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迟福林, 研究员、博士生导师,全国政协第十一届委员会委员。享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”;中国(海南)改革发展研究院院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等大学的客座教授或特聘教授。
摘要:作为一个正处在快速发展阶段的大国,我国需要外需,但更需要把自己的发展建立在内部需求的基础上。为此,不仅要从外部以及外部市场的变化看发展方式转变的迫切性,更要从我国需求结构变化的大趋势了解和把握发展方式转变的现实需求与基本趋势,实现政府发展理念的深刻变革,以形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。
关键词:公平可持续发展方式转型
中图分类号:F124
今后5年～10年,我国将处在以发展方式转变为主线的第二次转型与改革的关键阶段。这一次转型与改革,具有很强的时代性特点,并将对我国未来10年～30年的经济社会发展产生重大影响。
后危机时代,外部市场的萎缩恐怕不是短期的,很可能是中长期的。未来几年,尽管外部市场可能会有所恢复,但这个恢复绝不是简单的数量恢复,必然伴随着重大的结构性调整。更为重要的是,我国作为一个拥有13亿人口的大国,作为一个正处在快速发展阶段的大国,需要外需,但更需要把自己的发展建立在内部需求的基础上。为此,不仅要从外部以及外部市场的变化看发展方式转变的迫切性,更要从我国需求结构变化的大趋势了解和把握发展方式转变的现实需求与基本趋势。
一、新阶段我国社会需求结构开始发生重大变化
未来几年,国内的消费需求将替代外需,形成消费主导的基本格局,就在于新阶段全社会需求结构将实现战略性升级。发展方式转变的成功与否,首要的关键是能不能适应这个大趋势作出战略抉择。
(一)我国社会需求结构变化的基本趋势
1. 从生活必需品到耐用消费品。如,我国恩格尔系数呈逐年下降趋势。城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下,2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下。到2008年,城镇恩格尔系数进一步降到36.3%,农村恩格尔系数则降到43.1%。在生存性支出比例大幅度降低的同时,城乡居民对住房、汽车、电脑、高档电器等消费品的需求更加普遍,耐用消费品的需求开始大幅增加。
2. 从私人产品到公共产品。总体上看,改革开放之初吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺开始成为历史,全社会公共产品的需求全面快速增长,公共产品短缺的时代开始到来。这突出地反映在城乡居民的发展性消费支出比例明显超过生存性消费支出比例。如,全社会对教育的需求为什么比历史上任何一个时期都更为普遍、更为强烈?其原因就在于,教育、医疗、养老、就业、公共安全、基本住房、资源环境等这些公共产品的短缺,开始成为全社会的突出矛盾。适应这个大趋势,基本满足全社会对基本公共产品的需求,是发展方式转变的重大战略任务。
3. 从物的发展到人的发展。首先,表现在人的自身发展。突出反映在健康、受教育程度、劳动就业、基本社会保障等方面,这就必然提出逐步实现城乡基本公共服务均等化的客观需求。由此可以看到,基本公共服务均等化是随着发展阶段和社会矛盾的变化而提出的一个历史性的大课题。其次,人的公平发展。当前,最重要的是改变城乡二元结构,实现城乡基本公共服务均等化。长期坚持的城乡二元结构和二元制度安排到了需要改变的时候。统筹城乡发展,加快城乡一体化,已成为发展方式转变的迫切要求。最后,人的全面发展。如发展权、参与权等。我国现行的行政体制面临的突出问题是公共治理结构。建立社会利益诉求渠道,建立社会参与的体制机制,从而形成比较完善的公共治理结构,是人的发展对行政体制改革的本质要求。
(二)社会需求结构变化的基础是我国开始进入发展型新阶段
改革开放30年,我国开始由生存型阶段进入发展型新阶段。这就是,我国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段,进入到一个以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。
从消费结构来看,发展型新阶段更重要的是随着经济发展水平的提高,人的基本物质需求比例明显降低;从经济结构来看,农业比例较小,工业、服务业在国民经济中开始占据主导地位,经济发展对人力资源和人力资本的需求程度逐步提升;从社会结构来看,这样一个变化,使得多数社会成员从事工业和服务业,由于市场分工的拓展,社会群体开始分化,且利益分化将处在一个相对稳定的阶段。在发展型新阶段,保障并提升人的发展权成为发展的主要任务。进入发展型新阶段,尽管经济发展水平还有待提高,但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决,发展的目标逐步聚焦于人的发展。
(三)社会需求结构变化的本质是人对自身发展的基本需求
社会需求结构变化的趋势,反映的是人对自身发展的追求,并开始成为发展型新阶段经济社会发展的核心目标。第一,收入分配与人的自身发展。今年“两会”聚焦于收入分配,并引起全社会的普遍关注,就在于它既反映了收入差距不断拉大、分配不公的问题更加突出,又反映了全社会尤其是中低收入群体对改变不合理的收入分配关系的迫切要求。长期以来,居民收入水平偏低,直接制约了中低收入群体的发展空间;收入差距的不断拉大,使不同群体尤其是中低收入群体的发展机会受到制约。第二,基本公共服务和人的自身发展。基本公共服务是提高人的能力、过上有尊严生活的重要条件。第三,资源环境和人的自身发展。资源环境不仅仅是经济发展的一个要求,更重要的是中高碳经济将降低人们的生活质量。这是因为,人的自身发展也意味着可持续发展。从经济的角度看,建立在人的素质提高、人力资本提升基础上的增长,比建立在物质要素增加基础上的增长更可持续。从社会的角度看,所有人获得公平的机会,都能够公平分享发展成果,才能保持社会和谐稳定,才不至于因社会问题导致经济停滞。第四,公共治理和人的自身发展。随着发展阶段的变化,公民社会对公共治理的需求与人的发展直接联系在一起。这主要表现在,对公共产品的需求使人们更为迫切地要求了解公共信息,表达自身利益诉求,参与公共事务决策过程,建立、完善广泛的社会监督机制等。
从这个大的背景出发,要看到进入发展型新阶段,人们的物质文化需求由温饱为主开始向人的自身发展为主的战略性变化。发展方式转变的本质是人的自身发展的基本要求。所以,从社会需求结构来把握发展方式转变的现实需求十分重要。
二、“十二五”时期发展方式转型的基本趋势
“十二五”发展方式转变将呈现以下基本趋势:“十二五“是改革发展实现历史转变的关键5年;是第二次转型和改革的历史起点;是扩大居民消费、构建消费大国的关键5年;是打破行政壁垒、大力推进城镇化的关键5年;是实现城乡基本公共服务均等化的关键5年;是推行低碳经济、实现绿色发展的关键5年。
(一)投资主导向消费主导的转型
消费是经济持续发展的内生动力,消费主导的发展模式更具稳定性和持久性。
1. 投资-消费失衡是现行经济发展方式的突出矛盾。从投资和消费的关系来看,投资对经济增长的贡献长期高于消费。最近几年,消费的贡献率逐步提升,尤其是2008年以来,随着经济刺激政策的出台,消费的增长比较明显。但总体来看,消费还是一个逐年走低的趋势,其中主要的是居民消费率的下降。如1978年,我国的消费率是62.1%,2008年下降到48.6%,这是改革开放以来的最低点。2000年以来,消费率下降更为明显,8年时间下降了13.7个百分点。我国改革开放之初,居民的消费率将近50%,现在只有35%,下降了将近15个百分点。从国际比较上来看,我国的消费率不仅远远低于发达国家,而且落后于同等发展水平的国家。如,和金砖四国的巴西、印度和俄罗斯比,巴西是75.7%,印度是64.9%,俄罗斯是67%,我国的消费率落后于金砖四国的其他三国大概15～20个百分点。
2. 未来5年左右要努力实现投资主导向消费主导的历史性转变。首先,从国际经验来看,在人均GDP达到3000美元时,投资出口对GDP的影响呈下降趋势,消费开始成为经济增长的主要动力。当前,我国的人均GDP在3000～4000美元之间,应当说正处在提升消费率的历史拐点。
3. 我国的城市消费开始进入以汽车和住房为主的重要阶段。从汽车需求来看,2009年我国的汽车销售量达到1300多万辆。从城镇住房的需求来看,保障性住房需求、改善性住房需求、投资性住房需求全面扩张,这也正是现在房地产处在一个比较复杂阶段的客观原因。此外,农村的消费潜力巨大。从现实看,农村生存性的消费需求支出开始降到45%左右,发展性的消费支出开始提升到50%以上。我国农村这个世界消费版图的亮点,其潜力开始逐步释放。这将对我国形成消费主导格局产生巨大的影响。
4. 要实现投资主导向消费主导的转变,关键在于相关政策和体制的创新。如果“十二五”时期,最终消费率、居民消费率都提高5～10个百分点,也就是最终消费率由现在的49%提高到55%左右,居民消费率由现在的35%恢复到50%左右,那么就会初步形成消费主导的基本格局。这样一个目标在未来的5年左右能不能实现?第一,取决于消费政策的调整和国民收入分配格局的重大变化。第二,国民收入分配格局的调整关键在于推进收入分配制度改革。如以缓解收入差距为目标,启动新一轮财政税收体制改革;控制政府财政收入增长速度,调整财政支出结构;以资源红利的社会共享为目标实现国有资源的合理配置;推进垄断行业收入分配制度改革;构建财产性收入的体制基础,逐步缓解并缩小居民过大的财产性收入。
(二)工业化主导向城市化主导的转型
城市是消费的主要载体,加快城市化进程是构建消费大国或形成消费主导的战略性选择。“十二五”时期,我国正处在由工业化主导向城市化主导的转型和变革的重要阶段。总体上说,工业化处在一个调整提高的阶段,城市化将呈现快速发展的基本趋势。
1. 城市化进程对发展方式转变会产生重要影响。改革开放30年,我国的城市化不仅滞后于工业化进程,也与同等发展水平的国家有一定的差距。从国际经验来看,一个国家人均GDP3000美元,城市化率大概在55%左右。2009年我国人均GDP已超过3000美元,开始进入工业化的中后期,但城镇化率仅为46%。由此,在一定程度上抑制了国内消费需求的释放和升级,导致内需不足和产能过剩。
从工业化主导到城市化主导,对发展方式转型有决定性影响:第一,决定工业的转型升级。进入发展新阶段,既要强调工业化对城市化的作用,更要强调城市化对提升工业化的作用。第二,决定服务业比例的大幅度提高。没有城市化,大力发展服务业是不可能的。第三,决定城乡一体化进程。快速的城市化必然建立在改变城乡二元结构、推进城乡一体化的基础上。从这个角度讲,未来5年是我国城乡一体化关键的5年。第四,对改善资源环境问题有决定性的影响。城市化产生某些环境问题,但城市化又是解决环境问题的战略性选择。这里的关键在于,如何从13亿人口大国的需求出发,制定城市化的发展战略。第五,将决定劳动力的就业。如果没有城市化和由此带来的服务业的发展,不可能扩大劳动力的就业范围和提高劳动力的就业水平。
2. 未来5年,我国将形成城市化主导的新格局。也就是说,我国城市化率至少由现在的46%达到50%以上。有没有这种可能呢?第一,未来的5年,我国将进入城市化快速发展的重要阶段。城市化率每年将提高1%～1.2%,由现在的46%达到50%。这个快速发展,由东部向中西部扩张,中西部的城市群将成为突出特点。有一个误区,以为中部的落后主要是工业化率太低。但从统计数字看,中部的工业化贡献率,与全国的平均水平差不多。但中部的城市化率滞后于东部15个百分点,甚至还低于西部0.6个百分点。预计 “十二五”时期,以武汉城市圈为重点的城市群将成为中部城市化的一个突出亮点。在大中城市加快发展的同时,将出现大城市群、城镇化、区域一体化齐头并进的格局。这样一个城市化的快速发展,对我国形成以消费为主导的新格局将起到重大的作用。第二,城市间的竞争与发展将成为我国经济持续增长的重要活力。未来长三角的区域一体化、产业一体化关键是上海的转型。如果上海加速成为我国以金融中心为重点的、现代服务业为主导的大都市,那么其对长三角的一体化将产生决定性的影响。第三,适应城市化时代需求的第二次转型和改革。以经济总量为目标、以工业化为重点的第一次转型与改革取得重大成功。我国开始进入以发展方式转型为主线的第二次转型与改革阶段。一是加快推进城乡一体化的改革进程。未来5年～10年,改变城乡二元制度安排,我国的城市化率至少可以提高10个百分点,“十二五”时期应当尽快改变城乡二元的制度安排;二是推进行政区划体制改革,为形成经济主导的城市化新格局提供制度支持;三是推进中央和地方的合理分权,赋予地方政府一定的城市发展自主权。
(三)公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的转型
从私人产品短缺走向公共产品的短缺,这是一个历史性跨越,是社会发展阶段的一次跨越。
1. 我国开始进入公共产品短缺时代。上世纪90年代中期以前,家庭的支出主要是私人产品的支出。近10多年来,家庭的支出开始逐步向教育、医疗等支出转变。总体上看,现在个人用于公共产品的年均支出大概是上世纪90年代中期以前5年的支出总额。随着公共产品短缺时代的到来,政府公共服务投入总量明显增加,数量上说是历史最高的,但在财政支出中的比重,以及占GDP的比重相对来说还是偏低的。如,2008年医疗卫生支出占财政支出的比重为4.4%,社保与就业占财政支出的比重为10.9%。我国教育支出的绝对数在明显加大,但相对比例却有所降低,2008年教育支出占GDP的比重从3.2%降到2.97%。2009年世界平均教育支出是4.6%。
2. 解决公共产品短缺时代的基本公共服务均等化问题对我国发展方式转型将产生重大影响。首先,它关系到消费倾向,又涉及再分配的水平。如,公共服务与消费率,澳大利亚蓝领是发周工资,周五晚上一般支出都很大。他们敢于当期消费,因为有安全的社会保障网。印度的消费率也较高,它的消费率与财产权清晰直接相联系。严格而清楚的财产权是印度消费率比较高的一个重要条件。此外,公共服务与收入分配差距相联系。目前,我国城乡收入差距是3.3∶1,但是如果将教育、社会保障、医疗卫生和就业等公共服务加进去,城乡实际收入差距将达到5～6∶1。
3. 推进城乡基本公共服务均等化,既有经济水平的制约,更涉及制度的安排。未来10年,广东省将拿出近2.5万亿元实现全省城乡基本公共服务均等化,目标是不仅国内领先,而且要达到中等发达国家的水平。这是一个财力问题呢,还是一个结构性问题呢?广东省调整了财政支出结构,把用在其他地方的钱拿来解决这个问题,这是有眼光的战略性选择。广东省这样一个大手笔的投资,会明显改善广东的经济社会发展条件,会由此加快形成广东人力资源优势,这对广东的发展方式转变会产生重要的影响。
4. 要实现城乡基本公共服务均等化,重要的是要加快建立公共服务体制,构建基本公共服务均等化的体制基础。要明显调整财政支出结构,真正建立一个公共财政体制;要明确划分中央政府和地方政府在公共服务职责上的分工体系和对应的问责制;要尽快出台全国性基本公共服务均等化规划。
(四)中高碳经济向低碳经济的转型
低碳经济不仅是对现行发展方式转型的挑战,更是加快发展方式转变的重要历史机遇;它不仅涉及节能减排的技术创新,更是以破解结构性矛盾为核心的制度变革;它不仅是一场环境革命,更是一场深刻的经济社会革命。
低碳经济是一种新的发展方式,并且有可能推动第四次技术革命。第一,将带来一场新的技术革命,这次革命将成为未来相当一个时期世界发展的大趋势;第二,将带来一场深刻的生活方式的革命;第三,将带来一场重大的制度革命,我国现在推动低碳经济时代的转型与改革重要的是制度安排。如,“十二五”时期,尽快出台资源价格形成机制的改革方案;尽快建立环境产权制度;尽快推进碳交易体制机制建设。
(五)增长方式由政府主导向市场主导的转型
以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系,并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。如,上级政府确立一个量化的增长目标,层层分解,落实到各地各级官员身上,使GDP的增长成为官员考核升迁的主要指标。这一机制的形成,必然助长权力干预经济。在社会矛盾的处理中往往倾向于为GDP增长让路。因此,改变GDP为主要目标的增长方式,不能不改变政府主导型的增长方式。“十二五”时期,政府转型将成为我国发展方式转变的关键和重点。
1. 我国的发展方式转型关键在于政府主导型经济增长体制要不要改。过去30年,一个重要经验是政府主导型经济增长方式。政府在推动经济增长、扩大经济总量中发挥了重大的作用。与此同时,投资主导的形成与政府主导的增长方式联系在一起。今天提出发展方式转变,提出要把经济增长建立在消费主导的基础上,面临着一个问题,即政府主导型的增长方式对我国后30年的增长是弊多还是利多:如果是利多,那就继续坚持;如果是弊多,那就需要改变。以地方为例,现行的地方政府主导型的增长方式的主要特点是:以追求GDP总量为主要目标;以扩大投资规模为主要任务;以土地批租和重化工业项目为重要特点;以行政干预和行政推动为主要手段。这样一个地方政府主导的经济增长方式,在提高经济总量中有重要的历史作用。第二次转型与改革的主要目标是公平与可持续发展,基础是消费主导。就是说,从追求总量为目标的增长方式转变为公平与可持续为目标的发展方式,政府主导型的增长方式弊大利少,非改不可。
2. 政府转型更具深刻性和复杂性。从现实的情况看,政府的职责划分和政府的自身利益直接联在一起。过去,政府是公共利益的代表者。如今,由于现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素,部门利益、地方利益开始形成并具普遍性。为此,改变政府主导型的增长方式和改变政府自身的利益倾向紧密地联系在一起。“十一五”规划强调行政管理体制改革是改革的关键和重点。这几年行政体制改革有所进展,但是总体上没有大的突破,甚至在有些方面矛盾问题更为突出。要改变政府主导型的增长方式,重要的是在“十二五”时期加快推动以政府转型为主线的行政体制改革。如,建立中央地方严格分工的公共职责分工体制;推进行政区划体制改革;推动行政体制范围内的三权分设的改革;推动公共治理结构的建立和完善。
三、解放思想,实现政府发展理念的深刻变革
从实践看,发展方式的转变必然伴随着一场深刻、广泛的理念变革。如果理念不转变,很难制定出一个好的规划,就算有好的规划也很难执行好。
(一)由“经济增长”向“经济发展”的理念转变
从实践看,增长主义的突出特点是:以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。为此,经济增长不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外,至少还包括结构、分配、就业和环境这四个要素。希望在增长中解决发展的问题,从中长期看,往往会带来更大的矛盾和问题。尤其是随着发展阶段的变化,人的发展成为这个发展阶段的核心目标,仅仅坚持增长是解决不了发展中的全部问题的,更难以解决结构问题、资源环境问题、就业问题以及人的自身发展问题。现在提出要终结以GDP为中心的增长主义,就是因为它难以实现公平与可持续发展的基本目标。
(二)由“国富优先”向“民富优先”的理念转变
国富、民富都十分重要。问题在于长期实行国富优先的增长会使国家生产力优先并快于民众消费能力增长,导致社会总需求不足。中低收入群体消费能力、消费倾向引起社会总需求不足。在这种情况下,经济发展缺乏内生动力,并导致收入差距的不断扩大。坚持民富优先的发展,能带来老百姓收入水平的提高,带来社会消费率的提高。由此,明显拉动国家实力的增加,促进社会和谐发展。在发展的新阶段“民富优先”有利于实现“民富国强”的大目标。
(三)由“做大蛋糕”向“分好蛋糕”的理念转变
作为一个发展中的大国,“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。问题的关键在于,如何清楚地判断当前制约“做大蛋糕”的主要因素?如何构建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效体制?如今,“做大蛋糕”的约束条件发生了重要变化。30年前,“做大蛋糕”面临的主要问题是要素短缺,尤其是资本短缺。当前,“做大蛋糕”仍然有资本等生产要素的需求。从现实看,从中长期趋势看,从社会因素对经济发展的影响看,能否 “分好蛋糕”成为“做大蛋糕”的主要约束条件。这是因为,不“分好蛋糕”,不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕,而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。从这个意义上说, “做大蛋糕”十分重要,“分好蛋糕”同样重要。我国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。
(四)国有资本由“盈利性”向“公益性”理念的转变
“国进民退”成为当前社会各方面普遍关注的焦点问题。只要目标明确,应当“国进”、“民进”并举。问题的本质在于,国有资本往哪进?这就需要深入探讨在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下,国有资本的盈利性与公益性的关系。第一,在国有资本的形成上,过去主要依靠做大做强国有企业;在市场经济条件下,国有资本的积累和扩大,国有企业仍有着特定作用,但需要更多地依靠社会力量和社会的经济活动,并使其逐步成为国有资本形成和扩大的重要来源。第二,在新阶段国有资本的定位上,国有资本应当更多地配置到公共领域,而不是市场领域,并应从一般市场领域中退出。为此,需要国有资本在盈利性、公益性之间作出平衡和选择。一方面,在市场主体基本形成的背景下,国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域,与民争利;另一方面,在公共产品短缺的大背景下,国有资本应当强化其公益性。国有企业不是不要盈利,盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说,需要把盈利性建立在公益性的基础上,促进国民福祉的最大化。就是说,国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业,起到“四两拨千斤”的杠杆作用,也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域,在实现公益性目标的前提下,保值增值。
我国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期。从我国改革开放的进程与趋势看,至少应当包括两次大的转型与改革:第一次转型与改革是1978年党的十一届三中全会开启的经济体制改革,其主线是体制转轨,目标是建立市场经济体制和提高经济总量;第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期,其主线是发展方式转变,目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。以发展方式转变为主线的第二次转型与改革,关系到未来几十年我国改革开放和社会主义现代化建设全局。(摘自:人民网-理论频道 2010年6月7日 编辑:张小玲)
编辑后记
发展方式的转型与改革已经成为一种共识。因此,如何转型、向何处转型就成为需要认真思考的课题。转型从来不是基于空中楼阁般的想象,而必须立足当前、着眼未来。本文指出,我国处于发展的新阶段,并敏锐地洞察其社会需求结构变化,前瞻性地判断经济发展转型的基本趋势,指出必须在发展理念方面作出的种种改变,为相关问题提供了全面、翔实的分析与论证。
迟福林, 研究员、博士生导师,全国政协第十一届委员会委员。享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”;中国(海南)改革发展研究院院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等大学的客座教授或特聘教授。
摘要:作为一个正处在快速发展阶段的大国,我国需要外需,但更需要把自己的发展建立在内部需求的基础上。为此,不仅要从外部以及外部市场的变化看发展方式转变的迫切性,更要从我国需求结构变化的大趋势了解和把握发展方式转变的现实需求与基本趋势,实现政府发展理念的深刻变革,以形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。
关键词:公平可持续发展方式转型
中图分类号:F124
今后5年～10年,我国将处在以发展方式转变为主线的第二次转型与改革的关键阶段。这一次转型与改革,具有很强的时代性特点,并将对我国未来10年～30年的经济社会发展产生重大影响。
后危机时代,外部市场的萎缩恐怕不是短期的,很可能是中长期的。未来几年,尽管外部市场可能会有所恢复,但这个恢复绝不是简单的数量恢复,必然伴随着重大的结构性调整。更为重要的是,我国作为一个拥有13亿人口的大国,作为一个正处在快速发展阶段的大国,需要外需,但更需要把自己的发展建立在内部需求的基础上。为此,不仅要从外部以及外部市场的变化看发展方式转变的迫切性,更要从我国需求结构变化的大趋势了解和把握发展方式转变的现实需求与基本趋势。
一、新阶段我国社会需求结构开始发生重大变化
未来几年,国内的消费需求将替代外需,形成消费主导的基本格局,就在于新阶段全社会需求结构将实现战略性升级。发展方式转变的成功与否,首要的关键是能不能适应这个大趋势作出战略抉择。
(一)我国社会需求结构变化的基本趋势
1. 从生活必需品到耐用消费品。如,我国恩格尔系数呈逐年下降趋势。城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下,2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下。到2008年,城镇恩格尔系数进一步降到36.3%,农村恩格尔系数则降到43.1%。在生存性支出比例大幅度降低的同时,城乡居民对住房、汽车、电脑、高档电器等消费品的需求更加普遍,耐用消费品的需求开始大幅增加。
2. 从私人产品到公共产品。总体上看,改革开放之初吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺开始成为历史,全社会公共产品的需求全面快速增长,公共产品短缺的时代开始到来。这突出地反映在城乡居民的发展性消费支出比例明显超过生存性消费支出比例。如,全社会对教育的需求为什么比历史上任何一个时期都更为普遍、更为强烈?其原因就在于,教育、医疗、养老、就业、公共安全、基本住房、资源环境等这些公共产品的短缺,开始成为全社会的突出矛盾。适应这个大趋势,基本满足全社会对基本公共产品的需求,是发展方式转变的重大战略任务。
3. 从物的发展到人的发展。首先,表现在人的自身发展。突出反映在健康、受教育程度、劳动就业、基本社会保障等方面,这就必然提出逐步实现城乡基本公共服务均等化的客观需求。由此可以看到,基本公共服务均等化是随着发展阶段和社会矛盾的变化而提出的一个历史性的大课题。其次,人的公平发展。当前,最重要的是改变城乡二元结构,实现城乡基本公共服务均等化。长期坚持的城乡二元结构和二元制度安排到了需要改变的时候。统筹城乡发展,加快城乡一体化,已成为发展方式转变的迫切要求。最后,人的全面发展。如发展权、参与权等。我国现行的行政体制面临的突出问题是公共治理结构。建立社会利益诉求渠道,建立社会参与的体制机制,从而形成比较完善的公共治理结构,是人的发展对行政体制改革的本质要求。
(二)社会需求结构变化的基础是我国开始进入发展型新阶段
改革开放30年,我国开始由生存型阶段进入发展型新阶段。这就是,我国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段,进入到一个以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。
从消费结构来看,发展型新阶段更重要的是随着经济发展水平的提高,人的基本物质需求比例明显降低;从经济结构来看,农业比例较小,工业、服务业在国民经济中开始占据主导地位,经济发展对人力资源和人力资本的需求程度逐步提升;从社会结构来看,这样一个变化,使得多数社会成员从事工业和服务业,由于市场分工的拓展,社会群体开始分化,且利益分化将处在一个相对稳定的阶段。在发展型新阶段,保障并提升人的发展权成为发展的主要任务。进入发展型新阶段,尽管经济发展水平还有待提高,但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决,发展的目标逐步聚焦于人的发展。
(三)社会需求结构变化的本质是人对自身发展的基本需求
社会需求结构变化的趋势,反映的是人对自身发展的追求,并开始成为发展型新阶段经济社会发展的核心目标。第一,收入分配与人的自身发展。今年“两会”聚焦于收入分配,并引起全社会的普遍关注,就在于它既反映了收入差距不断拉大、分配不公的问题更加突出,又反映了全社会尤其是中低收入群体对改变不合理的收入分配关系的迫切要求。长期以来,居民收入水平偏低,直接制约了中低收入群体的发展空间;收入差距的不断拉大,使不同群体尤其是中低收入群体的发展机会受到制约。第二,基本公共服务和人的自身发展。基本公共服务是提高人的能力、过上有尊严生活的重要条件。第三,资源环境和人的自身发展。资源环境不仅仅是经济发展的一个要求,更重要的是中高碳经济将降低人们的生活质量。这是因为,人的自身发展也意味着可持续发展。从经济的角度看,建立在人的素质提高、人力资本提升基础上的增长,比建立在物质要素增加基础上的增长更可持续。从社会的角度看,所有人获得公平的机会,都能够公平分享发展成果,才能保持社会和谐稳定,才不至于因社会问题导致经济停滞。第四,公共治理和人的自身发展。随着发展阶段的变化,公民社会对公共治理的需求与人的发展直接联系在一起。这主要表现在,对公共产品的需求使人们更为迫切地要求了解公共信息,表达自身利益诉求,参与公共事务决策过程,建立、完善广泛的社会监督机制等。
从这个大的背景出发,要看到进入发展型新阶段,人们的物质文化需求由温饱为主开始向人的自身发展为主的战略性变化。发展方式转变的本质是人的自身发展的基本要求。所以,从社会需求结构来把握发展方式转变的现实需求十分重要。
二、“十二五”时期发展方式转型的基本趋势
“十二五”发展方式转变将呈现以下基本趋势:“十二五“是改革发展实现历史转变的关键5年;是第二次转型和改革的历史起点;是扩大居民消费、构建消费大国的关键5年;是打破行政壁垒、大力推进城镇化的关键5年;是实现城乡基本公共服务均等化的关键5年;是推行低碳经济、实现绿色发展的关键5年。
(一)投资主导向消费主导的转型
消费是经济持续发展的内生动力,消费主导的发展模式更具稳定性和持久性。
1. 投资-消费失衡是现行经济发展方式的突出矛盾。从投资和消费的关系来看,投资对经济增长的贡献长期高于消费。最近几年,消费的贡献率逐步提升,尤其是2008年以来,随着经济刺激政策的出台,消费的增长比较明显。但总体来看,消费还是一个逐年走低的趋势,其中主要的是居民消费率的下降。如1978年,我国的消费率是62.1%,2008年下降到48.6%,这是改革开放以来的最低点。2000年以来,消费率下降更为明显,8年时间下降了13.7个百分点。我国改革开放之初,居民的消费率将近50%,现在只有35%,下降了将近15个百分点。从国际比较上来看,我国的消费率不仅远远低于发达国家,而且落后于同等发展水平的国家。如,和金砖四国的巴西、印度和俄罗斯比,巴西是75.7%,印度是64.9%,俄罗斯是67%,我国的消费率落后于金砖四国的其他三国大概15～20个百分点。
2. 未来5年左右要努力实现投资主导向消费主导的历史性转变。首先,从国际经验来看,在人均GDP达到3000美元时,投资出口对GDP的影响呈下降趋势,消费开始成为经济增长的主要动力。当前,我国的人均GDP在3000～4000美元之间,应当说正处在提升消费率的历史拐点。
3. 我国的城市消费开始进入以汽车和住房为主的重要阶段。从汽车需求来看,2009年我国的汽车销售量达到1300多万辆。从城镇住房的需求来看,保障性住房需求、改善性住房需求、投资性住房需求全面扩张,这也正是现在房地产处在一个比较复杂阶段的客观原因。此外,农村的消费潜力巨大。从现实看,农村生存性的消费需求支出开始降到45%左右,发展性的消费支出开始提升到50%以上。我国农村这个世界消费版图的亮点,其潜力开始逐步释放。这将对我国形成消费主导格局产生巨大的影响。
4. 要实现投资主导向消费主导的转变,关键在于相关政策和体制的创新。如果“十二五”时期,最终消费率、居民消费率都提高5～10个百分点,也就是最终消费率由现在的49%提高到55%左右,居民消费率由现在的35%恢复到50%左右,那么就会初步形成消费主导的基本格局。这样一个目标在未来的5年左右能不能实现?第一,取决于消费政策的调整和国民收入分配格局的重大变化。第二,国民收入分配格局的调整关键在于推进收入分配制度改革。如以缓解收入差距为目标,启动新一轮财政税收体制改革;控制政府财政收入增长速度,调整财政支出结构;以资源红利的社会共享为目标实现国有资源的合理配置;推进垄断行业收入分配制度改革;构建财产性收入的体制基础,逐步缓解并缩小居民过大的财产性收入。
(二)工业化主导向城市化主导的转型
城市是消费的主要载体,加快城市化进程是构建消费大国或形成消费主导的战略性选择。“十二五”时期,我国正处在由工业化主导向城市化主导的转型和变革的重要阶段。总体上说,工业化处在一个调整提高的阶段,城市化将呈现快速发展的基本趋势。
1. 城市化进程对发展方式转变会产生重要影响。改革开放30年,我国的城市化不仅滞后于工业化进程,也与同等发展水平的国家有一定的差距。从国际经验来看,一个国家人均GDP3000美元,城市化率大概在55%左右。2009年我国人均GDP已超过3000美元,开始进入工业化的中后期,但城镇化率仅为46%。由此,在一定程度上抑制了国内消费需求的释放和升级,导致内需不足和产能过剩。
从工业化主导到城市化主导,对发展方式转型有决定性影响:第一,决定工业的转型升级。进入发展新阶段,既要强调工业化对城市化的作用,更要强调城市化对提升工业化的作用。第二,决定服务业比例的大幅度提高。没有城市化,大力发展服务业是不可能的。第三,决定城乡一体化进程。快速的城市化必然建立在改变城乡二元结构、推进城乡一体化的基础上。从这个角度讲,未来5年是我国城乡一体化关键的5年。第四,对改善资源环境问题有决定性的影响。城市化产生某些环境问题,但城市化又是解决环境问题的战略性选择。这里的关键在于,如何从13亿人口大国的需求出发,制定城市化的发展战略。第五,将决定劳动力的就业。如果没有城市化和由此带来的服务业的发展,不可能扩大劳动力的就业范围和提高劳动力的就业水平。
2. 未来5年,我国将形成城市化主导的新格局。也就是说,我国城市化率至少由现在的46%达到50%以上。有没有这种可能呢?第一,未来的5年,我国将进入城市化快速发展的重要阶段。城市化率每年将提高1%～1.2%,由现在的46%达到50%。这个快速发展,由东部向中西部扩张,中西部的城市群将成为突出特点。有一个误区,以为中部的落后主要是工业化率太低。但从统计数字看,中部的工业化贡献率,与全国的平均水平差不多。但中部的城市化率滞后于东部15个百分点,甚至还低于西部0.6个百分点。预计 “十二五”时期,以武汉城市圈为重点的城市群将成为中部城市化的一个突出亮点。在大中城市加快发展的同时,将出现大城市群、城镇化、区域一体化齐头并进的格局。这样一个城市化的快速发展,对我国形成以消费为主导的新格局将起到重大的作用。第二,城市间的竞争与发展将成为我国经济持续增长的重要活力。未来长三角的区域一体化、产业一体化关键是上海的转型。如果上海加速成为我国以金融中心为重点的、现代服务业为主导的大都市,那么其对长三角的一体化将产生决定性的影响。第三,适应城市化时代需求的第二次转型和改革。以经济总量为目标、以工业化为重点的第一次转型与改革取得重大成功。我国开始进入以发展方式转型为主线的第二次转型与改革阶段。一是加快推进城乡一体化的改革进程。未来5年～10年,改变城乡二元制度安排,我国的城市化率至少可以提高10个百分点,“十二五”时期应当尽快改变城乡二元的制度安排;二是推进行政区划体制改革,为形成经济主导的城市化新格局提供制度支持;三是推进中央和地方的合理分权,赋予地方政府一定的城市发展自主权。
(三)公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的转型
从私人产品短缺走向公共产品的短缺,这是一个历史性跨越,是社会发展阶段的一次跨越。
1. 我国开始进入公共产品短缺时代。上世纪90年代中期以前,家庭的支出主要是私人产品的支出。近10多年来,家庭的支出开始逐步向教育、医疗等支出转变。总体上看,现在个人用于公共产品的年均支出大概是上世纪90年代中期以前5年的支出总额。随着公共产品短缺时代的到来,政府公共服务投入总量明显增加,数量上说是历史最高的,但在财政支出中的比重,以及占GDP的比重相对来说还是偏低的。如,2008年医疗卫生支出占财政支出的比重为4.4%,社保与就业占财政支出的比重为10.9%。我国教育支出的绝对数在明显加大,但相对比例却有所降低,2008年教育支出占GDP的比重从3.2%降到2.97%。2009年世界平均教育支出是4.6%。
2. 解决公共产品短缺时代的基本公共服务均等化问题对我国发展方式转型将产生重大影响。首先,它关系到消费倾向,又涉及再分配的水平。如,公共服务与消费率,澳大利亚蓝领是发周工资,周五晚上一般支出都很大。他们敢于当期消费,因为有安全的社会保障网。印度的消费率也较高,它的消费率与财产权清晰直接相联系。严格而清楚的财产权是印度消费率比较高的一个重要条件。此外,公共服务与收入分配差距相联系。目前,我国城乡收入差距是3.3∶1,但是如果将教育、社会保障、医疗卫生和就业等公共服务加进去,城乡实际收入差距将达到5～6∶1。
3. 推进城乡基本公共服务均等化,既有经济水平的制约,更涉及制度的安排。未来10年,广东省将拿出近2.5万亿元实现全省城乡基本公共服务均等化,目标是不仅国内领先,而且要达到中等发达国家的水平。这是一个财力问题呢,还是一个结构性问题呢?广东省调整了财政支出结构,把用在其他地方的钱拿来解决这个问题,这是有眼光的战略性选择。广东省这样一个大手笔的投资,会明显改善广东的经济社会发展条件,会由此加快形成广东人力资源优势,这对广东的发展方式转变会产生重要的影响。
4. 要实现城乡基本公共服务均等化,重要的是要加快建立公共服务体制,构建基本公共服务均等化的体制基础。要明显调整财政支出结构,真正建立一个公共财政体制;要明确划分中央政府和地方政府在公共服务职责上的分工体系和对应的问责制;要尽快出台全国性基本公共服务均等化规划。
(四)中高碳经济向低碳经济的转型
低碳经济不仅是对现行发展方式转型的挑战,更是加快发展方式转变的重要历史机遇;它不仅涉及节能减排的技术创新,更是以破解结构性矛盾为核心的制度变革;它不仅是一场环境革命,更是一场深刻的经济社会革命。
低碳经济是一种新的发展方式,并且有可能推动第四次技术革命。第一,将带来一场新的技术革命,这次革命将成为未来相当一个时期世界发展的大趋势;第二,将带来一场深刻的生活方式的革命;第三,将带来一场重大的制度革命,我国现在推动低碳经济时代的转型与改革重要的是制度安排。如,“十二五”时期,尽快出台资源价格形成机制的改革方案;尽快建立环境产权制度;尽快推进碳交易体制机制建设。
(五)增长方式由政府主导向市场主导的转型
以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系,并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。如,上级政府确立一个量化的增长目标,层层分解,落实到各地各级官员身上,使GDP的增长成为官员考核升迁的主要指标。这一机制的形成,必然助长权力干预经济。在社会矛盾的处理中往往倾向于为GDP增长让路。因此,改变GDP为主要目标的增长方式,不能不改变政府主导型的增长方式。“十二五”时期,政府转型将成为我国发展方式转变的关键和重点。
1. 我国的发展方式转型关键在于政府主导型经济增长体制要不要改。过去30年,一个重要经验是政府主导型经济增长方式。政府在推动经济增长、扩大经济总量中发挥了重大的作用。与此同时,投资主导的形成与政府主导的增长方式联系在一起。今天提出发展方式转变,提出要把经济增长建立在消费主导的基础上,面临着一个问题,即政府主导型的增长方式对我国后30年的增长是弊多还是利多:如果是利多,那就继续坚持;如果是弊多,那就需要改变。以地方为例,现行的地方政府主导型的增长方式的主要特点是:以追求GDP总量为主要目标;以扩大投资规模为主要任务;以土地批租和重化工业项目为重要特点;以行政干预和行政推动为主要手段。这样一个地方政府主导的经济增长方式,在提高经济总量中有重要的历史作用。第二次转型与改革的主要目标是公平与可持续发展,基础是消费主导。就是说,从追求总量为目标的增长方式转变为公平与可持续为目标的发展方式,政府主导型的增长方式弊大利少,非改不可。
2. 政府转型更具深刻性和复杂性。从现实的情况看,政府的职责划分和政府的自身利益直接联在一起。过去,政府是公共利益的代表者。如今,由于现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素,部门利益、地方利益开始形成并具普遍性。为此,改变政府主导型的增长方式和改变政府自身的利益倾向紧密地联系在一起。“十一五”规划强调行政管理体制改革是改革的关键和重点。这几年行政体制改革有所进展,但是总体上没有大的突破,甚至在有些方面矛盾问题更为突出。要改变政府主导型的增长方式,重要的是在“十二五”时期加快推动以政府转型为主线的行政体制改革。如,建立中央地方严格分工的公共职责分工体制;推进行政区划体制改革;推动行政体制范围内的三权分设的改革;推动公共治理结构的建立和完善。
三、解放思想,实现政府发展理念的深刻变革
从实践看,发展方式的转变必然伴随着一场深刻、广泛的理念变革。如果理念不转变,很难制定出一个好的规划,就算有好的规划也很难执行好。
(一)由“经济增长”向“经济发展”的理念转变
从实践看,增长主义的突出特点是:以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动、建立在低成本优势上的投资主导型的经济增长方式。为此,经济增长不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外,至少还包括结构、分配、就业和环境这四个要素。希望在增长中解决发展的问题,从中长期看,往往会带来更大的矛盾和问题。尤其是随着发展阶段的变化,人的发展成为这个发展阶段的核心目标,仅仅坚持增长是解决不了发展中的全部问题的,更难以解决结构问题、资源环境问题、就业问题以及人的自身发展问题。现在提出要终结以GDP为中心的增长主义,就是因为它难以实现公平与可持续发展的基本目标。
(二)由“国富优先”向“民富优先”的理念转变
国富、民富都十分重要。问题在于长期实行国富优先的增长会使国家生产力优先并快于民众消费能力增长,导致社会总需求不足。中低收入群体消费能力、消费倾向引起社会总需求不足。在这种情况下,经济发展缺乏内生动力,并导致收入差距的不断扩大。坚持民富优先的发展,能带来老百姓收入水平的提高,带来社会消费率的提高。由此,明显拉动国家实力的增加,促进社会和谐发展。在发展的新阶段“民富优先”有利于实现“民富国强”的大目标。
(三)由“做大蛋糕”向“分好蛋糕”的理念转变
作为一个发展中的大国,“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。问题的关键在于,如何清楚地判断当前制约“做大蛋糕”的主要因素?如何构建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效体制?如今,“做大蛋糕”的约束条件发生了重要变化。30年前,“做大蛋糕”面临的主要问题是要素短缺,尤其是资本短缺。当前,“做大蛋糕”仍然有资本等生产要素的需求。从现实看,从中长期趋势看,从社会因素对经济发展的影响看,能否 “分好蛋糕”成为“做大蛋糕”的主要约束条件。这是因为,不“分好蛋糕”,不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕,而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。从这个意义上说, “做大蛋糕”十分重要,“分好蛋糕”同样重要。我国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。
(四)国有资本由“盈利性”向“公益性”理念的转变
“国进民退”成为当前社会各方面普遍关注的焦点问题。只要目标明确,应当“国进”、“民进”并举。问题的本质在于,国有资本往哪进?这就需要深入探讨在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下,国有资本的盈利性与公益性的关系。第一,在国有资本的形成上,过去主要依靠做大做强国有企业;在市场经济条件下,国有资本的积累和扩大,国有企业仍有着特定作用,但需要更多地依靠社会力量和社会的经济活动,并使其逐步成为国有资本形成和扩大的重要来源。第二,在新阶段国有资本的定位上,国有资本应当更多地配置到公共领域,而不是市场领域,并应从一般市场领域中退出。为此,需要国有资本在盈利性、公益性之间作出平衡和选择。一方面,在市场主体基本形成的背景下,国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域,与民争利;另一方面,在公共产品短缺的大背景下,国有资本应当强化其公益性。国有企业不是不要盈利,盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说,需要把盈利性建立在公益性的基础上,促进国民福祉的最大化。就是说,国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业,起到“四两拨千斤”的杠杆作用,也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域,在实现公益性目标的前提下,保值增值。
我国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期。从我国改革开放的进程与趋势看,至少应当包括两次大的转型与改革:第一次转型与改革是1978年党的十一届三中全会开启的经济体制改革,其主线是体制转轨,目标是建立市场经济体制和提高经济总量;第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期,其主线是发展方式转变,目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。以发展方式转变为主线的第二次转型与改革,关系到未来几十年我国改革开放和社会主义现代化建设全局。(摘自:人民网-理论频道 2010年6月7日 编辑:张小玲)
编辑后记
发展方式的转型与改革已经成为一种共识。因此,如何转型、向何处转型就成为需要认真思考的课题。转型从来不是基于空中楼阁般的想象,而必须立足当前、着眼未来。本文指出,我国处于发展的新阶段,并敏锐地洞察其社会需求结构变化,前瞻性地判断经济发展转型的基本趋势,指出必须在发展理念方面作出的种种改变,为相关问题提供了全面、翔实的分析与论证。