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摘要：为了解甘肃省新型农村养老保险的实施效果，笔者在榆中县进行了实地调查，并根据调研结果与相关资料，分析了该地区养老状况、政策宣传效果、参保状况、保险办理过程、养老金使用情况五个方面的现状与问题，提出了扩大养老金来源渠道、完善农村社会保险制度等八项建议。
关键词：新农保；实施效果；调查分析
一、研究背景及方法
为建立健全农村社会保障体系，保障农村居民的基本生活，统筹城乡社会协调发展，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》精神，结合甘肃省实际情况，甘肃省在2009年10月通过了《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》，并将榆中、武山、会宁、华亭、民勤、金塔、环县、临泽、漳县、阿克塞等10个县作为国家首批新农保政策试点县，开展新农保的试点工作。
一年多以来，甘肃省各试点县试点工作进行顺利，社会经济影响引人关注。为了进一步了解该政策的实施状况，研究其产生的社会经济效果，发现其中存在的问题，我们于2011年5月以榆中县为样本进行了调查。调查以问卷调查与访谈相结合的方式进行，在采用分层抽样法抽出的三个样本村中，以户为单位共发放175份问卷，收回有效问卷168份，有效率为96%。调查对象为全体参保范围内的农村居民，被调查者以男性为主，占总人数的65%；被调查者年龄多在41岁-50岁、61岁-70岁之间，共占总人数的55%。
二、实施现状及问题
（一）榆中县养老状况分析：农村养老负担重，新农保政策意义重大
1、农村家庭老人多，养老负担重。影响养老负担的因素包括经济水平、健康状况、老人数量等许多方面，此处只就老年人数的影响做出分析。调查发现，农村家庭以4口之家、5口之家为主，其和约占总户数的60%以上，此类家庭一般只有2个劳动力，而60岁以上老人占家庭总人数的23%左右；换句话说，每个劳动力要负责赡养1个老人，抚养1个未成年人，养老负担程度显而易见。
2、在养老方式的选择上，以子女供养与养老金为主。农民对养老方式的倾向既是农村地区养老状况的直接体现，又是新农保政策能否顺利实施的关键因素。调查发现，选择将来养老方式是子女供养的人数最多，占总人数的52%以上；选择养老金养老的人数排在第二，占总人数的30%左右；再次是选择自己储蓄、政府养老、社会救济等方式。可以看出，受传统文化影响，农村家庭“养儿防老”观念根深蒂固；而新农保政策的推出以及国家对“三农”问题的重视，使农民对养老金养老充满信心，如果新农保政策得到有力实施，农村地区养老方式将发生彻底改变，农民老年生活将得到彻底改善。
（二）政策宣传效果分析：农民对新农保政策了解不够，宣传效果欠佳
调查发现，65%的农民对新农保政策部分了解，27%的农民对新农保政策不了解，农民对新农保政策整体了解不足；影响宣传效果的主要因素是农民文化程度和宣传方式。
1、榆中县农民文化程度多在高中以下，文化程度偏低。在本次调查中，初中、小学文化程度及不识字的农民占到总人数的85%，文化程度明显偏低；而且通过交互分析与χ2检验发现，年龄越大，其文化程度越低。因此，面对高龄农民文化程度低、养老金需求度高的双重矛盾，如何正确有效地宣传政策，是政策执行中的重要难题。
2、榆中县主要通过村民会议宣传新农保政策，宣传方式不够完善。调查发现，通过村民会议了解新农保政策的农民占总人数的65%；通过其他渠道，如广播电视、亲友告知等方式了解的只占35%。而村民会议的宣传方式又受到基层农村干部能力有限、农村地区宣传媒介落后等条件的制约，致使很多农民对政策的整体特点了解不够，关键部分了解不深，一定程度上影响了该政策的顺利实施。
（三）榆中县参保状况分析：新农保参保率高，参保积极性强
1、大部分农民自觉参保，参保率达92%。调查发现，83%的农民认为新农保政策对自己有好处、自愿参保，少数农民由于村干部要求参保或看别人参保而参保；可以看出，农民参保动机良好，参保积极性高，存在少数村干部为政绩强迫农民参保的现象。在缴费金额方面，70%的农民选择每年缴费100元，缴费水平偏低；在缴费年限方面，71%的農民缴费年限为15年，其原因有两个方面：一是考虑到政策会有变动，缴费时间过长不划算；二是符合缴费15年标准的农民参保意愿最强。在对缴费金额、缴费年限的满意度方面，不同经济水平的参保者有很大的选择空间，能满各自的参保需求，因此70%的参保者表示缴费年限、缴费金额符合自己的意愿、很满意。
2、未参保者原因多样，主要是没钱缴费。虽然新农保参保率已达92%，但是仍未达到国家“基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的目标，因此必须找出原因、提高参保率。调查发现，37%的未参保农民是由于经济条件限制，没钱缴费而尚未参保；21%的是由于对保险不信任而拒绝参保，由于不了解政策而拒绝参保的占到相同比例；其余的未参保者是由于有退休金或年龄小而无需参保。
（四）保险办理过程分析：办理过程科学到位，农民满意度高
1、各地参保手续办理存在差异，参保手续总体简单。调查发现，60%的参保者认为参保手续不复杂，33%的参保者认为参保手续有点复杂，7%的参保者认为参保手续很复杂，其原因主要是各村村干部负责程度不同：如部分村干部只要求参保农民提供必需的证件、上交一定的材料打印费，之后代办其余手续；部分村干部要求参保农民自己打印材料，村干部只负责登记，这对交通不便、身体不好、政策了解程度不够的农民造成很大麻烦，有些人需要往返数次才能交清材料、办好手续。缴费手续方面，各地均是每年春季由村干部统一收费、统一上缴，缴费便利。
2、个人账户制度科学到位，养老金领取方便。新农保政策规定为参保者建立个人账户，养老金在农村信用社领取。调查发现，60%的农民距离当地信用社在3公里内，83%的农民领取养老金时间花费在1个小时之内，82%的农民步行或搭班车领取养老金；可以看出，多数农民养老金领取距离近、花费时间短，领用方便。而认为养老金领取有困难的农民表示，主要困难是身体不便、距离太远，但可以由家人代领，问题并不严重。
（五）养老金使用情况分析：基本养老金尚不满足养老需求，但作用显著
1、榆中县农村老人每月平均支出140元，50%农民表示可以满足养老需求。调查发现，现阶段94%的农村老人每月基本支出至少在50元以上，根据加权平均原理算出其金额为140元；而基本养老金满足程度方面，33%的农民表示基本满足，17%的农民表示较好满足；可以看出，每月55元的基础养老金只能满足部分农民的养老需求，但其金额已占农村老人平均支出的36%左右，作用非常显著。另外，通过调查发现，农村老人每月的支出一般并不高昂，而生病时，医药费用成倍增加，新型农村医疗保险又不能完全解决这一问题，最终导致基本养老金作用减弱；另一方面，这两年物价持续上涨，农民日常支出不断增加，而基础养老金并没随之提高，这进一步使养老金作用下降。
2、养老金支出层次低，拉动内需作用有限。调查发现，将基本养老金用于健康医疗的人数最多，然后依次是购买生活必需品、食品消费、购买生产资料、储蓄及其他。这种支出方向反映出农村老人生活水平低的情况，也反映出基础养老金只能缓解农村养老的一些基本问题，却无法对农民消费产生重大作用，对农村拉动内需的作用非常有限。
三、相关意见及建议
（一）扩大养老金来源渠道，提高养老金补助水平
新农保制度规定养老金由中央财政、地方财政、农民自身共同承担，而甘肃省经济落后，政府财政、农民经济水平有限，导致基础养老金只有55元。而且调查显示，新农保保障水平低是其效果受到限制的最主要因素。因此，政府必须努力扩大养老金来源渠道，尽力增加对农村养老的支持力度，提高养老金补助水平。
（二）完善农村社会保险制度，建设养老保障体系
养老保障是一项系统工程，只有结合各方面的力量、共同发挥作用，才能达到预期效果。调查显示，基础养老金的使用以健康医疗为主，且被调查者表示健康医疗支出是导致农村老人生活水平低下的重要因素，因此，政府必须完善各种农村社会保障制度，特别是完善农村医疗保险制度，以辅助新农保的实施，建设完善的养老保障体系。
（三）適当增多养老金缴费金额档，提高保障水平
随着经济发展与社会进步，将来农村老人的养老支出会越来越高，而政府提供的缴费金额最高为每年500元，一定程度上限制了农民未来的保障水平，因此，政府可适当增加可选择的金额档，如提供600元、700元的金额档，供有条件的农民选择，以更好地保障他们养老。
（四）适当降低养老金领取年限，照顾更多参保者
现阶段，甘肃省领取养老金的年龄是60岁，但养老金领取年龄仍然偏高。作为农民，他们无论是在家进行农业生产，还是在外打工，从事的都是重体力活。在50岁之后，许多农民特别是女性已无法承受重体力劳动，而且被调查者中，建议降低养老金领取年限的人数为34人，是被调查者提出的最主要的建议之一。因此，可以适当降低养老金的领取年龄，比如可以将领取年龄修改为：男性60，女性55岁。
（五）养老金分年龄段发放，给高龄老人更多照顾
老年人年龄越大身体状况越差，所需的养老费用也会越多，而现阶段新农保政策并未考虑到这一特点。因此，基础养老金应该设计为根据年龄段发放，如60周岁-65周岁的村民享受55元基础养老金，65周岁-70周岁享受60元，70周岁-75周岁享受65元，以此类推，以便给高龄老人提供更多照顾。
（六）加强宣传力度，鼓励更多农民参加保险
调查显示，宣传力度不够、宣传效果有限是农民参保的主要障碍之一，而且被调查者中有56人建议扩大宣传力度。因此，政府应通过多种方式对该政策进行宣传，并将普遍宣传与重点宣传相结合，对于制度中的一些安排复杂的内容重点宣传和解释，如政府的具体补贴办法，养老保险不同缴费基数的不同领取标准，养老金的给付方式等。此外，应坚持村民会议与其他宣传方式相结合的原则，如更充分地利用电视、广播等宣传媒介。
（七）总结经验，改进保险办理过程中的不足
调查显示，新农保政策实施速度快、参保人数多、农村基层干部认真负责，有很多经验值得总结借鉴，如提供方便的参保手续、缴费手续、有力的宣传方式等，希望实施中存在不足的乡镇加以借鉴，提高工作效率，更好地贯彻政策。
（八）坚持科学发展观，设身处地为农民着想
调查显示，由于传统文化影响、文化程度制约，现阶段农民对国家政策的反应主动性还比较低。面对各种新政策，他们更多是被动接受而不主动参与，而且表示有惠农政策便是好事，没有也不强求。面对这种情况，国家必须设身处地为农民利益着想，制定更多更好的惠农政策，统筹城乡发展，建设社会主义新农村。
参考文献：
1、国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z].国发（2009）32号.
2、甘肃省政府.甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法[Z].
3、封铁英,戴超以.需求为导向的新型农村养老保险参保意愿与模式选择研究[J].人口与发展,2010(6).
4、李晓云,范冰洁.山东淄博新型农村养老保险现状实证分析[J].财经问题研究,2010(7).
5、王梓西,杨杰.新型农村养老保险制度的障碍分析[J].法制与社会,2010(6).
＊本文属西北师范大学学生科研资助金项目。
（作者单位：西北师范大学经济管理学院）
关键词：新农保；实施效果；调查分析
一、研究背景及方法
为建立健全农村社会保障体系，保障农村居民的基本生活，统筹城乡社会协调发展，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》精神，结合甘肃省实际情况，甘肃省在2009年10月通过了《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》，并将榆中、武山、会宁、华亭、民勤、金塔、环县、临泽、漳县、阿克塞等10个县作为国家首批新农保政策试点县，开展新农保的试点工作。
一年多以来，甘肃省各试点县试点工作进行顺利，社会经济影响引人关注。为了进一步了解该政策的实施状况，研究其产生的社会经济效果，发现其中存在的问题，我们于2011年5月以榆中县为样本进行了调查。调查以问卷调查与访谈相结合的方式进行，在采用分层抽样法抽出的三个样本村中，以户为单位共发放175份问卷，收回有效问卷168份，有效率为96%。调查对象为全体参保范围内的农村居民，被调查者以男性为主，占总人数的65%；被调查者年龄多在41岁-50岁、61岁-70岁之间，共占总人数的55%。
二、实施现状及问题
（一）榆中县养老状况分析：农村养老负担重，新农保政策意义重大
1、农村家庭老人多，养老负担重。影响养老负担的因素包括经济水平、健康状况、老人数量等许多方面，此处只就老年人数的影响做出分析。调查发现，农村家庭以4口之家、5口之家为主，其和约占总户数的60%以上，此类家庭一般只有2个劳动力，而60岁以上老人占家庭总人数的23%左右；换句话说，每个劳动力要负责赡养1个老人，抚养1个未成年人，养老负担程度显而易见。
2、在养老方式的选择上，以子女供养与养老金为主。农民对养老方式的倾向既是农村地区养老状况的直接体现，又是新农保政策能否顺利实施的关键因素。调查发现，选择将来养老方式是子女供养的人数最多，占总人数的52%以上；选择养老金养老的人数排在第二，占总人数的30%左右；再次是选择自己储蓄、政府养老、社会救济等方式。可以看出，受传统文化影响，农村家庭“养儿防老”观念根深蒂固；而新农保政策的推出以及国家对“三农”问题的重视，使农民对养老金养老充满信心，如果新农保政策得到有力实施，农村地区养老方式将发生彻底改变，农民老年生活将得到彻底改善。
（二）政策宣传效果分析：农民对新农保政策了解不够，宣传效果欠佳
调查发现，65%的农民对新农保政策部分了解，27%的农民对新农保政策不了解，农民对新农保政策整体了解不足；影响宣传效果的主要因素是农民文化程度和宣传方式。
1、榆中县农民文化程度多在高中以下，文化程度偏低。在本次调查中，初中、小学文化程度及不识字的农民占到总人数的85%，文化程度明显偏低；而且通过交互分析与χ2检验发现，年龄越大，其文化程度越低。因此，面对高龄农民文化程度低、养老金需求度高的双重矛盾，如何正确有效地宣传政策，是政策执行中的重要难题。
2、榆中县主要通过村民会议宣传新农保政策，宣传方式不够完善。调查发现，通过村民会议了解新农保政策的农民占总人数的65%；通过其他渠道，如广播电视、亲友告知等方式了解的只占35%。而村民会议的宣传方式又受到基层农村干部能力有限、农村地区宣传媒介落后等条件的制约，致使很多农民对政策的整体特点了解不够，关键部分了解不深，一定程度上影响了该政策的顺利实施。
（三）榆中县参保状况分析：新农保参保率高，参保积极性强
1、大部分农民自觉参保，参保率达92%。调查发现，83%的农民认为新农保政策对自己有好处、自愿参保，少数农民由于村干部要求参保或看别人参保而参保；可以看出，农民参保动机良好，参保积极性高，存在少数村干部为政绩强迫农民参保的现象。在缴费金额方面，70%的农民选择每年缴费100元，缴费水平偏低；在缴费年限方面，71%的農民缴费年限为15年，其原因有两个方面：一是考虑到政策会有变动，缴费时间过长不划算；二是符合缴费15年标准的农民参保意愿最强。在对缴费金额、缴费年限的满意度方面，不同经济水平的参保者有很大的选择空间，能满各自的参保需求，因此70%的参保者表示缴费年限、缴费金额符合自己的意愿、很满意。
2、未参保者原因多样，主要是没钱缴费。虽然新农保参保率已达92%，但是仍未达到国家“基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的目标，因此必须找出原因、提高参保率。调查发现，37%的未参保农民是由于经济条件限制，没钱缴费而尚未参保；21%的是由于对保险不信任而拒绝参保，由于不了解政策而拒绝参保的占到相同比例；其余的未参保者是由于有退休金或年龄小而无需参保。
（四）保险办理过程分析：办理过程科学到位，农民满意度高
1、各地参保手续办理存在差异，参保手续总体简单。调查发现，60%的参保者认为参保手续不复杂，33%的参保者认为参保手续有点复杂，7%的参保者认为参保手续很复杂，其原因主要是各村村干部负责程度不同：如部分村干部只要求参保农民提供必需的证件、上交一定的材料打印费，之后代办其余手续；部分村干部要求参保农民自己打印材料，村干部只负责登记，这对交通不便、身体不好、政策了解程度不够的农民造成很大麻烦，有些人需要往返数次才能交清材料、办好手续。缴费手续方面，各地均是每年春季由村干部统一收费、统一上缴，缴费便利。
2、个人账户制度科学到位，养老金领取方便。新农保政策规定为参保者建立个人账户，养老金在农村信用社领取。调查发现，60%的农民距离当地信用社在3公里内，83%的农民领取养老金时间花费在1个小时之内，82%的农民步行或搭班车领取养老金；可以看出，多数农民养老金领取距离近、花费时间短，领用方便。而认为养老金领取有困难的农民表示，主要困难是身体不便、距离太远，但可以由家人代领，问题并不严重。
（五）养老金使用情况分析：基本养老金尚不满足养老需求，但作用显著
1、榆中县农村老人每月平均支出140元，50%农民表示可以满足养老需求。调查发现，现阶段94%的农村老人每月基本支出至少在50元以上，根据加权平均原理算出其金额为140元；而基本养老金满足程度方面，33%的农民表示基本满足，17%的农民表示较好满足；可以看出，每月55元的基础养老金只能满足部分农民的养老需求，但其金额已占农村老人平均支出的36%左右，作用非常显著。另外，通过调查发现，农村老人每月的支出一般并不高昂，而生病时，医药费用成倍增加，新型农村医疗保险又不能完全解决这一问题，最终导致基本养老金作用减弱；另一方面，这两年物价持续上涨，农民日常支出不断增加，而基础养老金并没随之提高，这进一步使养老金作用下降。
2、养老金支出层次低，拉动内需作用有限。调查发现，将基本养老金用于健康医疗的人数最多，然后依次是购买生活必需品、食品消费、购买生产资料、储蓄及其他。这种支出方向反映出农村老人生活水平低的情况，也反映出基础养老金只能缓解农村养老的一些基本问题，却无法对农民消费产生重大作用，对农村拉动内需的作用非常有限。
三、相关意见及建议
（一）扩大养老金来源渠道，提高养老金补助水平
新农保制度规定养老金由中央财政、地方财政、农民自身共同承担，而甘肃省经济落后，政府财政、农民经济水平有限，导致基础养老金只有55元。而且调查显示，新农保保障水平低是其效果受到限制的最主要因素。因此，政府必须努力扩大养老金来源渠道，尽力增加对农村养老的支持力度，提高养老金补助水平。
（二）完善农村社会保险制度，建设养老保障体系
养老保障是一项系统工程，只有结合各方面的力量、共同发挥作用，才能达到预期效果。调查显示，基础养老金的使用以健康医疗为主，且被调查者表示健康医疗支出是导致农村老人生活水平低下的重要因素，因此，政府必须完善各种农村社会保障制度，特别是完善农村医疗保险制度，以辅助新农保的实施，建设完善的养老保障体系。
（三）適当增多养老金缴费金额档，提高保障水平
随着经济发展与社会进步，将来农村老人的养老支出会越来越高，而政府提供的缴费金额最高为每年500元，一定程度上限制了农民未来的保障水平，因此，政府可适当增加可选择的金额档，如提供600元、700元的金额档，供有条件的农民选择，以更好地保障他们养老。
（四）适当降低养老金领取年限，照顾更多参保者
现阶段，甘肃省领取养老金的年龄是60岁，但养老金领取年龄仍然偏高。作为农民，他们无论是在家进行农业生产，还是在外打工，从事的都是重体力活。在50岁之后，许多农民特别是女性已无法承受重体力劳动，而且被调查者中，建议降低养老金领取年限的人数为34人，是被调查者提出的最主要的建议之一。因此，可以适当降低养老金的领取年龄，比如可以将领取年龄修改为：男性60，女性55岁。
（五）养老金分年龄段发放，给高龄老人更多照顾
老年人年龄越大身体状况越差，所需的养老费用也会越多，而现阶段新农保政策并未考虑到这一特点。因此，基础养老金应该设计为根据年龄段发放，如60周岁-65周岁的村民享受55元基础养老金，65周岁-70周岁享受60元，70周岁-75周岁享受65元，以此类推，以便给高龄老人提供更多照顾。
（六）加强宣传力度，鼓励更多农民参加保险
调查显示，宣传力度不够、宣传效果有限是农民参保的主要障碍之一，而且被调查者中有56人建议扩大宣传力度。因此，政府应通过多种方式对该政策进行宣传，并将普遍宣传与重点宣传相结合，对于制度中的一些安排复杂的内容重点宣传和解释，如政府的具体补贴办法，养老保险不同缴费基数的不同领取标准，养老金的给付方式等。此外，应坚持村民会议与其他宣传方式相结合的原则，如更充分地利用电视、广播等宣传媒介。
（七）总结经验，改进保险办理过程中的不足
调查显示，新农保政策实施速度快、参保人数多、农村基层干部认真负责，有很多经验值得总结借鉴，如提供方便的参保手续、缴费手续、有力的宣传方式等，希望实施中存在不足的乡镇加以借鉴，提高工作效率，更好地贯彻政策。
（八）坚持科学发展观，设身处地为农民着想
调查显示，由于传统文化影响、文化程度制约，现阶段农民对国家政策的反应主动性还比较低。面对各种新政策，他们更多是被动接受而不主动参与，而且表示有惠农政策便是好事，没有也不强求。面对这种情况，国家必须设身处地为农民利益着想，制定更多更好的惠农政策，统筹城乡发展，建设社会主义新农村。
参考文献：
1、国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z].国发（2009）32号.
2、甘肃省政府.甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法[Z].
3、封铁英,戴超以.需求为导向的新型农村养老保险参保意愿与模式选择研究[J].人口与发展,2010(6).
4、李晓云,范冰洁.山东淄博新型农村养老保险现状实证分析[J].财经问题研究,2010(7).
5、王梓西,杨杰.新型农村养老保险制度的障碍分析[J].法制与社会,2010(6).
＊本文属西北师范大学学生科研资助金项目。
（作者单位：西北师范大学经济管理学院）