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落实增减挂钩政策，是落实国家严格保护耕地的要求，也是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。自2008年平邑县被国土资源部列为第二批增减挂钩试点工作以来，先后获批实施的增减挂钩项目区共有13个，涉及全县16个乡镇54个村，拆旧区总面积391.46公顷，节余挂钩周转指标规模298.21公顷。通过对增减挂钩项目区的实施中存在问题和难点进行分析研究，总结经验教训，为以后更好地开展和规范增减挂钩工作具有重大指导意义。
１．开展增减挂钩工作的必要性
（1）平邑县土地资源总量小，人均耕地较低，人均占有0.07公顷。通过增减挂钩项目的实施，提高农村建设用地的节约集约利用水平，使一部分富裕的农村建设用地指标调剂到城镇使用，既满足了平邑县经济发展的需求，又保证了耕地的占补平衡。
（2）通过土地综合整治，既能极大地节省农村基础设施建设投入，又能将节约出的土地调剂到城镇使用，能够获得土地级差收益，有效解决农村基础设施、公共服务设施等建设的资金难题，还有利于土地规模经营和农业产业化经营，提高规模效应，增加农民收入。
（3）通过建设用地增减挂钩政策，对土地利用结构布局进行合理调整，促进土地要素在城乡之间流动，发挥土地资产、资本特性，不仅能够及大地提升农村土地资产价值，还能够进行资本运作，引导各方面资金投向农村地区。
2.实施增减挂钩工作的可行性
随着农业现代化建设的发展和农村城镇化的推进，我国农村建设用地情况发生了很大的变化，根据农村建设用地特点，现阶段我国农村建设用地整理对象主要是农村居民点和农村工矿废弃地。
（1）平邑县原有自然村1568个，行政村1056个，经村庄合并，现有行政村738个，农村居民点多、小、散，土地利用结构不合理。长期以来，原有农村居民点基本上处于无规划、无计划、无审批、无管理的“四无”状态，每个居民点的户数和人口数都很少，却占用了大量土地，形成“满天星”式的自然村落现象。
（2）户均宅基地和人均用地规模过大，村内空闲地和一户多宅现象严重。目前，平邑县农村居民点用地高达11992.1公顷，人均用地136.3平方米，远远超过国家标准。如果农民按标准面积居住，把超标的农村建设用地复垦为耕地，面积相当可观。
（3）农村居民向城镇、中心村集中趋势明显。从农村建设实践来看，随着城镇化进程的推进，社会主义新农村建设工作的开展，新一轮村镇规划的实施，农村人口将逐渐减少，农村居民向城镇、中心村集中趋势明显。
3.实施增减挂钩工作的方法
结合平邑县土地利用现状的特点，在增减挂钩工作的探索和实践中形成了一套既坚持政策原则，又符合平邑实际的工作方法。
（1）坚持规划先行、综合统筹的原则。一是坚持将土地综合整治规划与城镇体系规划、土地利用总体规划、重大基础设施规划相衔接，与水、电、路等基础设施及产业园区、生态环境等专项规划相匹配。二是要充分考虑群众的生活便利。网络宽带、有线电视、便民超市、医疗诊所、幼儿园和小学、生活娱乐等设施配套齐全，群众不出社区就能满足生活的基本需求。三是充分考虑群众的不同居住需求和经济承受能力，涉及不同层次不同档次的户型，以多层住宅为主，确保土地利用率的最大化，合理安排实施计划，明确实施方法和步骤。四是与各级各类支农惠农政策相结合，整合各类惠农资金，统筹安排各类住房、基础设施与公共服务设施建设。
（2）强化政府领导，建立“政府主导、国土搭台、部门联动”的管理机制。自2008年开展增减挂钩工作以来，平邑县委、县政府，成立了财政、建设、发改、农业、审计、国土资源和有关乡镇（街道）负责人为成员的全县工作领导小组，全面负责增减挂钩工作。把增减挂钩工作列为乡镇“一把手”工程，主要领导亲自抓，分管领导、业务部门靠上抓，集中工作能力强、有丰富基层工作经验的乡镇领导干部和工作人员进村驻点，带领村委领导和党员干部，充分发挥党员干部的先进模范带头作用，全面做好群众思想工作，积极稳妥地推进增减挂钩工作的开展，解决了有人办事的问题。
（3）建立健全奖惩结合的考核体系。平邑县政府先后出台和修订完善了一系列政策文件，完善了与增减挂钩工作相关的各种措施和制度，建立了监督、检查、奖惩机制，加强对项目点实施乡镇、村居及部门进行规范管理和奖惩，其中将增减挂钩工作列入乡镇年度考核，对能够按时完成增减挂钩任务的乡镇、村居给予一定奖励，并且把50%的增减挂钩指标优先用于本乡镇经济发展建设；制定了《中共平邑县纪委、平邑县监察局关于对城乡建设用地增减挂钩实施责任追究的意见》，对工作不力的单位或个人进行纪律约束。通过一系列政策规定的奖励或约束，平邑县的增减挂钩工作进度有了较大的推进、质量有了很大提高、群众满意程度也有了较大改观，为平邑县的增减挂钩工作增添了动力。
（4）采取全方位、多层次的宣传策略。为有效地推进这项工作，平邑县通过多种途径加大宣传力度，充分利用电视台、广播、报纸等各种新闻媒体，在“ 6.25土地日”，结合卫片执法活动，出动宣传车进行广泛宣传，让老百姓认识并接受增减挂钩工作这一利国利民的大好政策，让这项惠民政策深入民心。
（5）最大限度地保护农民权益。增减挂钩工作的实施主体是项目村集体，只有充分调动他们的积极性，才能使增减挂钩工作得到顺利开展；只有依靠群众，让群众参与进来，充分听取群众的意见和建议，充分发挥村干部的主观能动性和党员干部的先锋模范带头作用，才能使项目落到实处，才能使安置楼住的更舒心，复垦的耕地质量才能够得到保障。平邑县抓住这一特点，在项目的立项、实施、安置方式、住房建设过程中，充分尊重群众意见，除召开村两委会、党员代表会、全部被拆迁户参加的群众代表大会外，在拆迁补偿方案制定、结果公示、领取及安置区建设、土地调整等相关事宜，全部签字确认，要求拆迁同意达100%，拆迁补偿方案同意90%以上，安置方式同意80%以上。
4.增减挂钩工作实施中存在的问题
（1）农民社区化和楼房化的生活与传统生产生活习惯造成的矛盾。中国农村传统的生产方式和庭院式的已经延续了几千年的时间，传统的村落式和庭院式的生活方式在农民特别是上了年纪的老人观念中已经根深蒂固，对有些农民而言，庭院经济和家庭蓄养还是农民重要收入来源。如果住在楼上，可能导致庭院经济、手工作坊等无法存在，导致收入减少。
（2）制度不够完善，资金筹集困难。国土资源部虽然就增减挂钩工作出台了一系列规范性文件，建立了管理制度体系，但基本上是行业框架性文件，对实际操作部门的指导、约束和奖惩乏力。随着经济发展形势对增减挂钩工作提出新的更高要求，而用于增减挂钩工作拆迁安置补偿和工程费用来源比较单一，增减挂钩工作的运转资金筹集困难。
5.完善增减挂钩工作制度的几点建议
(1)因地制宜，科学拆旧的原则。开展挂钩试点，一是要有现实需要和土地整理潜力。联系新农村建设，建立中心村，坚持一户一宅，统一划定面积，统一规划，减少空闲地，归并居民点。通过开展旧村改造，新增耕地。二是要资金保障。首先农民补偿资金要有保障，若要拆迁，首要任务是保证被拆迁户在拆迁后的居住条件不降低。三是要尊重农民意愿，严谨违背农民意愿。
（2）严格政策、建立机制，确保复垦耕地质量达标，数量不能减少。项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量应高于建新占用的耕地。拆旧地块整理的耕地面积大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。确保在这一过程中耕地数量不减少，质量不降低。
（3）采取措施、切实维护农民权益。项目实施要以农民为根本，尊重农民意愿，尊重乡村文明，保护生态环境，把政策、规划原原本本地交给群众，争取农民对增减挂钩工作的理解和支持，防止强迫命令，不高大拆大建，强制搬迁，坚决不搞“形象工程”和政绩工程。要坚持群众利益至上，积极对群众进行公开、公平、公正的补偿安置，接触群众的后顾之忧。对被拆迁农民要妥善安置，扶持经济条件较差的农户解决困难，切实提高被拆迁农民的生活水平，保保障其长远生计。
１．开展增减挂钩工作的必要性
（1）平邑县土地资源总量小，人均耕地较低，人均占有0.07公顷。通过增减挂钩项目的实施，提高农村建设用地的节约集约利用水平，使一部分富裕的农村建设用地指标调剂到城镇使用，既满足了平邑县经济发展的需求，又保证了耕地的占补平衡。
（2）通过土地综合整治，既能极大地节省农村基础设施建设投入，又能将节约出的土地调剂到城镇使用，能够获得土地级差收益，有效解决农村基础设施、公共服务设施等建设的资金难题，还有利于土地规模经营和农业产业化经营，提高规模效应，增加农民收入。
（3）通过建设用地增减挂钩政策，对土地利用结构布局进行合理调整，促进土地要素在城乡之间流动，发挥土地资产、资本特性，不仅能够及大地提升农村土地资产价值，还能够进行资本运作，引导各方面资金投向农村地区。
2.实施增减挂钩工作的可行性
随着农业现代化建设的发展和农村城镇化的推进，我国农村建设用地情况发生了很大的变化，根据农村建设用地特点，现阶段我国农村建设用地整理对象主要是农村居民点和农村工矿废弃地。
（1）平邑县原有自然村1568个，行政村1056个，经村庄合并，现有行政村738个，农村居民点多、小、散，土地利用结构不合理。长期以来，原有农村居民点基本上处于无规划、无计划、无审批、无管理的“四无”状态，每个居民点的户数和人口数都很少，却占用了大量土地，形成“满天星”式的自然村落现象。
（2）户均宅基地和人均用地规模过大，村内空闲地和一户多宅现象严重。目前，平邑县农村居民点用地高达11992.1公顷，人均用地136.3平方米，远远超过国家标准。如果农民按标准面积居住，把超标的农村建设用地复垦为耕地，面积相当可观。
（3）农村居民向城镇、中心村集中趋势明显。从农村建设实践来看，随着城镇化进程的推进，社会主义新农村建设工作的开展，新一轮村镇规划的实施，农村人口将逐渐减少，农村居民向城镇、中心村集中趋势明显。
3.实施增减挂钩工作的方法
结合平邑县土地利用现状的特点，在增减挂钩工作的探索和实践中形成了一套既坚持政策原则，又符合平邑实际的工作方法。
（1）坚持规划先行、综合统筹的原则。一是坚持将土地综合整治规划与城镇体系规划、土地利用总体规划、重大基础设施规划相衔接，与水、电、路等基础设施及产业园区、生态环境等专项规划相匹配。二是要充分考虑群众的生活便利。网络宽带、有线电视、便民超市、医疗诊所、幼儿园和小学、生活娱乐等设施配套齐全，群众不出社区就能满足生活的基本需求。三是充分考虑群众的不同居住需求和经济承受能力，涉及不同层次不同档次的户型，以多层住宅为主，确保土地利用率的最大化，合理安排实施计划，明确实施方法和步骤。四是与各级各类支农惠农政策相结合，整合各类惠农资金，统筹安排各类住房、基础设施与公共服务设施建设。
（2）强化政府领导，建立“政府主导、国土搭台、部门联动”的管理机制。自2008年开展增减挂钩工作以来，平邑县委、县政府，成立了财政、建设、发改、农业、审计、国土资源和有关乡镇（街道）负责人为成员的全县工作领导小组，全面负责增减挂钩工作。把增减挂钩工作列为乡镇“一把手”工程，主要领导亲自抓，分管领导、业务部门靠上抓，集中工作能力强、有丰富基层工作经验的乡镇领导干部和工作人员进村驻点，带领村委领导和党员干部，充分发挥党员干部的先进模范带头作用，全面做好群众思想工作，积极稳妥地推进增减挂钩工作的开展，解决了有人办事的问题。
（3）建立健全奖惩结合的考核体系。平邑县政府先后出台和修订完善了一系列政策文件，完善了与增减挂钩工作相关的各种措施和制度，建立了监督、检查、奖惩机制，加强对项目点实施乡镇、村居及部门进行规范管理和奖惩，其中将增减挂钩工作列入乡镇年度考核，对能够按时完成增减挂钩任务的乡镇、村居给予一定奖励，并且把50%的增减挂钩指标优先用于本乡镇经济发展建设；制定了《中共平邑县纪委、平邑县监察局关于对城乡建设用地增减挂钩实施责任追究的意见》，对工作不力的单位或个人进行纪律约束。通过一系列政策规定的奖励或约束，平邑县的增减挂钩工作进度有了较大的推进、质量有了很大提高、群众满意程度也有了较大改观，为平邑县的增减挂钩工作增添了动力。
（4）采取全方位、多层次的宣传策略。为有效地推进这项工作，平邑县通过多种途径加大宣传力度，充分利用电视台、广播、报纸等各种新闻媒体，在“ 6.25土地日”，结合卫片执法活动，出动宣传车进行广泛宣传，让老百姓认识并接受增减挂钩工作这一利国利民的大好政策，让这项惠民政策深入民心。
（5）最大限度地保护农民权益。增减挂钩工作的实施主体是项目村集体，只有充分调动他们的积极性，才能使增减挂钩工作得到顺利开展；只有依靠群众，让群众参与进来，充分听取群众的意见和建议，充分发挥村干部的主观能动性和党员干部的先锋模范带头作用，才能使项目落到实处，才能使安置楼住的更舒心，复垦的耕地质量才能够得到保障。平邑县抓住这一特点，在项目的立项、实施、安置方式、住房建设过程中，充分尊重群众意见，除召开村两委会、党员代表会、全部被拆迁户参加的群众代表大会外，在拆迁补偿方案制定、结果公示、领取及安置区建设、土地调整等相关事宜，全部签字确认，要求拆迁同意达100%，拆迁补偿方案同意90%以上，安置方式同意80%以上。
4.增减挂钩工作实施中存在的问题
（1）农民社区化和楼房化的生活与传统生产生活习惯造成的矛盾。中国农村传统的生产方式和庭院式的已经延续了几千年的时间，传统的村落式和庭院式的生活方式在农民特别是上了年纪的老人观念中已经根深蒂固，对有些农民而言，庭院经济和家庭蓄养还是农民重要收入来源。如果住在楼上，可能导致庭院经济、手工作坊等无法存在，导致收入减少。
（2）制度不够完善，资金筹集困难。国土资源部虽然就增减挂钩工作出台了一系列规范性文件，建立了管理制度体系，但基本上是行业框架性文件，对实际操作部门的指导、约束和奖惩乏力。随着经济发展形势对增减挂钩工作提出新的更高要求，而用于增减挂钩工作拆迁安置补偿和工程费用来源比较单一，增减挂钩工作的运转资金筹集困难。
5.完善增减挂钩工作制度的几点建议
(1)因地制宜，科学拆旧的原则。开展挂钩试点，一是要有现实需要和土地整理潜力。联系新农村建设，建立中心村，坚持一户一宅，统一划定面积，统一规划，减少空闲地，归并居民点。通过开展旧村改造，新增耕地。二是要资金保障。首先农民补偿资金要有保障，若要拆迁，首要任务是保证被拆迁户在拆迁后的居住条件不降低。三是要尊重农民意愿，严谨违背农民意愿。
（2）严格政策、建立机制，确保复垦耕地质量达标，数量不能减少。项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量应高于建新占用的耕地。拆旧地块整理的耕地面积大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。确保在这一过程中耕地数量不减少，质量不降低。
（3）采取措施、切实维护农民权益。项目实施要以农民为根本，尊重农民意愿，尊重乡村文明，保护生态环境，把政策、规划原原本本地交给群众，争取农民对增减挂钩工作的理解和支持，防止强迫命令，不高大拆大建，强制搬迁，坚决不搞“形象工程”和政绩工程。要坚持群众利益至上，积极对群众进行公开、公平、公正的补偿安置，接触群众的后顾之忧。对被拆迁农民要妥善安置，扶持经济条件较差的农户解决困难，切实提高被拆迁农民的生活水平，保保障其长远生计。