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摘 要 高校在管理中经常涉及到自由裁量权，其合法性不容置疑，但其合理性问题值得警惕。在其实际运用中，对校规的任意曲解导致了自由裁量权的使用不当。本文首先引用案例提出自由裁量权在使用时的误用表现在哪些方面，其误用对学生的合法权利造成了哪些影响，探讨其造成误用的原因以及学校依法行使自由裁量权的原则，提出解决高校自由裁量权使用不当的相应措施和对策。
关键词 高校 自主管理权 自由裁量权 使用
中图分类号：G647 文献标识码：A
The Use of Discretion in College Students Management
WANG Wenjian
(Nanjing Xiaozhuang College, Nanjing, Jiangsu 211171)
Abstract Universities often involved in the management discretion, there is no doubt about its legitimacy, but legitimacy problems are worthy of attention. In its practical application, any misinterpretation of the rules and regulations led to the improper use of discretion. In this paper, the case cited in the proposed use discretion in what misuse of terms, their misuse of the legal rights of students caused what, and to explore its causes and the misuse of the law school the principle of the exercise of discretion, make discretion to resolve improper use of university appropriate measures and countermeasures.
Key words colleges; self-management; discretion; use
1 高校自由裁量权误用的现状
国家和教育行政主管部门颁布的有关学生管理的法律、法规中明确指出学校对学生管理拥有诸多自由裁量权，自由裁量权说明的是学校在具体管理过程中，可以秉承授权的原则和精神， 对存在和发生的相关现象，相关问题做出自己的理解、判断，制定相应的行为规范。依据定义项的内涵，“自由裁量”实际上是“有限自由”，不能超越国家法律、法规的允许范围，不能违背国家法律、法规的授权原则和精神。但是，不可否认的是，在学校的日常管理活动中，很大程度上涉及到自由裁量权的不当使用，这些现象的普遍存在，让人对学生管理的自由裁量权不得不反思。
对于学生，学校管理无疑处于强制地位，如何限制管理者权力，防止其滥用权力，使学校管理的重要内容，这在我国的一系列的教育法律法规中强调的不够。尤其是如何开除学生，所有法律都没有提及，没有明确的规定和阐释。从实践中看，高校普遍存在学校管理者滥用权力、自由裁量权过大的问题，下面就列举关于自由裁量权使用不当而引起关注的几个案例：
1.1 自主招生权的使用不当
案例重现：实行高校自主招生后, 高校自主权力的扩大使各种腐败现象找到了更大的生存空间, 出现的舞弊现象造成了竞争的不公平。这些问题在试点过程中确实存在, 比如, 自主招生试点之前, 教育部曾允许进入“211 工程”的部分重点大学拥有2% 的招生机动指标, 但遗憾的是许多高校将指标用在了关系户身上, 搞了不正之风, 致使教育部于2001 年取消了所有高校的机动指标。
“自主招生”意味着高校在招生选拔录取中享有更多的自由裁量权，就意味着将出现把这种自由裁量权妄自使用的现象，高校为了创收, 以各种各样的方式向学生收取不合理的费用, 钱权交易等行为可能会愈演愈烈; 自主招生在具体操作中其人为因素随之增加, 招收什么学生, 自主招生的标准是什么, 这些都由高校自己说了算, 也可以说是由高校某些领导人说了算, 这就很难保证自主招生的客观与公正。
1.2 学位授予权的使用不当
案例重现：北京大学学位评定委员会于1996年1月24日召开会议，对本校29名博士学位申请者的论文进行审核。学校学位委员会作出不授予刘燕文博士学位的决定，于是北京大学对刘燕文不予颁发博士生毕业证书，只颁发博士生结业证书。刘燕文对此不服，于1999年9月24日提起行政诉讼，状告北京大学学位评定委员会，要求北京大学为其颁发博士研究生毕业证书和博士学位证书。法院经过审理，判决被告北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书，责令被告北京大学学位评定委员会于判决生效后三个月内对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新做出决定。
刘燕文案中，学校制定的是学业方面的严格的标准，这属于学术上的自由裁量权，应当没有与国家法律、法规和规章的规定相抵触，是否这样就万事大吉了？ 并非如此，对于这个有着更高标准的规则，学校并没有提供相应的救济机制，这同样成为了一审法院判决的依据。
1.3 纪律处分权的使用不合理
案件重现：重庆邮电学院大二女生李静2002年10月初突然腹痛去校医院治疗检查，后被校医怀疑为怀孕，李静住进地方医院，确诊是宫外孕，做了手术。学校以严肃校规、校纪为由，依据原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》及该校《学生违纪处罚条例》等规定，给予两名当事学生李静、张军勒令退学的处分。当事人提起行政诉讼，要求学校撤销处分决定。重庆市南岸区人民法院于2003年初裁定驳回起诉。本案中，尽管学校称处分是依据校规及相关规定做出的，符合法律，对学生处理的整个过程都是合法的，是依据教委的相关管理规定和文件执行的。但是，我们清楚的看到，新《规定》中第五章奖励和处分所列的纪律处分的五个种类是没有退学的，这就等于说退学不是纪律处分，学校却将退学纳入校规的处分中，认为成年大学生发生婚前性关系属于“道德败坏”，应受到校规的纪律处分，这种说法是受到舆论的普遍指责的，学校的关于纪律处分权的使用在这时候就表现出了错误的结果，在这方面，学校的自由裁量权误用了，应该说，“严格”不是学校自由裁量权的座向标，国家法律、法规才是学校自由裁量权的限定词。学校不能为自己的所谓“严格管理”任意制造借口驱逐学生，在授权之外任意扩大自由裁量权，制定比法律、法规更严格的规定。
2 高校在行使自由裁量权中的基本原则
2.1 法律优先原则
所谓法律优先原则，是行政应受既存法律的约束，不能与法律相抵触，与法律相抵触的行政行为原则上是可以撤销和可以诉讼的。虽然我们都知道学校不同于社会，学校具有自己的教育宗旨、教育目的。在保证维护校园秩序、优化学校生活环境方面学校拥有自己的利益，并且法律赋予学校一定的自由裁量权，为学校的教育管理预留一定的空间。但是学校出现的某些具体情景却被怀疑是利用自由裁量权作为一种为自己辩护、借口、寻求合法的依据，这让我们不寻思学校在制定规章制度之时是否遵循了某种原则。法律优先这一原则已被我国的司法实践所确认。我国高校在行使自由裁量权管理学生时，必须首先将管理行为纳入法律监督之下，如果出现高校制定的与法律法规相抵触的自治规章应当属无效，遵循法律优先原则，是法律对高校管理的最基本的要求。
2.2 合理性原则
合理性原则，是指高校内部规则的制定、实施、规则内容、处分标准等均应体现公正合理的法理精神。例如某些高校把因上课迟到而给予学生留校察看的处分，或者禁止男女学生谈恋爱，把男女学生在校内牵手视为违纪，予以通报批评或处分，这实际是用“从严治校”来作为其妄自使用自由裁量权的借口，我们讲“严格”它必须要有个度，学校制订校规时不能只以“严格”作为自由裁量权的座向标，如果不遵循合理性原则，学校的自由裁量权往往会打着“合法”的旗号而侵犯学生利益。
2.3 平等、公平原则
尊重学生的自由和人权，尊重法律赋予的每个公民的平等法律地位，是发展学生健康人格的需要，是培养学生民主自由精神，塑造完美个性的需要，更是法治社会的要求。因此，在学生的管理工作中，高校一方面应明确告诉学生，他们在学校里享有什么样的权利，应承担什么样的义务；另一方面，对学生的合法权益也要予以维护。一些高校在管理学生时例如处分时，设定了多重标准，这样就明显违背了平等、公平的原则，自由裁量是有限自由，不得任意妄为，不得优待或歧视有关学生，而应平等对待每一个学生。
2.4 遵循比例原则
比例原则核心是指学校在实施管理行为时，要兼顾管理目标的实现和维护学生的合法权益，如果为了实现行政管理目标可能对学生的权益造成某种不利影响时，应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，二者处于适度的比例。学校实施管理行为的时候，不是为了惩罚而惩罚，而是为了教育人，要从帮助和关心学生的角度出发，体现一种人文精神和对学生的人文关怀。
2.5 正当程序原则
正当程序原是学校实施的程序与当事人的权益性质相适应，在关涉学生非重要权益的案件中，只需适用非正式程序。如学校行政行为关涉学生在重大权益时，应适用正式程序。在现实中，学生涉嫌违反校规、校纪，经过校方确定，一般就直接做出决定处理，其中没有允许学生就事实进行陈述及申辩的机会，带有极大的随意性、武断性。高校学生管理中的正当程序是学生权利保障的基本要求，是对学生人文关怀的具体表现，在学生管理工作的每一个环节上，都应有符合法治精神的程序方面的规定。没有正当程序就不是符合现代法治精神的管理秩序，就不可能有高校学生管理法治化。
3 解决高校不当行使自由裁量权问题的对策
3.1 高校管理工作需要创新
学校自身要转变姿势，树立起平等公正的观念，在制度的制定和执行的程序上树立以学生为中心，对制度的合法性进行不断完善，对学生的管理权必须通过双方认可的方式来设定，或已经设定的应当在学生入学前告知并对认可的学生要求予以承诺，不断提高管理工作的科学性、合理性，体现与时俱进的创新思想。
3.2 强化高等院校管理人员的法律意识
权力的历史表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”通过这句话我们就可以看出这是在强调高校在权力的运用过程中的合法性问题。用法律眼光审视校规,避免高校管理运行的无序性和随意性,避免高校管理人员对自由裁量权的妄自使用，准确把握管理权限的方式方法，强化监督力度，建立科学、严谨、合理、合法的程序机制。
3.3 建立完善维护学生权益的救济途径
学生进入大学后，高校与学生实际上是处于一种非平等的管理者与被管理者之间的关系，高校在管理过程中存在着自由裁量权的使用不当问题，在一定程度上侵害了学生的合法权益，此时，学生需要有效的救济途径来维护自己的权利。无救济就无权利，若学生的权利被侵害而无法获得救济，则学生权利不复存在。因此畅通的行政救济和司法救济渠道是保证受教育权充分实现的重要手段，首先，高校校内建立完善的行政申诉制度和行政，复议制度显得尤为重要，如果学生对于侵犯自己合法权益的管理行为认为不服时，可以向校内的行政部门提起申诉，通过申诉制度渠道未获救济者，可以进一步提出行政复议，这是教育行政救济的两大重要渠道。其次，在教育行政救济未达到救济目的时，司法救济就成了正义的最后守护神，著名法学家贺卫方对刘燕文案件进行的评论中说道：“由于大学明显行使着实际的裁判权和处分权，这样的权力能够给学生带来直接的影响，所以在涉及到学生的权利（包括他能否获得学位，能否获得毕业证书等方面）时，应该让那些认为相关处置不公平的人有一个另外提出质疑的途径，就是由一个中立的第三方对相关决策的合法性做出审查和裁判，从而使纠纷得到公正的解决。从法制社会的逻辑看，这个中立的第三方当然应当是法院。”因此认为，司法救济是最公正的途径，是学生权益的最终保障，对于违法的高校管理行为，学生在权益受到侵害时，可以向人民法院提请行政诉讼，以保护学生的合法权利。
参考文献
[1] 《普通高等学校学生管理规定》解读.北京第二外国语学院.旅游教育出版社,2005.
[2] 程燕雷.论司法审查对大学自治的有限介入[J].行政法学研究,2000(2):33-36.
关键词 高校 自主管理权 自由裁量权 使用
中图分类号：G647 文献标识码：A
The Use of Discretion in College Students Management
WANG Wenjian
(Nanjing Xiaozhuang College, Nanjing, Jiangsu 211171)
Abstract Universities often involved in the management discretion, there is no doubt about its legitimacy, but legitimacy problems are worthy of attention. In its practical application, any misinterpretation of the rules and regulations led to the improper use of discretion. In this paper, the case cited in the proposed use discretion in what misuse of terms, their misuse of the legal rights of students caused what, and to explore its causes and the misuse of the law school the principle of the exercise of discretion, make discretion to resolve improper use of university appropriate measures and countermeasures.
Key words colleges; self-management; discretion; use
1 高校自由裁量权误用的现状
国家和教育行政主管部门颁布的有关学生管理的法律、法规中明确指出学校对学生管理拥有诸多自由裁量权，自由裁量权说明的是学校在具体管理过程中，可以秉承授权的原则和精神， 对存在和发生的相关现象，相关问题做出自己的理解、判断，制定相应的行为规范。依据定义项的内涵，“自由裁量”实际上是“有限自由”，不能超越国家法律、法规的允许范围，不能违背国家法律、法规的授权原则和精神。但是，不可否认的是，在学校的日常管理活动中，很大程度上涉及到自由裁量权的不当使用，这些现象的普遍存在，让人对学生管理的自由裁量权不得不反思。
对于学生，学校管理无疑处于强制地位，如何限制管理者权力，防止其滥用权力，使学校管理的重要内容，这在我国的一系列的教育法律法规中强调的不够。尤其是如何开除学生，所有法律都没有提及，没有明确的规定和阐释。从实践中看，高校普遍存在学校管理者滥用权力、自由裁量权过大的问题，下面就列举关于自由裁量权使用不当而引起关注的几个案例：
1.1 自主招生权的使用不当
案例重现：实行高校自主招生后, 高校自主权力的扩大使各种腐败现象找到了更大的生存空间, 出现的舞弊现象造成了竞争的不公平。这些问题在试点过程中确实存在, 比如, 自主招生试点之前, 教育部曾允许进入“211 工程”的部分重点大学拥有2% 的招生机动指标, 但遗憾的是许多高校将指标用在了关系户身上, 搞了不正之风, 致使教育部于2001 年取消了所有高校的机动指标。
“自主招生”意味着高校在招生选拔录取中享有更多的自由裁量权，就意味着将出现把这种自由裁量权妄自使用的现象，高校为了创收, 以各种各样的方式向学生收取不合理的费用, 钱权交易等行为可能会愈演愈烈; 自主招生在具体操作中其人为因素随之增加, 招收什么学生, 自主招生的标准是什么, 这些都由高校自己说了算, 也可以说是由高校某些领导人说了算, 这就很难保证自主招生的客观与公正。
1.2 学位授予权的使用不当
案例重现：北京大学学位评定委员会于1996年1月24日召开会议，对本校29名博士学位申请者的论文进行审核。学校学位委员会作出不授予刘燕文博士学位的决定，于是北京大学对刘燕文不予颁发博士生毕业证书，只颁发博士生结业证书。刘燕文对此不服，于1999年9月24日提起行政诉讼，状告北京大学学位评定委员会，要求北京大学为其颁发博士研究生毕业证书和博士学位证书。法院经过审理，判决被告北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书，责令被告北京大学学位评定委员会于判决生效后三个月内对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新做出决定。
刘燕文案中，学校制定的是学业方面的严格的标准，这属于学术上的自由裁量权，应当没有与国家法律、法规和规章的规定相抵触，是否这样就万事大吉了？ 并非如此，对于这个有着更高标准的规则，学校并没有提供相应的救济机制，这同样成为了一审法院判决的依据。
1.3 纪律处分权的使用不合理
案件重现：重庆邮电学院大二女生李静2002年10月初突然腹痛去校医院治疗检查，后被校医怀疑为怀孕，李静住进地方医院，确诊是宫外孕，做了手术。学校以严肃校规、校纪为由，依据原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》及该校《学生违纪处罚条例》等规定，给予两名当事学生李静、张军勒令退学的处分。当事人提起行政诉讼，要求学校撤销处分决定。重庆市南岸区人民法院于2003年初裁定驳回起诉。本案中，尽管学校称处分是依据校规及相关规定做出的，符合法律，对学生处理的整个过程都是合法的，是依据教委的相关管理规定和文件执行的。但是，我们清楚的看到，新《规定》中第五章奖励和处分所列的纪律处分的五个种类是没有退学的，这就等于说退学不是纪律处分，学校却将退学纳入校规的处分中，认为成年大学生发生婚前性关系属于“道德败坏”，应受到校规的纪律处分，这种说法是受到舆论的普遍指责的，学校的关于纪律处分权的使用在这时候就表现出了错误的结果，在这方面，学校的自由裁量权误用了，应该说，“严格”不是学校自由裁量权的座向标，国家法律、法规才是学校自由裁量权的限定词。学校不能为自己的所谓“严格管理”任意制造借口驱逐学生，在授权之外任意扩大自由裁量权，制定比法律、法规更严格的规定。
2 高校在行使自由裁量权中的基本原则
2.1 法律优先原则
所谓法律优先原则，是行政应受既存法律的约束，不能与法律相抵触，与法律相抵触的行政行为原则上是可以撤销和可以诉讼的。虽然我们都知道学校不同于社会，学校具有自己的教育宗旨、教育目的。在保证维护校园秩序、优化学校生活环境方面学校拥有自己的利益，并且法律赋予学校一定的自由裁量权，为学校的教育管理预留一定的空间。但是学校出现的某些具体情景却被怀疑是利用自由裁量权作为一种为自己辩护、借口、寻求合法的依据，这让我们不寻思学校在制定规章制度之时是否遵循了某种原则。法律优先这一原则已被我国的司法实践所确认。我国高校在行使自由裁量权管理学生时，必须首先将管理行为纳入法律监督之下，如果出现高校制定的与法律法规相抵触的自治规章应当属无效，遵循法律优先原则，是法律对高校管理的最基本的要求。
2.2 合理性原则
合理性原则，是指高校内部规则的制定、实施、规则内容、处分标准等均应体现公正合理的法理精神。例如某些高校把因上课迟到而给予学生留校察看的处分，或者禁止男女学生谈恋爱，把男女学生在校内牵手视为违纪，予以通报批评或处分，这实际是用“从严治校”来作为其妄自使用自由裁量权的借口，我们讲“严格”它必须要有个度，学校制订校规时不能只以“严格”作为自由裁量权的座向标，如果不遵循合理性原则，学校的自由裁量权往往会打着“合法”的旗号而侵犯学生利益。
2.3 平等、公平原则
尊重学生的自由和人权，尊重法律赋予的每个公民的平等法律地位，是发展学生健康人格的需要，是培养学生民主自由精神，塑造完美个性的需要，更是法治社会的要求。因此，在学生的管理工作中，高校一方面应明确告诉学生，他们在学校里享有什么样的权利，应承担什么样的义务；另一方面，对学生的合法权益也要予以维护。一些高校在管理学生时例如处分时，设定了多重标准，这样就明显违背了平等、公平的原则，自由裁量是有限自由，不得任意妄为，不得优待或歧视有关学生，而应平等对待每一个学生。
2.4 遵循比例原则
比例原则核心是指学校在实施管理行为时，要兼顾管理目标的实现和维护学生的合法权益，如果为了实现行政管理目标可能对学生的权益造成某种不利影响时，应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，二者处于适度的比例。学校实施管理行为的时候，不是为了惩罚而惩罚，而是为了教育人，要从帮助和关心学生的角度出发，体现一种人文精神和对学生的人文关怀。
2.5 正当程序原则
正当程序原是学校实施的程序与当事人的权益性质相适应，在关涉学生非重要权益的案件中，只需适用非正式程序。如学校行政行为关涉学生在重大权益时，应适用正式程序。在现实中，学生涉嫌违反校规、校纪，经过校方确定，一般就直接做出决定处理，其中没有允许学生就事实进行陈述及申辩的机会，带有极大的随意性、武断性。高校学生管理中的正当程序是学生权利保障的基本要求，是对学生人文关怀的具体表现，在学生管理工作的每一个环节上，都应有符合法治精神的程序方面的规定。没有正当程序就不是符合现代法治精神的管理秩序，就不可能有高校学生管理法治化。
3 解决高校不当行使自由裁量权问题的对策
3.1 高校管理工作需要创新
学校自身要转变姿势，树立起平等公正的观念，在制度的制定和执行的程序上树立以学生为中心，对制度的合法性进行不断完善，对学生的管理权必须通过双方认可的方式来设定，或已经设定的应当在学生入学前告知并对认可的学生要求予以承诺，不断提高管理工作的科学性、合理性，体现与时俱进的创新思想。
3.2 强化高等院校管理人员的法律意识
权力的历史表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”通过这句话我们就可以看出这是在强调高校在权力的运用过程中的合法性问题。用法律眼光审视校规,避免高校管理运行的无序性和随意性,避免高校管理人员对自由裁量权的妄自使用，准确把握管理权限的方式方法，强化监督力度，建立科学、严谨、合理、合法的程序机制。
3.3 建立完善维护学生权益的救济途径
学生进入大学后，高校与学生实际上是处于一种非平等的管理者与被管理者之间的关系，高校在管理过程中存在着自由裁量权的使用不当问题，在一定程度上侵害了学生的合法权益，此时，学生需要有效的救济途径来维护自己的权利。无救济就无权利，若学生的权利被侵害而无法获得救济，则学生权利不复存在。因此畅通的行政救济和司法救济渠道是保证受教育权充分实现的重要手段，首先，高校校内建立完善的行政申诉制度和行政，复议制度显得尤为重要，如果学生对于侵犯自己合法权益的管理行为认为不服时，可以向校内的行政部门提起申诉，通过申诉制度渠道未获救济者，可以进一步提出行政复议，这是教育行政救济的两大重要渠道。其次，在教育行政救济未达到救济目的时，司法救济就成了正义的最后守护神，著名法学家贺卫方对刘燕文案件进行的评论中说道：“由于大学明显行使着实际的裁判权和处分权，这样的权力能够给学生带来直接的影响，所以在涉及到学生的权利（包括他能否获得学位，能否获得毕业证书等方面）时，应该让那些认为相关处置不公平的人有一个另外提出质疑的途径，就是由一个中立的第三方对相关决策的合法性做出审查和裁判，从而使纠纷得到公正的解决。从法制社会的逻辑看，这个中立的第三方当然应当是法院。”因此认为，司法救济是最公正的途径，是学生权益的最终保障，对于违法的高校管理行为，学生在权益受到侵害时，可以向人民法院提请行政诉讼，以保护学生的合法权利。
参考文献
[1] 《普通高等学校学生管理规定》解读.北京第二外国语学院.旅游教育出版社,2005.
[2] 程燕雷.论司法审查对大学自治的有限介入[J].行政法学研究,2000(2):33-36.