央地收入划分改革又向前推进了一步。近日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》）的通知，提出要保持现有财力格局总体稳定，建立更加均衡合理的分担机制，稳步推进健全地方税体系改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，为减税降费政策落实创造条件，确保让企业和人民群众有实实在在的获得感。
　　今年我国实施规模超2万亿元的减税降费，据相关专家测算分析，在这2万亿元中，中央财政大概承担8000亿元，地方财政承担12000亿元。因此地方政府对减税降费的支持，是政策能否落地的关键。
　　减税降费为企业、个人减负，却不可避免地让地方财政收入增长放缓，地方财政收支迎来了更大压力，部分地区甚至出现了财政收入负增长。
　　在这种背景下，切实减轻地方财政压力，增强地方财政“造血”功能，为减税降费的可持续推进创造条件，成为重要的财政政策考量。

消费税稳步下划地方

　　调整央地收入划分，税收归属是焦点。本次改革涉及到两个税种的税收收入划分。

　　9.02% 2019年1至9月，消费税占全国税收收入的9.02%，收入规模仅次于增值税、企业所得税。

　　首先是增值税。增值税在我国是第一大税种，从2016年5月1日起，我国在全国范围内全面推开“营改增”，原属地方主体税种的营业税走下历史舞台。根据2016年发布的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，增值税的央地划分比例定为五五分成，并设置2至3年的过渡期。
　　中国社科院财经战略研究院研究员张斌认为，继续保持增值税收入划分五五分成比例不变，显然将稳定地方政府的预期。减税降费是为了激发企业活力，继续保持五五分成，一方面是对地方政府收入给一个直接的可持续保障，另—方面也可以让地方政府有更大的动力来为当地企业创造更好的营商环境，培育和拓展税源。
　　根据《方案》，除了“保持”，还有更有利于地方政府改善收支平衡的政策变化。《方案》提出，后移消费税征收环节并稳步下划地方。财政部数据显示，2019年1至9月，消费税占全国税收收入的9.02%，收入规模仅次于增值税、企业所得税。
　　“这里有两个词非常重要，一个是后移，一个是下划。”中国财政科学研究院研究员白景明说。
　　据介绍，过去，我国消费税的征收主要在出厂环节，这意味着一件商品在市场终端出售后，只有商品生产企业所在地的政府，才是这笔消费税的受益者。这相当于是鼓励地方政府争取企业在本地开厂，体现了过去很长一段时间招商引资作为地方经济发展主线条的时代特色。而把消费税征收环节后移，从出厂环节移至零售环节，则意味着商品在哪里卖出去，哪里的地方政府将会获得这笔消费税。
　　新时代证券首席经济学家潘向东表示，这一改变，是在鼓励地方政府扩大消费税税基，也就是提高当地居民的生活水平，从而进一步提高消费税总额，拓展地方收入来源。
　　“下划”对于改善地方政府财政收入不足这一局面的作用则更为直接。《方案》提出，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原則上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
　　“下划之后，地方政府对消费税的主观能动性会更强，也会对提高当地居民生活水平、消费水平起到带动作用，形成一个良性循环。”张斌说。
　　根据《方案》，消费税将先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。试点初期，对于地方征收能力也是一个挑战。消费税在生产端增收难度相对较低，而批发尤其是零售环节，征收主体广泛而分散，征收难度明显提高。

　　潘向东认为，消费税的重头行业烟草和石油石化行业，此次并未涉及，因此短期影响有限。不过，在经过—段时间的试点期政策磨合后，未来消费税改革的大趋势是向更为主流的行业拓展。“这为未来消费税改革的进一步推进指明了方向，长期影响不可忽视。”潘向东说。

调整留抵退税分担机制

　　《方案》不仅为中央与地方收入划分改革指出了方向，还凋节了地方与地方之间的税收关系。
　　为缓解部分地区留抵退税压力，《方案》提出，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。
　　所谓增值税留抵税额，就是一段时间内，企业的增值税进项税额大于销项税额。从理论上讲，企业可以通过增值税抵扣发票，将进项环节的税负在销项环节转移出去，并不真正承担增值税税负。但在现实中，企业由于集中投资等各种因素，所产生的进项税额来不及通过销项税额转移出去，这时就出现了所谓的留抵税款。

　　2019年3月，财政部、税务总局、海关总署发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》，规定自2019年4月1日起，我国试行增值税期末留抵税额退税制度。 　　在过去几个月的政策执行中，增值税留抵退税额的50%由企业所在地负担。有很多企业所在地在一个城市，但其分支机构在其他城市，缴纳增值税时，分支机构的税收上缴当地政府，而退税则由企业所在地的地方财政来支付。
　　张斌认为，这项政策对于企业是一项重要的减负举措，能明显改善企业的现金流情况，不过对于留抵退税较大的地区，其地方政府的财政压力可想而知。尤其是部分经济增长压力大、财政收支紧张的地区，留抵退税压力更大。
　　而增值税的“收”与“退”不匹配，也给地方政府之间带来不平衡。比如有的地方或是因为资源、发展水平限制，或是因为自身产业结构定位，以发展总部经济为主，企业的生产、营销等链条大多设在其他城市，这些环节的增值税在其他城市征缴，退税却由总部所在地承担。此次改革在很大程度上解决了这一问题，合理调整优化地方间的分担办法，建立更加均衡的留抵退税分担机制，对于财政紧张地区可谓“送来及时雨”。

增强地方财政“造血”功能

　　多位接受记者采访的专家表示，本次改革在央地收入划分改革的征程中只是一个开始，在减税降费和经济下行压力下，这一改革方向有着重要意义。
　　在过去很长一段时间，我国地方政府的收入占全国财政收入的比重都相对较低，也因此出现央地之间支出责任和事权不匹配的问题。过度依赖土地财政、地方政府债务累积等问题也相继出现。随着《方案》的落地實施，释放出更明确的信号：增强地方财政“造血”功能，从而为减税降费的可持续推进创造条件。
　　潘向东认为，《方案》提出“增强地方应对更大规模减税降费的能力”，这可能将成为未来财税改革重要方向。他表示，经济下行压力的来源有结构性和周期性两方面因素，从解决结构性问题人手来稳增长，虽然起效慢，但却是稳增长的根本方式，相反，从解决周期性问题人手来稳增长，虽然起效快，但是只能熨平经济波动。而减税则可以同时解决结构性问题和周期性问题。
　　在张斌看来，未来很长一段时间，减税可能都将与扩大地方级收入比重配套而行，二者是一体两面。“正如《方案》所提及，实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举，而调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。”
　　也有专家表示，扩大地方级收入比重，未来的主要改革方向是建立和完善地方税种体系。适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，都将成为地方提升更大规模减税降费能力的政策选项。
　　“这也进一步彰显了中央推进更大规模减税降费的坚定决心，凝聚起市场信心和正向预期。”相关专家对此评论道。