，会计、出纳、资产管理等不相容职务没有有效分离，职责不清，越权行事，给滥用职权、贪赃舞弊等现象造成可乘之机。
3.预算控制比较薄弱。行政事业单位随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是单位内部并没有对各责任科室人员的责任预算约束，也没有建立明确的费用支出和审批金额权限控制制度。业务招待费、办公费、差旅费等费用项目控制乏力。二是预算编制比较粗糙，没有细化到具体项目。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。三是预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。例如有的单位招待费实销实报，超过审批额度就申请追加；有的单位汽车的燃油费、修理费居高不下等。
4.财务与业务管理脱节。工作成败的关键因素就是人的因素，特别是内部会计控制制度的制定和贯彻落实更需要具有较高素质的专业人员。但在现阶段，由于一般行政事业单位内部会计核算较为简单，财务管理的地位未能得到充分体现。因此，对会计人员的素质要求并不如企业那么高。另外，也有许多单位的财务人员直接由业务人员兼任，对财务知识不了解，使他们难以实施内部财务监督。大部分单位内部的财务部门只起到“核算”、“付款”的作用。例如一些行政事业单位财务部门对于房租收入项目，往往只负责对收入登账核算，而对收入额确定是否合理、是否按合同及时进行收取、是否做到应收尽收等却未能实施必要的财务监控。
5.内外监督力度不够。一些行政事业单位没有内部机构或内部审计机构形同虚设，单位的内部审计工作得不到应有的重视和支持，整体上没有建立起对单位会计工作和经济活动的监督机制。另外，在外部监督环节上，包括财政、审计等在内的政府监督机构，工作中各行其是，未能形成综合监督的合力；财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部会计控制制度以及有效执行加以实质性检查。更严重的是，一旦查出问题，对其处罚往往对事不对人，重人情而轻规定，严重损害了法律的威严。作为行政事业单位主要外部监督力量缺少有效的外部监督，在一定程度上使得行政事业单位内部会计控制制度体系不够完善。
三、行政事业单位完善内部会计控制对策
1.根据成本效益原则，制定切实可行的内部会计控制制度。各单位在制定制度时充分考虑本单位实际，做到制度切实可行。要考虑控制投入成本和控制产出效益之比，只要对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制。对那些只在局部发挥作用、影响特定范围的一般控制点，其设立只要能起到监控作用即可，而不必花费大量的人力、物力进行控制。防止由于一般控制点设立过多、手续操作繁杂，造成单位经营管理活动不能正常、迅捷地运转。
2.健全稽核制度。原始凭证是在经济业务发生时取得的，标明经济业务发生和完成情况的书面证明，是明确经济责任，进行会计核算的原始依据。要健全行政事业单位内部稽核制度，各单位一是要设立稽核岗位和稽核人员，执行对各种凭证的稽核工作，凡需进入会计核算系统的原始凭证都须首先由稽核员审核，并加盖“合规凭证”或“不合规凭证”印章。对于单位规模小，会计业务量不大的稽核职能可以由会计机构负责人或会计主管人员履行。二是要明确责任，凡属经稽核员审核并加盖“合规凭证”的原始凭证，如被财政部门和其他政府监督部门查出为不合格、非法凭证而受到的经济处罚应由稽核人员负责。
3.明确经费的审批权限，加强对预算编制、执行的控制为保证各职能部门负责人在授权范围内行使职权和承担责任，财务人员对每一项经济业务的审批程序都要严格把关，对违规的审批要拒绝办理。部门预算是内部会计控制系统的重要组成部分，是实现事业单位经济正常运行和事业发展目标的根本保证。预算收支项目要尽可能细化，依据和标准要尽可能充分、可靠。财务部门要注重对各部门、各项目进行技术性审查，加强预算的约束力，并监督各部门预算的执行情况。
4.明确会计岗位职责。行政事业单位虽然不采用权责发生制原则，不需进行成本核算，但多数单位收款项目多，支出分类项目细，政策性强，对各收、支项目需要准确地核算和反映。明确会计岗位职责，把好会计核算关。一是要重视人才，选用原则性强、素质较高的会计人员上岗。二是会计人员要坚持客观、公正的原则，客观、真实地反映各项经济业务的内容，做到不隐瞒、截留应上缴的各项收入，不乱挤乱列各项支出。三是要明确责任，凡是在财务检查中被查出隐瞒、截留收入或乱挤乱列支出，而这些行为又不是领导授意、指使和强令的，其所受到的处罚应由会计人员承担，或至少承担一部分。
5.进一步完善部门预算制度，强化预算控制。一是在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，做到零基预算和细化预算。最重要的是明确各项收支费用的方向及用途，专项资金力求细化到具体项目，防止支出超预算、随意扩大预算范围等行为的发生。二是在部门预算执行环节，应将部门的预算与单位内部的责任预算有机结合，建立规范、有效的预算调节机制，并严格责任预算的考核机制，进一步强化刚性预算意识，使财政预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。
6.加强审计和监督机制，完善单位内部会计控制体系。实践表明，建立健全内部会计控制制度当务之急就是必须要强化行政事业单位的内部审计和外部监督工作。对行政事业单位而言，内部审计既是内部会计控制系统的重要组成部分，也是强化内部会计监督的重要措施，应使其制度化和规范化。行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性，确保内部审计人员独立行使职权，增强其公正性。通过定期开展内部审计来审查内控制度是否健全，执行是否有效，评价相关部门和人员执行内控制度的情况，从而督促单位充分、有效地执行内控制度。要强化外部监督，财政和审计部门要定期或不定期地对行政事业单位内控制度进行检查，改变单位内控制度形同虚设的局面，指出单位管理上的漏洞，帮助单位建立和完善现有的制度，进而促进单位内控制度的执行。这样，通过内部审计与外部审计监督紧密结合，形成合力，才能够更充分地发挥其在内部会计控制中的监督评价作用。
参考文献：
[1]财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].北京：经济科学出版社，2013.
[责任编辑 陈凤雪]
收稿日期：2014-03-28
作者简介：韩凤杰（1974-），女，黑龙江齐齐哈尔人，会计师，从事机关事业单位会计研究。