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摘 要:随着我国国民经济的快速发展,国土资源管理工作面临着严峻的挑战和难得的机遇,挑战是资源保障任务更加迫切,土地供需矛盾更加突出,国土资源监管和改革的压力更加凸显。机遇是国家西部大开发战略在经过十年的发展基础上向纵深推进,国家支持青海等省藏区政策得到落实,为国土资源部门充分发挥职能作用,保障县域经济发展提供了难得机遇。为此,积极构建保障和促进科学发展的国土资源发展新机制,做好耕地保护、节约集约用地工作,加强土地资源的合理开发利用,显得尤为重要。
关键词:发展经济;土地资源;科学利用
随着经济社会的发展,对土地的需求持续上升。如何在推进工业化、城镇化的进程中,科学开发利用和有效保护土地资源,是当前经济社会发展的一个主要问题和主要矛盾,更是关系长远发展的不可忽视的任务。
一、土地资源利用过程中存在的问题
土地违法使用,不仅会破坏耕地、危及国家粮食安全、影响农民生存与生活,也会加剧社会不公、危及金融安全、影响经济健康发展,增加社会不稳定因素。监察部、人力资源和社会保障部和国土资源部三部委《违反土地管理规定行为处分办法》颁布以来,各级政府和有关部门按照各自职责,强化措施,土地使用违规违法现象持续下降,但尚未得到有效遏制,个别地区违法违规用地情况时有发生,甚至未批先用、开发区擅自扩区建区、以租代征等问题依然存在。其原因是多方面的,可以概括为以下四个方面。
1、财税管理体制的诱导。现代经济理论认为,在不考虑外部环境影响的前提下,每个经济主体的行为都是基于一定的行为动机或者说是价值取向,这个动机或取向往往决定着其行为的取向及行为本身的正当。政府也是一个具有自己利益的“经济人”,具有在既定制度框架内追求自身利益最大化的行为取向。在现行的财税体制下,一些地方政府的财政收入显得非常紧张,大规模的市政建设、体制改革和环境保护会使地方政府捉襟见肘。作为一种稀缺资源,大规模的利用土地,可以直接获得大量的土地出让金。可以说,在地方政府的各项财政收入中,没有比土地的收益来的更直接的,也没有比获得土地收益成本更低的。这使得许多地方政府都把土地看成了“摇钱树”。于是,增加地方财政收入成为部分土地违法行为的一个诱因。
2、政绩考核体系的驱动。长期以来,GDP总量和增速成为衡量政府政绩的核心指标。这种政绩考核体系导致了经济增长方式的粗放,直接表现为包括土地在内的各种生产要素的粗放型利用。为了追求GDP的数量增长,一些地区纷纷组团到经济发达地区招商引资、拉项目、找资金。因此,许多地方出现了用“资源换项目”、“土地换投资”的发展模式,导致“项目越拉越大、土地越征越多”的景象。传统的政绩考核体系,在客观上刺激了地方政府的用地冲动,是土地违法问题屡禁不止的根源之一。
3、传统城镇化发展模式的拉动。当前,一些地区进入了城镇化加速推进阶段。然而令人深思的是,许多城市发展规划和模式都大同小异:大力发展传统工业,大力兴建工业区及开发区、大规模的招商引资,大规模上高投资、高占地项目等等。这种“统一”的城镇化发展模式导致各地都在“大兴土木”,这在推动经济发展、改善人民生活水平的同时,也出现了一些问题:一些地区在城镇扩容中,大量征用农用地,扩大建设用地,批准各式各样的发展项目,致使大量土地被闲置、抛荒,而一些建好的“开发区”则为发达地区转移的高度污染的相关工业的承接地,这导致城乡矛盾、土地浪费、重复建设矛盾突出。
二、以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变
通过严格土地管理、加强耕地保护、遏制违法用地,以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变是非常必要的。
1、树立科学的发展观和正确的政绩观。要深刻认识经济发展与资源环境保护的关系,把科学发展的指标体系予以标准化,用以评估、考核政府行政政绩,建立有利于可持续发展的经济增长机制。更重要的是,政府在土地利用中不能仅仅为了增加GDP而“滥用”土地,要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要工作目标,科学把握土地供应总量、结构和时机,充分运用土地政策,并与产业政策、区域发展战略等紧密配合,从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地,保障民生用地,防止区域过度开发。
2、转变土地利用和管理方式。要从改进保障科学发展的用地、管地机制入手,坚持宏观调控与市场配置有机结合,激励与约束双管齐下,综合运用法律、经济、行政、科技等手段,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,促进经济增长方式转变。根据区域的资源和经济发展条件,制定与区域功能相适应的经济发展模式,避免土地资源的粗放型开发和利用,优化用地配置,引导人口、产业和其它生产要素合理流动,促进区域经济可持续发展。
3、进一步完善法律体系。要切实确立土地利用规划的法律地位,克服规划执行的盲目性,规划修改的随意性,让耕地保护制度真正落到实处。依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。要通过严肃查处土地违规违法案件,增强土地执法震慑力。
4、提高违法用地的经济成本。土地违规的根本原因就是违法的收益大于成本,因此要从根本上杜绝土地违法行为,就必须减少因土地违法而获得的收益,或加大违法的成本。这就要求我们必须改革财税体制,有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾,让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式,遏制地方政府违法用地的冲动。
三、正确处理资源保护与发展经济的关系
近年来,随着经济建设的加快,土地资源的需求迅速增加,因此引发的各类问题和矛盾非常突出。如何正确处理积极主动服务与严格规范管理的关系,全力实现保护资源与保障发展双赢,成为摆在国土资源管理部门面前的重要课题。
1、把握三项原则
(1)服从经济发展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指标的分配使用,新增建设用地指标优先保障国家和市、县重点工程、城区建设和全县旅游基础设施用地的需要。摸清全市重点项目用地需求情况,做到提前介入。用足用好年度用地计划,坚持有限用地指标保重点的原则,向符合规划、符合产业政策、高科技及高附加值的重点项目倾斜。二是盘活存量土地。对于新上项目尽量安排利用原破产国有企业或废弃地等,同时加大闲置存量土地的处置力度,在供地环节上尽量安排利用存量土地,对新上马的建设项目能够使用存量土地的,不批准使用新增建设用地。三是加强用地管理。严格把好用地审批关,极力提高土地的投资强度和容积率,减少低水平重复建设,调整优化产业结构,集约用地。同时,对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的,可以进行调整布局,通过协议收回后,安排给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业。 (2)坚持工作创新。一是坚持实行占一补一、先补后占的原则,确保耕地总量不减少。尤其是对于占地较多、后备资源又比较少的地区,更应如此。二是搞好土地开发整理。田、水、路、林、村综合治理,将土地开发整理与废弃矿山恢复治理相结合。开展土地整理复垦开发工作,增加耕地面积。同时,在做好土地整理复垦开发工作的同时,还要开展土地后备资源调查清理工作,摸清后备资源的底数。三是支持设施农业建设。与农业部门搞好协调配合,做好设施农业建设指导,尤其是对集体土地流转工作,要掌握好政策规定,切实把好事办好。
(3)坚持依法行政。一是梳理行政执法依据。对照所执行的法律、法规、规章和本部门的执法职责,对行政执法依据进行集中梳理、归纳,该清理的清理,该废止的废止。二是制定《行政执法岗位职责分解方案》。针对各个具体执法岗位,明确每个执法岗位的具体责任,从局长、科长、科员都明确制定出具体的执法职责。同时,制定《行政执法过错责任追究制度》,明确每个执法岗位的过错追究责任。三是实行政务公开,接受社会监督。制定《政务公开制度》、《服务承诺制度》,向社会各界公开办事条件、办事程序、办事时限,作出工作服务承诺并予以公告。另外,通过网站、电子大屏幕开辟政务公开专栏,增加政务活动的透明度。四是强化行政过错追究。因渎职或过错造成在行政诉讼或行政复议案件中败诉的,或在社会上造成恶劣影响的,相关责任人必须承担直接或间接责任。
2、建立四项机制
(1)落实责任机制。层层签订《保护耕地目标责任书》,明确第一责任人。对耕地保护不力,工作失职或违规违法,造成耕地特别是基本农田遭到破坏且数量多、影响大的,在全县通报批评,并限期改正,涉及违法的追究刑事责任,且作为任期合格与否的重要依据,执行一票否决制度。国土部门内部上下级管理部门之间也要签订《责任书》,制定《保护耕地制止违法用地百分考核标准》和《考核细则》,做到奖惩分明。
(2)执法监察长效机制。按照土地执法监察经常化的要求,建立县乡村三级土地监察网络,聘请土地执法监察信息员,制定《土地执法监察信息员管理办法及职责》,全部持证上岗。
(3)联动机制。实行联合检查制度,利用春初秋末违法用地多发期,组织土地监察系统实施定期、分片联合检查或抽查,及时发现、及时处理,降低土地违法发案率。此外,利用多种科技手段,建立土地监管网络指挥系统平台,实现实时监管。利用GPS现代化手段实施动态监控巡查,力争将土地违法行为消灭在始发期。
(4)土地征用新机制。进一步完善被征地农民基本生活保障制度,落实征地补偿标准,维护被征地农民的知情权和监督权。
3、建设一支过硬的队伍
国土资源管理工作执行法定的职责,直接影响行政相对人的切身利益,关系政府和国土资源管理部门的形象。而执法效果和服务素质的好坏,直接取决于执法人员素质的高低。因此,要做好以下几点工作。
(1)优化人员结构。一定要严把执法人员入口关,必须实行持证上岗制度。同时,调整人员的工作岗位,整合人员资源,做到人尽其用。
(2)加强培训。把这项工作作为提高队伍素质的重要任务来抓,制定培训计划,改进培训方式,创造培训条件,注重培训效果。
(3)加强廉洁自律。继续签订年度目标管理责任制、党风廉政建设责任书,以突出“一岗双责”推进队伍建设与效能建设,增强干部职工自觉履行职能、加强廉洁自律的责任感。开展作风整顿,切实加强廉洁自律和勤政廉政建设,坚决制止国土资源管理领域的商业贿赂行为,努力争创一流的工作业绩和一流的干部队伍。
(4)加强考核。制定《行政执法责任制考核评议办法》,成立考评机构,明确评议考核对象和评议考核内容,规定考核的方法和步骤,促使行政执法人员自觉加强业务学习和在工作中总结经验,不断提高政治思想素质和业务素质,切实把依法行政工作落到实处。
总之,土地管理工作任务艰巨、使命光荣,只有积极稳妥地推进土地管理体制改革,探寻优化的土地管理方式,不断完善土地管理法制建设,建立严格、科学、有效的土地管理制度,全面实行最严格和最先进的土地管理手段,才能确保资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。
关键词:发展经济;土地资源;科学利用
随着经济社会的发展,对土地的需求持续上升。如何在推进工业化、城镇化的进程中,科学开发利用和有效保护土地资源,是当前经济社会发展的一个主要问题和主要矛盾,更是关系长远发展的不可忽视的任务。
一、土地资源利用过程中存在的问题
土地违法使用,不仅会破坏耕地、危及国家粮食安全、影响农民生存与生活,也会加剧社会不公、危及金融安全、影响经济健康发展,增加社会不稳定因素。监察部、人力资源和社会保障部和国土资源部三部委《违反土地管理规定行为处分办法》颁布以来,各级政府和有关部门按照各自职责,强化措施,土地使用违规违法现象持续下降,但尚未得到有效遏制,个别地区违法违规用地情况时有发生,甚至未批先用、开发区擅自扩区建区、以租代征等问题依然存在。其原因是多方面的,可以概括为以下四个方面。
1、财税管理体制的诱导。现代经济理论认为,在不考虑外部环境影响的前提下,每个经济主体的行为都是基于一定的行为动机或者说是价值取向,这个动机或取向往往决定着其行为的取向及行为本身的正当。政府也是一个具有自己利益的“经济人”,具有在既定制度框架内追求自身利益最大化的行为取向。在现行的财税体制下,一些地方政府的财政收入显得非常紧张,大规模的市政建设、体制改革和环境保护会使地方政府捉襟见肘。作为一种稀缺资源,大规模的利用土地,可以直接获得大量的土地出让金。可以说,在地方政府的各项财政收入中,没有比土地的收益来的更直接的,也没有比获得土地收益成本更低的。这使得许多地方政府都把土地看成了“摇钱树”。于是,增加地方财政收入成为部分土地违法行为的一个诱因。
2、政绩考核体系的驱动。长期以来,GDP总量和增速成为衡量政府政绩的核心指标。这种政绩考核体系导致了经济增长方式的粗放,直接表现为包括土地在内的各种生产要素的粗放型利用。为了追求GDP的数量增长,一些地区纷纷组团到经济发达地区招商引资、拉项目、找资金。因此,许多地方出现了用“资源换项目”、“土地换投资”的发展模式,导致“项目越拉越大、土地越征越多”的景象。传统的政绩考核体系,在客观上刺激了地方政府的用地冲动,是土地违法问题屡禁不止的根源之一。
3、传统城镇化发展模式的拉动。当前,一些地区进入了城镇化加速推进阶段。然而令人深思的是,许多城市发展规划和模式都大同小异:大力发展传统工业,大力兴建工业区及开发区、大规模的招商引资,大规模上高投资、高占地项目等等。这种“统一”的城镇化发展模式导致各地都在“大兴土木”,这在推动经济发展、改善人民生活水平的同时,也出现了一些问题:一些地区在城镇扩容中,大量征用农用地,扩大建设用地,批准各式各样的发展项目,致使大量土地被闲置、抛荒,而一些建好的“开发区”则为发达地区转移的高度污染的相关工业的承接地,这导致城乡矛盾、土地浪费、重复建设矛盾突出。
二、以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变
通过严格土地管理、加强耕地保护、遏制违法用地,以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变是非常必要的。
1、树立科学的发展观和正确的政绩观。要深刻认识经济发展与资源环境保护的关系,把科学发展的指标体系予以标准化,用以评估、考核政府行政政绩,建立有利于可持续发展的经济增长机制。更重要的是,政府在土地利用中不能仅仅为了增加GDP而“滥用”土地,要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要工作目标,科学把握土地供应总量、结构和时机,充分运用土地政策,并与产业政策、区域发展战略等紧密配合,从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地,保障民生用地,防止区域过度开发。
2、转变土地利用和管理方式。要从改进保障科学发展的用地、管地机制入手,坚持宏观调控与市场配置有机结合,激励与约束双管齐下,综合运用法律、经济、行政、科技等手段,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,促进经济增长方式转变。根据区域的资源和经济发展条件,制定与区域功能相适应的经济发展模式,避免土地资源的粗放型开发和利用,优化用地配置,引导人口、产业和其它生产要素合理流动,促进区域经济可持续发展。
3、进一步完善法律体系。要切实确立土地利用规划的法律地位,克服规划执行的盲目性,规划修改的随意性,让耕地保护制度真正落到实处。依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。要通过严肃查处土地违规违法案件,增强土地执法震慑力。
4、提高违法用地的经济成本。土地违规的根本原因就是违法的收益大于成本,因此要从根本上杜绝土地违法行为,就必须减少因土地违法而获得的收益,或加大违法的成本。这就要求我们必须改革财税体制,有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾,让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式,遏制地方政府违法用地的冲动。
三、正确处理资源保护与发展经济的关系
近年来,随着经济建设的加快,土地资源的需求迅速增加,因此引发的各类问题和矛盾非常突出。如何正确处理积极主动服务与严格规范管理的关系,全力实现保护资源与保障发展双赢,成为摆在国土资源管理部门面前的重要课题。
1、把握三项原则
(1)服从经济发展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指标的分配使用,新增建设用地指标优先保障国家和市、县重点工程、城区建设和全县旅游基础设施用地的需要。摸清全市重点项目用地需求情况,做到提前介入。用足用好年度用地计划,坚持有限用地指标保重点的原则,向符合规划、符合产业政策、高科技及高附加值的重点项目倾斜。二是盘活存量土地。对于新上项目尽量安排利用原破产国有企业或废弃地等,同时加大闲置存量土地的处置力度,在供地环节上尽量安排利用存量土地,对新上马的建设项目能够使用存量土地的,不批准使用新增建设用地。三是加强用地管理。严格把好用地审批关,极力提高土地的投资强度和容积率,减少低水平重复建设,调整优化产业结构,集约用地。同时,对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的,可以进行调整布局,通过协议收回后,安排给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业。 (2)坚持工作创新。一是坚持实行占一补一、先补后占的原则,确保耕地总量不减少。尤其是对于占地较多、后备资源又比较少的地区,更应如此。二是搞好土地开发整理。田、水、路、林、村综合治理,将土地开发整理与废弃矿山恢复治理相结合。开展土地整理复垦开发工作,增加耕地面积。同时,在做好土地整理复垦开发工作的同时,还要开展土地后备资源调查清理工作,摸清后备资源的底数。三是支持设施农业建设。与农业部门搞好协调配合,做好设施农业建设指导,尤其是对集体土地流转工作,要掌握好政策规定,切实把好事办好。
(3)坚持依法行政。一是梳理行政执法依据。对照所执行的法律、法规、规章和本部门的执法职责,对行政执法依据进行集中梳理、归纳,该清理的清理,该废止的废止。二是制定《行政执法岗位职责分解方案》。针对各个具体执法岗位,明确每个执法岗位的具体责任,从局长、科长、科员都明确制定出具体的执法职责。同时,制定《行政执法过错责任追究制度》,明确每个执法岗位的过错追究责任。三是实行政务公开,接受社会监督。制定《政务公开制度》、《服务承诺制度》,向社会各界公开办事条件、办事程序、办事时限,作出工作服务承诺并予以公告。另外,通过网站、电子大屏幕开辟政务公开专栏,增加政务活动的透明度。四是强化行政过错追究。因渎职或过错造成在行政诉讼或行政复议案件中败诉的,或在社会上造成恶劣影响的,相关责任人必须承担直接或间接责任。
2、建立四项机制
(1)落实责任机制。层层签订《保护耕地目标责任书》,明确第一责任人。对耕地保护不力,工作失职或违规违法,造成耕地特别是基本农田遭到破坏且数量多、影响大的,在全县通报批评,并限期改正,涉及违法的追究刑事责任,且作为任期合格与否的重要依据,执行一票否决制度。国土部门内部上下级管理部门之间也要签订《责任书》,制定《保护耕地制止违法用地百分考核标准》和《考核细则》,做到奖惩分明。
(2)执法监察长效机制。按照土地执法监察经常化的要求,建立县乡村三级土地监察网络,聘请土地执法监察信息员,制定《土地执法监察信息员管理办法及职责》,全部持证上岗。
(3)联动机制。实行联合检查制度,利用春初秋末违法用地多发期,组织土地监察系统实施定期、分片联合检查或抽查,及时发现、及时处理,降低土地违法发案率。此外,利用多种科技手段,建立土地监管网络指挥系统平台,实现实时监管。利用GPS现代化手段实施动态监控巡查,力争将土地违法行为消灭在始发期。
(4)土地征用新机制。进一步完善被征地农民基本生活保障制度,落实征地补偿标准,维护被征地农民的知情权和监督权。
3、建设一支过硬的队伍
国土资源管理工作执行法定的职责,直接影响行政相对人的切身利益,关系政府和国土资源管理部门的形象。而执法效果和服务素质的好坏,直接取决于执法人员素质的高低。因此,要做好以下几点工作。
(1)优化人员结构。一定要严把执法人员入口关,必须实行持证上岗制度。同时,调整人员的工作岗位,整合人员资源,做到人尽其用。
(2)加强培训。把这项工作作为提高队伍素质的重要任务来抓,制定培训计划,改进培训方式,创造培训条件,注重培训效果。
(3)加强廉洁自律。继续签订年度目标管理责任制、党风廉政建设责任书,以突出“一岗双责”推进队伍建设与效能建设,增强干部职工自觉履行职能、加强廉洁自律的责任感。开展作风整顿,切实加强廉洁自律和勤政廉政建设,坚决制止国土资源管理领域的商业贿赂行为,努力争创一流的工作业绩和一流的干部队伍。
(4)加强考核。制定《行政执法责任制考核评议办法》,成立考评机构,明确评议考核对象和评议考核内容,规定考核的方法和步骤,促使行政执法人员自觉加强业务学习和在工作中总结经验,不断提高政治思想素质和业务素质,切实把依法行政工作落到实处。
总之,土地管理工作任务艰巨、使命光荣,只有积极稳妥地推进土地管理体制改革,探寻优化的土地管理方式,不断完善土地管理法制建设,建立严格、科学、有效的土地管理制度,全面实行最严格和最先进的土地管理手段,才能确保资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。