论文部分内容阅读
摘要：分析我国政府投资项目的传统模式的缺点，引出代建制的概念，表明应积极推进政府投资项目代建制工作。但在项目代建制的试点运作过程中也暴露出一些普遍性问题，通过探讨代建制存在的问题，提出完善代建制的建议。
关键词： 代建制 投资 现状分析
中图分类号： F830.59 文献标识码： A 文章编号：
0前言
在我國，对于非经营性政府投资项目存在着多种项目管理模式，有工程指挥部型、基建处室型、项目法人型、政府部门型[1]，这些模式普遍存在以下几个方面主要问题：一是职责不清，投资主体、建设单位和使用单位没有明确的职责界定；二是由使用单位组建临时基建班子，往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解，缺乏工程建设专业知识和项目管理经验，难以很好地完成任务，责任难以落实；三是对于投资主体不明确，资金管理存在漏洞，缺乏对概算的约束能力，政府官员腐败问题层出不穷；四是“投资、建设、管理、使用”四位项目混为一体的管理模式，具有明显的缺陷。在这些模式下，政府都无法转移项目建设过程中的风险。如果项目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算等问题，都要由政府部门承担风险。
政府投资项目一般以政府投资为主，且为非经营性或是不以营利为目的项目，因而除了有一般项目所要求的高质量、低成本、合理进度等目标外， 还有其特殊的目标：项目要满足“使用者”的功能需要；合理有效的利用资金，防止滥用社会资源；尽可能降低或规避项目的投资风险；追求社会效用最大化。在实践过程中，政府及其相关部门逐渐认识到“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。
1代建制的概念
所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离[2]，由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。
代建制符合我国社会所有制结构是以公有制为主导制度的国情。目前社会上存在两种形式的代建制模式，一种为“集中代建”，另一种为“公司代建”。集中代建是当下的主流形式，但从代建制的本质上看，“集中代建”没有完全体现出公平竞争型以及对建设权利和义务的明确划分。这些部门还是属于政府部门，没能完全做到政企分开，而且无法透过竞争引入社会上的优秀工程项目管理单位。而“公司代建”则是真正意义上的代建制。通过市场竞争引入专业化的代建单位，代替使用单位来行使建设实施的组织管理职责，保证项目建设质量，从机制上强化了管理体制，有效防止项目的超概算，转换投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。
2代建制实施的关键
第一，防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。
第二，代建人应通过公开招标产生。通过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建单位选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰，而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。
第三，应实行严格的合同管理制度。
第四，应实行履约担保和相应的奖惩机制，这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。
第五，应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合。在有关工程项目容易遇到的征地、拆迁、和地方矛盾的问题，由投资人或使用人在项目建设前或在建设中适当超前完成，以将这些矛盾和问题给项目代建造成的工期和资金压力降低到最小。
3代建制存在的问题
代建制在我国尚属刚刚起步阶段，加上各地、各行业、各部门对其理解不一，使得代建制只在少数城市有推广，对于全国范围的推广应用还存在较多的问题代建制亟待解决的问题诸如代建人的法律地位、企业资质、从业人员资格、收费标准、代建阶段和合同的履约担保等。如果这些问题不能得到及时解决，则必然会影响“代建制”的健康发展。
3.1实施代建制各方责权利关系亟待明确[3]
由于正处在试行初期，无相关的法律法规明确代建制的做法，未制订代建合同示范文本，代建各方的责权利不清。主要表现在：
一是代建单位的法律地位不明确，其身份难以被有关行政管理部门认可，在招投标组织常常遭受投标方的质疑，造成工作被动；
二是委托方通常为政府投资主管部门，属于行政法上的主体；
三是使用单位从项目管理控制的角色退出，并不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不主动配合，什么事都不管，或是不愿放弃权利，过多干涉代建单位的工作；
四是代建企业部分职能与现有工程监理制度有重叠。双方责权重复便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。
3.2代建人的企业资质和从业人员资格考核标准亟待统一
国家目前没有相对统一的代建制管理办法，部分省、市在出台有关暂行规定或管理办法时，也没有对代建单位的企业资质和从事代建制管理人员的执业资格作出相应的规定或要求。
3.3收费标准亟待规范
代建项目管理费是指代建项目从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质开支。代建服务费应依据项目实施难度、专业性、工期长短、工作目标及承担的具体责任确定，以概算总额或建筑安装工程费总额为基数，采用1.5 — 3％浮动比例为控制数，具体数额由招标确定。在合同中具体明确代建内容，土地征用及房屋征迁不宜由代建方实施，避免不可控风险影响工程建设。
3.4代建制各方的风险和责任亟待明确
代建制的引入使得完全由政府项目建设过程中的风险，转由代建制单位承担，政府须给予代建单位相应的权利。我国各地方在操作上不尽相同，有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法实行真正的代建的作用。这样，便造成投资者一方面又不愿赋予代建方真正的权力，一方面需要代建方服务，承担代建的责任义务，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。这样代建方的风险就相对较大，丧失了对项目建设全过程的管理职能，承担建设过程中不当行为的全部风险和责任。
3.5代建制的工程担保制度亟待完善
现处“代建制”企业市场培育阶段，建筑工程市场具备资格条件的代建商数量较少，项目人员专业结构不合理，适当数量的履约保证金督促承包方切实履行合同是必要的。代建各方应在代建协议中就履约保证金的设定时间、金额、扣划条件制定完善的适用程序与规则，在代建协议签订后，代建方向委托方提供生效的履约保证金（履约保函）作为代建合同生效条件。代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模和建设标准所造成的损失或投资增加额从履约保证金中补偿。在代建方行为确实已构成违约并经委托方正式函告后一段合理的时间内仍未有效改正，且该违约行为是因代建方项目管理中自身过错引致，则委托方有权扣划履约保证金，违约责任的承担最高不超过代建服务费为宜。
4完善代建制的建议
（1）完善法制建设，确立代建制度的法律地位，并大力培育代建市场。
（2）改进和完善代建制的组织实施方式，建立公正、科学、择优的代建单位选择机制。
（3）建立合理的代建费用标准，慎重研究和实施投资节余奖励办法。
（4）建立和完善科学的代建单位激励约束机制。
（5）加大项目管理人才的引进与培养，增强企业核心竞争力[4]。
5结语
代建制作为一种新型的工程管理制度，针对政府投资的非经营性项目，具有独特的优越性。但在试点过程中还存在许多的问题，需完善法制基础上适度竞争的代建管理市场模式，并在组织实施、合理取费、激励与约束、人才队伍建设等方面进行改进，代建制能够将资金、规模都很大的政府投资项目做好。
参 考 文 献：
[1] 商如斌,姜波.政府投资项目管理模式（代建制）探讨[N] 项目管理网2007.4.19.
[2] 吴明先.对于代建制的认识与思考[D] 2005.6.9.
[3] 吴明先,雷耀军,王建军.浅淡“代建制”亟解决的几个问题.中国工程咨询[J].2006.(3):24-25.
[4] 马勇.代建制存在的问题及建议.建筑管理现代化[J].2007.(4):63-65.
关键词： 代建制 投资 现状分析
中图分类号： F830.59 文献标识码： A 文章编号：
0前言
在我國，对于非经营性政府投资项目存在着多种项目管理模式，有工程指挥部型、基建处室型、项目法人型、政府部门型[1]，这些模式普遍存在以下几个方面主要问题：一是职责不清，投资主体、建设单位和使用单位没有明确的职责界定；二是由使用单位组建临时基建班子，往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解，缺乏工程建设专业知识和项目管理经验，难以很好地完成任务，责任难以落实；三是对于投资主体不明确，资金管理存在漏洞，缺乏对概算的约束能力，政府官员腐败问题层出不穷；四是“投资、建设、管理、使用”四位项目混为一体的管理模式，具有明显的缺陷。在这些模式下，政府都无法转移项目建设过程中的风险。如果项目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算等问题，都要由政府部门承担风险。
政府投资项目一般以政府投资为主，且为非经营性或是不以营利为目的项目，因而除了有一般项目所要求的高质量、低成本、合理进度等目标外， 还有其特殊的目标：项目要满足“使用者”的功能需要；合理有效的利用资金，防止滥用社会资源；尽可能降低或规避项目的投资风险；追求社会效用最大化。在实践过程中，政府及其相关部门逐渐认识到“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。
1代建制的概念
所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离[2]，由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。
代建制符合我国社会所有制结构是以公有制为主导制度的国情。目前社会上存在两种形式的代建制模式，一种为“集中代建”，另一种为“公司代建”。集中代建是当下的主流形式，但从代建制的本质上看，“集中代建”没有完全体现出公平竞争型以及对建设权利和义务的明确划分。这些部门还是属于政府部门，没能完全做到政企分开，而且无法透过竞争引入社会上的优秀工程项目管理单位。而“公司代建”则是真正意义上的代建制。通过市场竞争引入专业化的代建单位，代替使用单位来行使建设实施的组织管理职责，保证项目建设质量，从机制上强化了管理体制，有效防止项目的超概算，转换投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。
2代建制实施的关键
第一，防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。
第二，代建人应通过公开招标产生。通过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建单位选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰，而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。
第三，应实行严格的合同管理制度。
第四，应实行履约担保和相应的奖惩机制，这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。
第五，应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合。在有关工程项目容易遇到的征地、拆迁、和地方矛盾的问题，由投资人或使用人在项目建设前或在建设中适当超前完成，以将这些矛盾和问题给项目代建造成的工期和资金压力降低到最小。
3代建制存在的问题
代建制在我国尚属刚刚起步阶段，加上各地、各行业、各部门对其理解不一，使得代建制只在少数城市有推广，对于全国范围的推广应用还存在较多的问题代建制亟待解决的问题诸如代建人的法律地位、企业资质、从业人员资格、收费标准、代建阶段和合同的履约担保等。如果这些问题不能得到及时解决，则必然会影响“代建制”的健康发展。
3.1实施代建制各方责权利关系亟待明确[3]
由于正处在试行初期，无相关的法律法规明确代建制的做法，未制订代建合同示范文本，代建各方的责权利不清。主要表现在：
一是代建单位的法律地位不明确，其身份难以被有关行政管理部门认可，在招投标组织常常遭受投标方的质疑，造成工作被动；
二是委托方通常为政府投资主管部门，属于行政法上的主体；
三是使用单位从项目管理控制的角色退出，并不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不主动配合，什么事都不管，或是不愿放弃权利，过多干涉代建单位的工作；
四是代建企业部分职能与现有工程监理制度有重叠。双方责权重复便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。
3.2代建人的企业资质和从业人员资格考核标准亟待统一
国家目前没有相对统一的代建制管理办法，部分省、市在出台有关暂行规定或管理办法时，也没有对代建单位的企业资质和从事代建制管理人员的执业资格作出相应的规定或要求。
3.3收费标准亟待规范
代建项目管理费是指代建项目从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质开支。代建服务费应依据项目实施难度、专业性、工期长短、工作目标及承担的具体责任确定，以概算总额或建筑安装工程费总额为基数，采用1.5 — 3％浮动比例为控制数，具体数额由招标确定。在合同中具体明确代建内容，土地征用及房屋征迁不宜由代建方实施，避免不可控风险影响工程建设。
3.4代建制各方的风险和责任亟待明确
代建制的引入使得完全由政府项目建设过程中的风险，转由代建制单位承担，政府须给予代建单位相应的权利。我国各地方在操作上不尽相同，有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法实行真正的代建的作用。这样，便造成投资者一方面又不愿赋予代建方真正的权力，一方面需要代建方服务，承担代建的责任义务，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。这样代建方的风险就相对较大，丧失了对项目建设全过程的管理职能，承担建设过程中不当行为的全部风险和责任。
3.5代建制的工程担保制度亟待完善
现处“代建制”企业市场培育阶段，建筑工程市场具备资格条件的代建商数量较少，项目人员专业结构不合理，适当数量的履约保证金督促承包方切实履行合同是必要的。代建各方应在代建协议中就履约保证金的设定时间、金额、扣划条件制定完善的适用程序与规则，在代建协议签订后，代建方向委托方提供生效的履约保证金（履约保函）作为代建合同生效条件。代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模和建设标准所造成的损失或投资增加额从履约保证金中补偿。在代建方行为确实已构成违约并经委托方正式函告后一段合理的时间内仍未有效改正，且该违约行为是因代建方项目管理中自身过错引致，则委托方有权扣划履约保证金，违约责任的承担最高不超过代建服务费为宜。
4完善代建制的建议
（1）完善法制建设，确立代建制度的法律地位，并大力培育代建市场。
（2）改进和完善代建制的组织实施方式，建立公正、科学、择优的代建单位选择机制。
（3）建立合理的代建费用标准，慎重研究和实施投资节余奖励办法。
（4）建立和完善科学的代建单位激励约束机制。
（5）加大项目管理人才的引进与培养，增强企业核心竞争力[4]。
5结语
代建制作为一种新型的工程管理制度，针对政府投资的非经营性项目，具有独特的优越性。但在试点过程中还存在许多的问题，需完善法制基础上适度竞争的代建管理市场模式，并在组织实施、合理取费、激励与约束、人才队伍建设等方面进行改进，代建制能够将资金、规模都很大的政府投资项目做好。
参 考 文 献：
[1] 商如斌,姜波.政府投资项目管理模式（代建制）探讨[N] 项目管理网2007.4.19.
[2] 吴明先.对于代建制的认识与思考[D] 2005.6.9.
[3] 吴明先,雷耀军,王建军.浅淡“代建制”亟解决的几个问题.中国工程咨询[J].2006.(3):24-25.
[4] 马勇.代建制存在的问题及建议.建筑管理现代化[J].2007.(4):63-65.