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【摘 要】作为一个国家政治制度的重要组成部分，人事制度对政府选贤任能、提高政府的工作效率发挥着重大作用。加拿大的人事制度在整个西方国家人事制度改革中有其独特性，对加拿大人事制度改革举措、特点和不足之处的分析，将对我国的人事制度改革起到一定的借鉴意义。
【关键词】加拿大；人事制度改革；公务员；启示
一、人事制度的内涵
人事制度是国家政治制度的重要组成部分，属于上层建筑范畴，由经济基础决定并为经济基础服务。人事制度的内涵有广义和狭义之别，广义的人事制度包括机关干部人事制度、事业单位人事制度、企业人事制度、人才资源开发制度、人事宏观管理制度以及人事监督仲裁制度等各项具体制度；而狭义的人事制度仅指关于国家公务人员的任用、管理等制度。在西方资本主义国家，人事制度是一般也称为“文官制度”或“公务员制度”；而在我国，人事制度通常是关于国家机关工作人员，企事业单位管理人员以及各类专业技术人员各方面管理制度的总称。就此而言，人事制度包括人事管理和人事行政两大部分，现代著名出版家王云五先生用简练的语言将人事制度的研究范围概括为工作人员的进、退、奖、惩、教、养、老、死等八个字。
二、加拿大人事制度改革的举措和特点
1．加拿大人事制度改革的举措。（1）建立完备的法律和机构体系。加拿大政府依据《文官法》成立“公务员委员会”，着重突出其在人事任用方面的权力。颁布的《财务行政管理法》、《公务员就业法》、《公务员关系法》、《加拿大人权法》等一系列相关法律，标志着加拿大的人事管理进入科学化和法制化轨道。2003年初，《公共服务的价值与伦理规范守则》的实施有助于保证加拿大社会的和平稳定以及政府良好形象的树立。当年11月，人力资源管理方面更重要的法律——《公务员现代化法》在加拿大获得通过。这部法律彰显了加拿大公务员制度改革的现代化发展，为加拿大公共部门人力资源管理机制的创新以及公务员业务水平的提高提供了可靠的保障。（2）对政府机构的调整与政府裁员。1984年9月，马丁·布赖恩·马尔罗尼总理领导的进步保守党政府刚上台就承诺政府将裁员1.5万名。1993年，加拿大内阁及各部约40个机关减并到24个，例如将负责向国民提供卫生医疗服务及财政支持的机关与提供失业服务的机关合并成新的人力资源部。次年，政府公布了调整政府机构和消减人员的方案复审计划，从1995年3月开始陆续对政府机构进行调整。通过压缩机构和缩减人员，财政赤字在国内生产总值中所占比重大幅度下降，1994年财政赤字在国内生产总值中所占比重高达9％，到1998年底降为零。建立一个政治执行机构，规模大小是一个重要的因素。过大会造成机构笨拙并且成本过高。1984年～1993年间，保守党政府的内阁人数创下了记录，达到40人；在1993年春，加拿大历史上唯一的女总理金·坎贝尔将人数减至25人。2006年，内阁人数由39名降至26名。（3）强化公务员的业绩考评及培训。不断加强业绩和结果导向是加拿大公务员现代化的一个重要特点。通过不断建立和完善公务员业绩和能力考评体系，加拿大政府的工作效率和民众满意度得到明显提高。此外，加拿大政府对公务员任用制度、工资制度、职位分类制度以及申诉控告与仲裁制度等也进行了完善与改革。
2．加拿大人事制度改革的特点
（1）行政人员数量的周期性反弹。不管用哪种指标衡量，加拿大的行政机构及人员数量在20世纪都有惊人的增长并出现周期性的反弹（如图1和图2所示）。具体而言，既有非政治性原因又有政治性原因。其中非政治性原因包括人口的增长和人口结构的变化、技术发展与新技术的广泛采用等因素；而诸如官僚机制的通病、政治意识形态的影响、政党竞争的影响、内阁制度的影响等因素则归为政治性原因。
图1 加拿大联邦政府文官数目变化图
（2）人员的增减多体现政党的政策倾向。加拿大在联邦层次上存在着三个大的党派，即自由党、保守党和新民主党。其中，新民主党是极“左”政党，保守党是极右政党，自由党则处于中间。一般来说，保守党是极力主张裁员的，而新民主党恰恰相反。此外，保守党政府对公务员工资的增加是与通胀率同步的，因此公务员的实际工资基本没有太大的变化，并且，保守党一直坚持降低公务员的工资，而自由党政府对公务员工资的增加基本高出通胀率2%。在关于公务员的问题上，公务员联盟认为新民主党是“最富有同情心的政党”。由此可见，在加拿大，党派派别和政党的政策倾向对行政人员的增减有很大的影响。
图2 1972至1990年加拿大实际公务员人数变化图
（3）优惠合理的人员分流计划。加拿大联邦政府在精简机构的同时，对人员精简采取了各项优惠政策。例如，对要求提前离职的人员给予一次性经济补贴；对已明确分流的人员给予理财咨询和失业咨询；对分流的人员施行“援助计划”和有针对性的培训等。此外，加拿大政府部门还十分注意分流方式的科学性和分流时间的过渡性，努力化消极因素为积极因素。在后勤体制改革方面，政府也很注意原有人员的安置，针对改革分流人员制定了人性化的优惠政策。这样在使得分流人员得到妥善安置的同时，还对在任的人员营造出心理安慰的氛围，有助于行政效率的提高。尽管加拿大政府在人事制度改革方面做了很多有力工作，采取了一系列颇有成效的措施，但仍存在一些问题。例如，公务员队伍年龄老化的问题。目前，加拿大的公务员队伍基本没有25岁以下的人员，35岁以下的也仅占15％左右。人员的分流使得具有较强连续性、特别是技术性较强的行政管理部门的工作受到了一定程度的影响；更为严重的是，机构改革和人员分流产生的负面效应使一些公务员的道德和价值观念发生了变化，有的甚至假公济私做出违背公众利益的事情。
三、加拿大人事制度改革对我国的启示
（1）积极推进干部人事制度和事业单位改革。干部人事制度是党的执政制度的重要组成部分，不改革会严重损害人民群众对党的执政行为和执政制度的信任。2009年，中组部部长李源潮强调，“干部人事制度改革已经进入攻坚克难的关键阶段，尤其需要调动各方面的积极性，强化改革共识，凝聚改革力量，齐心协力推进改革。”2010年，中央印发《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对今后10年深化干部人事制度改革作出了全面规划。干部人事制度改革要以重点项目来带动整体推进，这些重点项目是：规范干部选拨任用提名制度；健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制；推行差额选拨干部制度；加大竞争性选拨干部制度；逐步扩大基层党组织；领导班子成员公推直选范围；坚持和完善从基层一线选拨干部制度；深入整治用人上的不正之风；健全调整不适宜担任现职干部制度；探索建立拟提拔干部廉政报告制度；实行干部工作信息公开制度。（2）出台较长一段时期内的消减定员政策。加拿大政府为抑制国家公务员定员的膨胀，本着行政职能配置合理化和公务员体制高效化的原则，制定了为期2～5年的规划和每年的定员消减计划。我国多次进行的机构改革，在裁减机构和编制的效果上总是和政策设计的初衷相差甚远，机构改革很难摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。总结经验，借鉴加拿大的机构编制管理方式，我国应该采取积极的每年有计划的缩减定员政策，有计划地逐年减少公务员既可以减少一次性较大幅度减编引起的震动，又能防止减而复增带来的各种弊病。机构编制管理要与公务员制度的推行和管理相结合，随着职能的调整，按公务人员结构调整的要求，在一定时期内逐年有效地坚持对公务员减编。此外，需要注意的是要制定机构编制管理法规，依法对机构编制进行管理，拒绝用运动式的行政手段推进改革。（3）尽力做好公务员的培训工作。加拿大政府高度重视公务员的培训工作，有一套先进的公务员培训体系对公务员进行系统的培训，设置专款用于公务员培训的财政支出，每年用于公务员培训的费用就超过1.5亿加币。并着手把用于公务员培训的经费从法律上加以保障。基于我国推行公务员制度的时间不长，公务员培训制度有待建设和完善的事实，为建立一支高素质的公务员队伍，政府在公务员培训方面应从以下几个方面着手，一是维护《公务员法》的权威，严格依照法律展开公务员的培训工作；二是在现有基础上进一步建立健全有关公务员培训的法律法规；三是要坚持拓宽理论知识和解决实际问题相统一的原则，注重公务员综合素质与能力的全面提高；四是设计评估量化表，重视对培训过程各个环节的评估，找到公务员培训工作的有待改进之处。
世界各国的人事制度不尽相同，但是就人事制度的选拔、任用、培训、保障与监督等内核机制来讲，各国的人事制度可作为共同财富相互借鉴。加拿大的人事制度由来已久，随着政府力促公务员制度不断改革与完善的努力，一套更加经得起检验的人事制度正在服务于加拿大。我国的人事制度正处于不断改革与完善的阶段，结合我国自身实际研究加拿大人事制度，理性学习加拿大人事制度方面的可取之处，将对加快我国人事制度改革的进程以及建立一套合理高效的人事制度起到巨大的推动作用。
参 考 文 献
[1]本文采用的“人事制度”概念，是基于其狭义角度的理解，主要是指国家各级政府机关中的公务员
[2]郑晓燕．《加拿大公务员制度的新发展》．《科学发展》．2009（11）
[3]国人．《加拿大机构改革与人员分流》，《中国公务员》．2000（2）
[4]李和中，陈广胜．《西方国家行政机构与人事制度改革》．北京：社会科学文献出版社，2005
[5]李源潮.《坚持民主公开竞争择优推进干部人事制度改革》，《党建研究》．2009（11）
[6]李源潮.《全面落实<规划纲要> 毫不动摇地推进干部人事制度改革》，《党建研究》．2010（3）
[7]吴德贵.《中国事业单位人事制度改革的总体思路》，《天津行政学院学报》．2003（2）
【关键词】加拿大；人事制度改革；公务员；启示
一、人事制度的内涵
人事制度是国家政治制度的重要组成部分，属于上层建筑范畴，由经济基础决定并为经济基础服务。人事制度的内涵有广义和狭义之别，广义的人事制度包括机关干部人事制度、事业单位人事制度、企业人事制度、人才资源开发制度、人事宏观管理制度以及人事监督仲裁制度等各项具体制度；而狭义的人事制度仅指关于国家公务人员的任用、管理等制度。在西方资本主义国家，人事制度是一般也称为“文官制度”或“公务员制度”；而在我国，人事制度通常是关于国家机关工作人员，企事业单位管理人员以及各类专业技术人员各方面管理制度的总称。就此而言，人事制度包括人事管理和人事行政两大部分，现代著名出版家王云五先生用简练的语言将人事制度的研究范围概括为工作人员的进、退、奖、惩、教、养、老、死等八个字。
二、加拿大人事制度改革的举措和特点
1．加拿大人事制度改革的举措。（1）建立完备的法律和机构体系。加拿大政府依据《文官法》成立“公务员委员会”，着重突出其在人事任用方面的权力。颁布的《财务行政管理法》、《公务员就业法》、《公务员关系法》、《加拿大人权法》等一系列相关法律，标志着加拿大的人事管理进入科学化和法制化轨道。2003年初，《公共服务的价值与伦理规范守则》的实施有助于保证加拿大社会的和平稳定以及政府良好形象的树立。当年11月，人力资源管理方面更重要的法律——《公务员现代化法》在加拿大获得通过。这部法律彰显了加拿大公务员制度改革的现代化发展，为加拿大公共部门人力资源管理机制的创新以及公务员业务水平的提高提供了可靠的保障。（2）对政府机构的调整与政府裁员。1984年9月，马丁·布赖恩·马尔罗尼总理领导的进步保守党政府刚上台就承诺政府将裁员1.5万名。1993年，加拿大内阁及各部约40个机关减并到24个，例如将负责向国民提供卫生医疗服务及财政支持的机关与提供失业服务的机关合并成新的人力资源部。次年，政府公布了调整政府机构和消减人员的方案复审计划，从1995年3月开始陆续对政府机构进行调整。通过压缩机构和缩减人员，财政赤字在国内生产总值中所占比重大幅度下降，1994年财政赤字在国内生产总值中所占比重高达9％，到1998年底降为零。建立一个政治执行机构，规模大小是一个重要的因素。过大会造成机构笨拙并且成本过高。1984年～1993年间，保守党政府的内阁人数创下了记录，达到40人；在1993年春，加拿大历史上唯一的女总理金·坎贝尔将人数减至25人。2006年，内阁人数由39名降至26名。（3）强化公务员的业绩考评及培训。不断加强业绩和结果导向是加拿大公务员现代化的一个重要特点。通过不断建立和完善公务员业绩和能力考评体系，加拿大政府的工作效率和民众满意度得到明显提高。此外，加拿大政府对公务员任用制度、工资制度、职位分类制度以及申诉控告与仲裁制度等也进行了完善与改革。
2．加拿大人事制度改革的特点
（1）行政人员数量的周期性反弹。不管用哪种指标衡量，加拿大的行政机构及人员数量在20世纪都有惊人的增长并出现周期性的反弹（如图1和图2所示）。具体而言，既有非政治性原因又有政治性原因。其中非政治性原因包括人口的增长和人口结构的变化、技术发展与新技术的广泛采用等因素；而诸如官僚机制的通病、政治意识形态的影响、政党竞争的影响、内阁制度的影响等因素则归为政治性原因。
图1 加拿大联邦政府文官数目变化图
（2）人员的增减多体现政党的政策倾向。加拿大在联邦层次上存在着三个大的党派，即自由党、保守党和新民主党。其中，新民主党是极“左”政党，保守党是极右政党，自由党则处于中间。一般来说，保守党是极力主张裁员的，而新民主党恰恰相反。此外，保守党政府对公务员工资的增加是与通胀率同步的，因此公务员的实际工资基本没有太大的变化，并且，保守党一直坚持降低公务员的工资，而自由党政府对公务员工资的增加基本高出通胀率2%。在关于公务员的问题上，公务员联盟认为新民主党是“最富有同情心的政党”。由此可见，在加拿大，党派派别和政党的政策倾向对行政人员的增减有很大的影响。
图2 1972至1990年加拿大实际公务员人数变化图
（3）优惠合理的人员分流计划。加拿大联邦政府在精简机构的同时，对人员精简采取了各项优惠政策。例如，对要求提前离职的人员给予一次性经济补贴；对已明确分流的人员给予理财咨询和失业咨询；对分流的人员施行“援助计划”和有针对性的培训等。此外，加拿大政府部门还十分注意分流方式的科学性和分流时间的过渡性，努力化消极因素为积极因素。在后勤体制改革方面，政府也很注意原有人员的安置，针对改革分流人员制定了人性化的优惠政策。这样在使得分流人员得到妥善安置的同时，还对在任的人员营造出心理安慰的氛围，有助于行政效率的提高。尽管加拿大政府在人事制度改革方面做了很多有力工作，采取了一系列颇有成效的措施，但仍存在一些问题。例如，公务员队伍年龄老化的问题。目前，加拿大的公务员队伍基本没有25岁以下的人员，35岁以下的也仅占15％左右。人员的分流使得具有较强连续性、特别是技术性较强的行政管理部门的工作受到了一定程度的影响；更为严重的是，机构改革和人员分流产生的负面效应使一些公务员的道德和价值观念发生了变化，有的甚至假公济私做出违背公众利益的事情。
三、加拿大人事制度改革对我国的启示
（1）积极推进干部人事制度和事业单位改革。干部人事制度是党的执政制度的重要组成部分，不改革会严重损害人民群众对党的执政行为和执政制度的信任。2009年，中组部部长李源潮强调，“干部人事制度改革已经进入攻坚克难的关键阶段，尤其需要调动各方面的积极性，强化改革共识，凝聚改革力量，齐心协力推进改革。”2010年，中央印发《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对今后10年深化干部人事制度改革作出了全面规划。干部人事制度改革要以重点项目来带动整体推进，这些重点项目是：规范干部选拨任用提名制度；健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制；推行差额选拨干部制度；加大竞争性选拨干部制度；逐步扩大基层党组织；领导班子成员公推直选范围；坚持和完善从基层一线选拨干部制度；深入整治用人上的不正之风；健全调整不适宜担任现职干部制度；探索建立拟提拔干部廉政报告制度；实行干部工作信息公开制度。（2）出台较长一段时期内的消减定员政策。加拿大政府为抑制国家公务员定员的膨胀，本着行政职能配置合理化和公务员体制高效化的原则，制定了为期2～5年的规划和每年的定员消减计划。我国多次进行的机构改革，在裁减机构和编制的效果上总是和政策设计的初衷相差甚远，机构改革很难摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。总结经验，借鉴加拿大的机构编制管理方式，我国应该采取积极的每年有计划的缩减定员政策，有计划地逐年减少公务员既可以减少一次性较大幅度减编引起的震动，又能防止减而复增带来的各种弊病。机构编制管理要与公务员制度的推行和管理相结合，随着职能的调整，按公务人员结构调整的要求，在一定时期内逐年有效地坚持对公务员减编。此外，需要注意的是要制定机构编制管理法规，依法对机构编制进行管理，拒绝用运动式的行政手段推进改革。（3）尽力做好公务员的培训工作。加拿大政府高度重视公务员的培训工作，有一套先进的公务员培训体系对公务员进行系统的培训，设置专款用于公务员培训的财政支出，每年用于公务员培训的费用就超过1.5亿加币。并着手把用于公务员培训的经费从法律上加以保障。基于我国推行公务员制度的时间不长，公务员培训制度有待建设和完善的事实，为建立一支高素质的公务员队伍，政府在公务员培训方面应从以下几个方面着手，一是维护《公务员法》的权威，严格依照法律展开公务员的培训工作；二是在现有基础上进一步建立健全有关公务员培训的法律法规；三是要坚持拓宽理论知识和解决实际问题相统一的原则，注重公务员综合素质与能力的全面提高；四是设计评估量化表，重视对培训过程各个环节的评估，找到公务员培训工作的有待改进之处。
世界各国的人事制度不尽相同，但是就人事制度的选拔、任用、培训、保障与监督等内核机制来讲，各国的人事制度可作为共同财富相互借鉴。加拿大的人事制度由来已久，随着政府力促公务员制度不断改革与完善的努力，一套更加经得起检验的人事制度正在服务于加拿大。我国的人事制度正处于不断改革与完善的阶段，结合我国自身实际研究加拿大人事制度，理性学习加拿大人事制度方面的可取之处，将对加快我国人事制度改革的进程以及建立一套合理高效的人事制度起到巨大的推动作用。
参 考 文 献
[1]本文采用的“人事制度”概念，是基于其狭义角度的理解，主要是指国家各级政府机关中的公务员
[2]郑晓燕．《加拿大公务员制度的新发展》．《科学发展》．2009（11）
[3]国人．《加拿大机构改革与人员分流》，《中国公务员》．2000（2）
[4]李和中，陈广胜．《西方国家行政机构与人事制度改革》．北京：社会科学文献出版社，2005
[5]李源潮.《坚持民主公开竞争择优推进干部人事制度改革》，《党建研究》．2009（11）
[6]李源潮.《全面落实<规划纲要> 毫不动摇地推进干部人事制度改革》，《党建研究》．2010（3）
[7]吴德贵.《中国事业单位人事制度改革的总体思路》，《天津行政学院学报》．2003（2）