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[摘要] 在风险社会的背景下，建立健全应急管理体系是各国政府管理事务的必需选择。国外应急管理体系建设较早，在立法、机构设置、指挥运行、应急预案和区域合作方面都有各自的可取之处。我国的应急管理工作起步不久，在上述的几个层面还有很多欠缺，为了完善应急管理建设，有必要借鉴国外的成功经验。
正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中明确提出的那样，现在已经进入了风险社会，伴随着人们对风险的认知和重视，应急管理已经成为世界各国政府管理事务的重要组成部分。就我国而言，2007年11月1日《突发事件应对法》的生效，标志着我国以“一案三制”[1]为核心的应急管理体系的基本形成。下一阶段，我国的应急管理体系建设的主要任务将从框架建设转向能力建设，从“修外”转向“修内”。这一方面的转变是一个长期的过程，不但要基于我国突发事件的发展趋势和应急管理的自身特色，另一方面也需要学习与借鉴世界其他国家应急管理的先进经验，推动我国应急管理体系的不断完善。
单独地看，世界大多数国家的应急管理体系都依托于各自政府业已存在的行政体系发展起来，因此各国都有其独特之处；比较来看，应急管理工作在一定程度上具有共性，各国可以相互比较和借鉴，取长补短。本文从法律支持、机构设置、指挥运行等方面出发，分析国外应急管理建设中的可取之处以及我国存在的不足，综合而言，世界主要国家的应急管理经验对我国下一阶段“一案三制”应急管理体系的完善具有如下一些启示与借鉴。
一、应急立法的体系化
“有法可依”是应急管理工作能够开展的必要前提。体系化的应急立法对应急管理的持续性、有效性能起到很好的促进作用。法律不仅能将过去零散的抗震经验和举措“整合起来”，使之社会化、系统化、高效化，同时也能为整个社会提供强大的安抚性心理预期。
（一）日本的应急立法
日本是世界上自然灾害最多的国家之一，也因此建立了世界上最完善、最细致的灾害应对法律体系，主要由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织等五大类、共52项法律构成，非常系统化。而且日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。（见表1）
（二）美国的应急立法
美国与应急管理相关的法律也较为完备，其中重要的法律包括1950年的《斯塔福法案》、1968年的《洪水保险法案》、1973年的《洪水灾害防御法》、1974年的《灾害救济法》、1976年的《国家紧急状态法》、1977年的《国家地震灾害减轻法》、1988年的《斯塔福法》、1990年的《美国油污法》、2002年的《国土安全法》等。
相比之下，我国的应急立法在体系化方面尚有待进一步完善。我国虽然已经制定了《突发事件应对法》，但对各类突发事件的应急管理规则的确定仍然比较原则化，缺乏操作性。从横向上看，《防洪法》、《防震减灾法》、《安全生产法》、《核事故处理条例》等相关法律法规虽各有规定，但技术手段、管理措施与应对方案并不具有兼容性，且与后来新出台的《突发事件应对法》缺乏配套。从纵向上看，美、日等国的应急立法体系覆盖了风险管理、应急管理、危机管理等多种状态。例如，日本的灾害立法不仅包括“基本法体系”、“灾害应急对策法体系”，也包括“灾害预防法体系”、“灾害恢复、重建及其财政金融措施法体系”等，[1] 美国在立法中也比较注重减灾和由突发事件所引发的紧急状态的管理。我国目前涉及应急管理的只有《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》等，涉及风险管理的只有《防洪法》、《防震减灾法》等，至于紧急状态，则还未纳入立法议程，纵向体系也不完备。从“汶川地震”应急管理实践来看，我国已有必要制定针对极端状态的《紧急状态法》。
二、应急管理机构的正规化
正规化、专业化的机构安排是应急管理顺利推进的必要条件。国外应急管理机构设置在不断发展中逐渐成熟，机构较为完备，职责定位明确，而我国的组织安排仍处于一个较为混乱的状态。
（一）美国应急管理机构的结构安排
美国的“综合应急管理”（Comprehensive Emergency Management，简称CEM）为世界其他国家所仿效，其中的核心就是美国专业化的应急管理机构，即联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）。FEMA在成立伊始就开始推行全新的“综合性应急管理”模式。从横向来看，应急管理的对象由单灾种向多灾种转变，将各个下属机构协调起来以应对不同类型的风险与灾害，实现“全危险要素管理”（All-Hazards Management）；从纵向来看，应急管理是一种全过程的管理，无论应对任何一种风险和灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复四个阶段，实现“全阶段管理”（All-Phases Management）。在詹姆斯·李·维特（James Lee Wit）时期，FEMA开始了全面的正规化改革，功能明显增强，成功地将美国的应急管理发展成为世界上最完善、最有效的制度。
从图1所示的结构安排上看，FEMA的机构设置全面、职责明确，在开展应急管理工作时能够有效地提高效率，各司其职，共同合作。
（二）我国应急管理机构的不足及可借鉴之处
在2003年“SARS”肆虐之前，中国已设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设临时性指挥机构。这些临时性应急管理机构具有某一专业领域的具体职能，以对口的管理部门为主，主要负责特定类型突发事件的预防和处置工作。但这样的设置存在很大的缺点：各部门之间的职责分工关系并不明确，职责交叉和管理脱节现象并存，因而无法对复合型、扩散性的突发事件进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对，临时成立的应急指挥组织不具有延续性，因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑。 在2003年之后，我国认识到加强应急管理工作的重要性，对机构设置也提出了新的要求。《突发事件应对法》确定了我国的应急管理体制为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”，其中专职的应急管理机构为设在各级人民政府的“应急办”。自2005年成立国务院应急办以来，各级地方政府也相继成立了应急办，多设在政府值班室，实行“一套班子、两块牌子”，履行应急值守、信息汇总、综合协调等职责。对比美国的FEMA，作为我国专职应急管理机构的应急办，在组织设计上过于简单，需要进一步正规化，各分部门的职责划分也需要进一步明确化，才能真正转向专业化应急机构的发展方向。事实上，由于缺乏足够的人力支持特别是专业化的人才供给，我国的应急办目前也只能应付信息的接报与上传下达，严重影响了应急管理中综合协调能力的发挥。某些时候，政府领导人也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。[1]随着我国突发事件的常态化，应急管理机构也必须正规化。在现阶段，我国既存在应急管理的机构设置不完备、人才支持力度不够的困难，在局部又存在应急管理工作量过度的情况，这种矛盾的工作状态在很大程度上是因领导者的意志而存在，因而很容易影响应急管理工作的顺利有效进行。如果没有正规化的应急管理机构，没有规范化的管理机制，持续高效的应急管理将难以为继。
三、应急指挥体系的一元化
2001年美国“9·11事件”发生之时，由于缺乏一元统一的应急指挥，出现了多头管理和信息分散的情况，使得美国遭受严重损失。因此，2003年2月28日，美国总统布什发布第5号总统令（HSPD-5），要求新成立的国土安全部建立“国家事故管理系统”（National Incident Management System，简称NIMS），规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，旨在为联邦、州、地方各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复。NIMS具有灵活性和标准化两个特征，前者提供了一个可靠的、灵活的、可调节的全国性框架，各个级别的政府和私营企业可以在这一框架内共同工作，处理国内突发事件，而不用管这些事件的起因、规模、发生地点和复杂性程度如何；后者则提供了一套标准化的组织，如突发事件指挥系统、多部门协调系统和公共信息系统，以及用来改进不同地区和部门之间互通性的方法、程序和系统，如培训、资源管理、人员资格审查与认证、装备认证、通讯与信息管理、技术支持和不断的系统改进。
NIMS的核心是突发事件指挥系统（Incident Command System，简称ICS）。ICS来自社区消防和救援，起源于1970年的加利福尼亚大火，美国国会命令美国森林管理署（U.S. Forest Service）设计一套系统来提高各部门的协调能力，这就是ICS的雏形。1993年，统一的ICS文件完成，广泛地应用于火灾、洪水、危险材料事故、地震、空难等各类灾害。2004年，美国国土安全部在对ICS的术语涵义、组织程序方面进行了修改后，在NIMS中全盘采用了ICS，成为适用于所有突发事件的指挥系统。
相比之下，我国离一元化指挥尚有很大的差距。在我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急体制中，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大领域存在多个指挥机构。我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类突发公共事件的预防和处置工作。国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调的职责，日常办事机构则设在对口主管部门，由他们成立临时应急管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。
仅就自然灾害的应急指挥而言，在国家层面就存在国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国家抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等不同的机构，它们使用不同的标准和术语，很难做到一元化指挥，仍会出现多头管理和信息的分散。另外，这些指挥部多设在某一个部门，国家减灾委设在国家民政部，国家防汛抗旱总指挥部设在国家水利部，国家抗震救灾指挥部设在国家地震局，国家森林防火指挥部设在国家林业局，通常是在国务院相关部（委、局、办）加挂一块“指挥部”的牌子。但事实上，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度的。有些部门，例如发改委出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门，的确存在着相当的难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门，也是有难度的。现有的应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，各机构之间的沟通相对不足，预警信息发布后难以形成统一应对的合力。[1]
由于缺乏一元化的指挥体系，我国“南方雪灾”、“汶川地震”、“玉树地震”等重大自然灾害的应急管理中，都曾出现了指挥协调上的混乱。在“南方雪灾”中，直到设在发改委的国务院煤电油运与抢险救灾指挥部成立，国家层面的应急管理才有序展开，而此前国家气象局、铁道部、交通部都只是按照自己的应急规则行动，导致信息分散，行动无序。在“5·12汶川地震”抗震救灾的初期，各层级指挥协调机构齐集都江堰市，也曾出现指挥协调混乱的局面，直到5月14日，中央军委授权成都军区组建抗震救灾联合指挥部，统一指挥调度在灾区的所有部队、武警、特警、消防与各专业救援队伍，混乱局面才得到改善。在“4·14玉树地震”抗震救灾的初期，还是出现了同样的问题，直到4月16日，成立了军队抗震救灾联合指挥部才得以解决。此外，2008年5月汶川抗震救灾初期，全国各地运往四川灾区的救灾物资的转运比较混乱；2010年4月14日至15日，青海省西宁市曹家堡机场也出现了类似的状况，直到成立西宁机场航班协调及救灾物资、人员进出领导小组，混乱局面才得以扭转。[2] 四、应急预案的实用化
应急预案是应急管理的重要基础，是应急管理建设的重要任务。从宏观上看，增加可扩展性和包容性是应急预案体系的发展趋势。美国2001年“9·11事件”之后，应对突发事件的范围遍及美国本土，联邦、州和地方各级政府需要协同行动来应对新出现的恐怖主义威胁与挑战。在这一背景之下，国家响应计划（National Response Plan，简称NRP）出台，为应对国家级重大灾害提供一整套的国家级应急行动计划，将国家响应扩展为上至联邦政府，下至地方政府的合作行动，州与地方政府之间的应急管理合作全部纳入国家应急体系。2008年，美国政府发布国家响应框架（National Response Framework，简称NRF），对NRP进行修正与补充，其灵活性、可扩展性和适应性的特点，能够对各类组织进行整合，将突发事件的应对主体从联邦政府、州与地方政府及其部门扩展至非政府组织、私营企业，并且明确了它们的责任，同时可以为应急管理实践者以及各层级的操作者提供用于第一响应与应急管理的操作性组织方式与工具。
从微观上看，应急预案则需要增加可操作性。例如，日本东京都灾害应急预案对应急行动的时序做出了明确的规定：①灾害发生之前的主要工作是：发布和传递灾害预报，收集和传递海啸信息；②灾害发生时刻至3小时之内：召集职员，设立灾害对策指挥部，收集受害损失信息，向市民通报和披露信息，请求媒体播放和报导，请求自卫队派遣救援，进行消防活动，对危险物设施采取应急措施，放水，诱导居民避难，实施保安戒备，实施交通限制和管制，进行救助和急救，收集和传达医疗信息；③灾后3～6小时之间：设立避难所，派遣医疗救护班，确保药品和医疗器材；④灾后6～12小时之间：请求兄弟地方政府和有关机构进行救援，清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆，运送受伤者，开展保健活动；⑤灾后12～24小时之间：判断和实施《灾害救助法》，对市政生命线设施采取应急和恢复措施，对公共设施采取应急和恢复对策；⑥灾后24～48小时之间：供应储备物品，调配运送回家困难者替代交通工具；⑦灾后48～72小时之间：供应生活必需品，开设受灾者生活资讯窗口；⑧灾后72小时之后：准备伙食，处理遗体，处理垃圾、粪尿、废墟，采取应急住宅措施，发放灾害慰问金和灾害救助资金贷款，分配捐款和捐物，确定灾害类型为严重灾害。
相比之下，我国的应急预案体系在框架上和具体的可操作性上都有待提升。目前，我国虽然已经建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但整体框架的弹性不足，预案之间的兼容性较差，预案形式雷同，多为原则化的规定，而无法对应急行动的时序做出明确规定。因此在下一阶段，我国的应急预案体系在自身完善的同时，还可借鉴美、日等国家应急预案体系建设的长处，推动我国应急预案体系的实用化。
五、应急协作的跨区域化
突发事件通常是跨区域的，从而产生“跨界危机”（trans-boundary crisis）。因此，建立区域应急协作机制至关重要，这也是应急管理相对成熟国家的通行做法。从应急绩效来看，跨区域应急协作不但可以节省应急成本，还可以提升应急效率。在美国，关于联邦提供救灾援助最重要的法律是斯塔福法案，它强化了应急响应工作必须首先利用州和地方资源的原则；“9·11事件”之后，美国政府将《联邦响应计划》（Federal Response Plan，简称FRP）改进为《国家响应计划》（National Response Plan，简称NRP），州、地方政府之间的应急合作全部纳入国家应急体系。日本的情况也大致如此，在“中央—都（道、府、县）—市（町、村）”三级应急体制中，地方政府之间的互助协议也非常普遍，例如，东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定。[1] 以下以美国《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact，简称EMAC）为例进行说明。
EMAC为跨州区域应急管理协作提供了合法性机制，最早可追溯至1949年，美国一些州就签订了以促进跨州共享应急资源为目标的州际应急管理合作协议。1988年美国国会通过的《斯塔福法》（Stafford Act）规定联邦应急管理署长应该协助和促进各州协商和签订州际协议，协助和协调这些协议下的各种行动。1989年，经国会同意，密西西比、密苏里和田纳西等三个州签署了美国历史上首个州际地震应急管理合作协议。1993年8月17日，美国东南部16个州的代表签署《南部区域应急管理互助协议》（Southern Regional Emergency Management Assistance Compact），该协议于1995年向所有的州开放，最终成为EMAC。
EMAC的管理机构为“全美应急管理协会”（National Emergency Management Association，简称NEMA），依靠整体化的协作流程推进：①准备。所有管辖区制定执行该协议的内部程序；在上次灾难过后或下次灾难来临前，NEMA、EMAC委员会和ETF（Executive Task Force，是EMAC的执委会）一般以召开会议的方式总结EMAC应对上次灾难的经验与教训，并提出改进EMAC运作流程和加强应急援助教育培训的建议，制定应对灾难的政策与计划；所有成员州应急管理机构应承担将EMAC整合进州应急训练与培训工作中，并制定与执行EMAC内部程序的职责；如有可能，地方政府间应达成州内互助协议，协助实施EMAC。②启动。根据协议规定，启动州际应急管理援助系统，受灾州州长必须宣布该州进入应急状态，之后该州应急管理机构告知EMAC委员会需要州际应急管理援助。一旦受灾州州长宣布该州进入紧急状态，该州应急管理机构立即启动EMAC。③请求。当受灾州确定州内应急资源已经耗尽，或可以从外部快速获得援助资源时，受灾州可以通过EMAC向其他州请求资源援助。一旦求助州和援助州同意了援助决定，援助州的资源就开始输送至受灾地区。所有这些请求与援助工作都必须由各自州的应急管理机构及其授权代表负责。④调配。在援助人员到达灾区后，通常在求助州应急管理机构的指挥下执行州际援助任务。⑤根据协议规定，一旦州际应急援助任务完成后，援助州可向求助州提出正式补偿要求，当然，援助州有时不会提出这种补偿要求。[2]
如表2所示，目前我国也已经开始了区域应急合作的政策实践，但从实际效果来看，我国的区域应急协作机制尚处于起步阶段，具体的运行机制尚未确立。以《珠江三角洲地区9市应急管理合作协议》为例，合作机制仍仅限于相互交流学习和负责人联席会议制度，实质意义并不大。因此，需要借鉴美、日等国的区域应急协作经验，推动我国应急协作的跨区域化，以适应未来突发事件发展趋势的要求。
综上所述，我国的应急管理体系建设还处于刚刚起步的阶段，存在很多不成熟的地方。在立法层面，出台的各规章自成体系，甚至与《突发事件应对法》不兼容，对于紧急状态也没有法律保障；在机构设置层面，专职应急管理机构的应急办，在组织设计上过于简单，各部门的职责划分也需要进一步明确化，组织目标也没有明确化；在指挥层面，仍旧没有形成一元化的指挥体系，反映在现有的应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，各机构之间的沟通相对不足，预警信息发布后难以统一应对危机；在预案层面，预案之间的兼容性较差，多为原则化的规定，而无法对应急行动的时序做出明确规定；在区域协调层面，目前已经开始尝试危机的区域协作应对，但是仍处在摸索和起步的阶段，具体的运行机制仍没有建立起来。国外应急管理体系的建设已然较为成熟，我国应在考量自身应急管理发展特征及方向的基础上，有选择地借鉴，以完善应急管理能力建设。
正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中明确提出的那样，现在已经进入了风险社会，伴随着人们对风险的认知和重视，应急管理已经成为世界各国政府管理事务的重要组成部分。就我国而言，2007年11月1日《突发事件应对法》的生效，标志着我国以“一案三制”[1]为核心的应急管理体系的基本形成。下一阶段，我国的应急管理体系建设的主要任务将从框架建设转向能力建设，从“修外”转向“修内”。这一方面的转变是一个长期的过程，不但要基于我国突发事件的发展趋势和应急管理的自身特色，另一方面也需要学习与借鉴世界其他国家应急管理的先进经验，推动我国应急管理体系的不断完善。
单独地看，世界大多数国家的应急管理体系都依托于各自政府业已存在的行政体系发展起来，因此各国都有其独特之处；比较来看，应急管理工作在一定程度上具有共性，各国可以相互比较和借鉴，取长补短。本文从法律支持、机构设置、指挥运行等方面出发，分析国外应急管理建设中的可取之处以及我国存在的不足，综合而言，世界主要国家的应急管理经验对我国下一阶段“一案三制”应急管理体系的完善具有如下一些启示与借鉴。
一、应急立法的体系化
“有法可依”是应急管理工作能够开展的必要前提。体系化的应急立法对应急管理的持续性、有效性能起到很好的促进作用。法律不仅能将过去零散的抗震经验和举措“整合起来”，使之社会化、系统化、高效化，同时也能为整个社会提供强大的安抚性心理预期。
（一）日本的应急立法
日本是世界上自然灾害最多的国家之一，也因此建立了世界上最完善、最细致的灾害应对法律体系，主要由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织等五大类、共52项法律构成，非常系统化。而且日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。（见表1）
（二）美国的应急立法
美国与应急管理相关的法律也较为完备，其中重要的法律包括1950年的《斯塔福法案》、1968年的《洪水保险法案》、1973年的《洪水灾害防御法》、1974年的《灾害救济法》、1976年的《国家紧急状态法》、1977年的《国家地震灾害减轻法》、1988年的《斯塔福法》、1990年的《美国油污法》、2002年的《国土安全法》等。
相比之下，我国的应急立法在体系化方面尚有待进一步完善。我国虽然已经制定了《突发事件应对法》，但对各类突发事件的应急管理规则的确定仍然比较原则化，缺乏操作性。从横向上看，《防洪法》、《防震减灾法》、《安全生产法》、《核事故处理条例》等相关法律法规虽各有规定，但技术手段、管理措施与应对方案并不具有兼容性，且与后来新出台的《突发事件应对法》缺乏配套。从纵向上看，美、日等国的应急立法体系覆盖了风险管理、应急管理、危机管理等多种状态。例如，日本的灾害立法不仅包括“基本法体系”、“灾害应急对策法体系”，也包括“灾害预防法体系”、“灾害恢复、重建及其财政金融措施法体系”等，[1] 美国在立法中也比较注重减灾和由突发事件所引发的紧急状态的管理。我国目前涉及应急管理的只有《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》等，涉及风险管理的只有《防洪法》、《防震减灾法》等，至于紧急状态，则还未纳入立法议程，纵向体系也不完备。从“汶川地震”应急管理实践来看，我国已有必要制定针对极端状态的《紧急状态法》。
二、应急管理机构的正规化
正规化、专业化的机构安排是应急管理顺利推进的必要条件。国外应急管理机构设置在不断发展中逐渐成熟，机构较为完备，职责定位明确，而我国的组织安排仍处于一个较为混乱的状态。
（一）美国应急管理机构的结构安排
美国的“综合应急管理”（Comprehensive Emergency Management，简称CEM）为世界其他国家所仿效，其中的核心就是美国专业化的应急管理机构，即联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）。FEMA在成立伊始就开始推行全新的“综合性应急管理”模式。从横向来看，应急管理的对象由单灾种向多灾种转变，将各个下属机构协调起来以应对不同类型的风险与灾害，实现“全危险要素管理”（All-Hazards Management）；从纵向来看，应急管理是一种全过程的管理，无论应对任何一种风险和灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复四个阶段，实现“全阶段管理”（All-Phases Management）。在詹姆斯·李·维特（James Lee Wit）时期，FEMA开始了全面的正规化改革，功能明显增强，成功地将美国的应急管理发展成为世界上最完善、最有效的制度。
从图1所示的结构安排上看，FEMA的机构设置全面、职责明确，在开展应急管理工作时能够有效地提高效率，各司其职，共同合作。
（二）我国应急管理机构的不足及可借鉴之处
在2003年“SARS”肆虐之前，中国已设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设临时性指挥机构。这些临时性应急管理机构具有某一专业领域的具体职能，以对口的管理部门为主，主要负责特定类型突发事件的预防和处置工作。但这样的设置存在很大的缺点：各部门之间的职责分工关系并不明确，职责交叉和管理脱节现象并存，因而无法对复合型、扩散性的突发事件进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对，临时成立的应急指挥组织不具有延续性，因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑。 在2003年之后，我国认识到加强应急管理工作的重要性，对机构设置也提出了新的要求。《突发事件应对法》确定了我国的应急管理体制为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”，其中专职的应急管理机构为设在各级人民政府的“应急办”。自2005年成立国务院应急办以来，各级地方政府也相继成立了应急办，多设在政府值班室，实行“一套班子、两块牌子”，履行应急值守、信息汇总、综合协调等职责。对比美国的FEMA，作为我国专职应急管理机构的应急办，在组织设计上过于简单，需要进一步正规化，各分部门的职责划分也需要进一步明确化，才能真正转向专业化应急机构的发展方向。事实上，由于缺乏足够的人力支持特别是专业化的人才供给，我国的应急办目前也只能应付信息的接报与上传下达，严重影响了应急管理中综合协调能力的发挥。某些时候，政府领导人也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。[1]随着我国突发事件的常态化，应急管理机构也必须正规化。在现阶段，我国既存在应急管理的机构设置不完备、人才支持力度不够的困难，在局部又存在应急管理工作量过度的情况，这种矛盾的工作状态在很大程度上是因领导者的意志而存在，因而很容易影响应急管理工作的顺利有效进行。如果没有正规化的应急管理机构，没有规范化的管理机制，持续高效的应急管理将难以为继。
三、应急指挥体系的一元化
2001年美国“9·11事件”发生之时，由于缺乏一元统一的应急指挥，出现了多头管理和信息分散的情况，使得美国遭受严重损失。因此，2003年2月28日，美国总统布什发布第5号总统令（HSPD-5），要求新成立的国土安全部建立“国家事故管理系统”（National Incident Management System，简称NIMS），规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，旨在为联邦、州、地方各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复。NIMS具有灵活性和标准化两个特征，前者提供了一个可靠的、灵活的、可调节的全国性框架，各个级别的政府和私营企业可以在这一框架内共同工作，处理国内突发事件，而不用管这些事件的起因、规模、发生地点和复杂性程度如何；后者则提供了一套标准化的组织，如突发事件指挥系统、多部门协调系统和公共信息系统，以及用来改进不同地区和部门之间互通性的方法、程序和系统，如培训、资源管理、人员资格审查与认证、装备认证、通讯与信息管理、技术支持和不断的系统改进。
NIMS的核心是突发事件指挥系统（Incident Command System，简称ICS）。ICS来自社区消防和救援，起源于1970年的加利福尼亚大火，美国国会命令美国森林管理署（U.S. Forest Service）设计一套系统来提高各部门的协调能力，这就是ICS的雏形。1993年，统一的ICS文件完成，广泛地应用于火灾、洪水、危险材料事故、地震、空难等各类灾害。2004年，美国国土安全部在对ICS的术语涵义、组织程序方面进行了修改后，在NIMS中全盘采用了ICS，成为适用于所有突发事件的指挥系统。
相比之下，我国离一元化指挥尚有很大的差距。在我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急体制中，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大领域存在多个指挥机构。我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类突发公共事件的预防和处置工作。国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调的职责，日常办事机构则设在对口主管部门，由他们成立临时应急管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。
仅就自然灾害的应急指挥而言，在国家层面就存在国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国家抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等不同的机构，它们使用不同的标准和术语，很难做到一元化指挥，仍会出现多头管理和信息的分散。另外，这些指挥部多设在某一个部门，国家减灾委设在国家民政部，国家防汛抗旱总指挥部设在国家水利部，国家抗震救灾指挥部设在国家地震局，国家森林防火指挥部设在国家林业局，通常是在国务院相关部（委、局、办）加挂一块“指挥部”的牌子。但事实上，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度的。有些部门，例如发改委出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门，的确存在着相当的难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门，也是有难度的。现有的应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，各机构之间的沟通相对不足，预警信息发布后难以形成统一应对的合力。[1]
由于缺乏一元化的指挥体系，我国“南方雪灾”、“汶川地震”、“玉树地震”等重大自然灾害的应急管理中，都曾出现了指挥协调上的混乱。在“南方雪灾”中，直到设在发改委的国务院煤电油运与抢险救灾指挥部成立，国家层面的应急管理才有序展开，而此前国家气象局、铁道部、交通部都只是按照自己的应急规则行动，导致信息分散，行动无序。在“5·12汶川地震”抗震救灾的初期，各层级指挥协调机构齐集都江堰市，也曾出现指挥协调混乱的局面，直到5月14日，中央军委授权成都军区组建抗震救灾联合指挥部，统一指挥调度在灾区的所有部队、武警、特警、消防与各专业救援队伍，混乱局面才得到改善。在“4·14玉树地震”抗震救灾的初期，还是出现了同样的问题，直到4月16日，成立了军队抗震救灾联合指挥部才得以解决。此外，2008年5月汶川抗震救灾初期，全国各地运往四川灾区的救灾物资的转运比较混乱；2010年4月14日至15日，青海省西宁市曹家堡机场也出现了类似的状况，直到成立西宁机场航班协调及救灾物资、人员进出领导小组，混乱局面才得以扭转。[2] 四、应急预案的实用化
应急预案是应急管理的重要基础，是应急管理建设的重要任务。从宏观上看，增加可扩展性和包容性是应急预案体系的发展趋势。美国2001年“9·11事件”之后，应对突发事件的范围遍及美国本土，联邦、州和地方各级政府需要协同行动来应对新出现的恐怖主义威胁与挑战。在这一背景之下，国家响应计划（National Response Plan，简称NRP）出台，为应对国家级重大灾害提供一整套的国家级应急行动计划，将国家响应扩展为上至联邦政府，下至地方政府的合作行动，州与地方政府之间的应急管理合作全部纳入国家应急体系。2008年，美国政府发布国家响应框架（National Response Framework，简称NRF），对NRP进行修正与补充，其灵活性、可扩展性和适应性的特点，能够对各类组织进行整合，将突发事件的应对主体从联邦政府、州与地方政府及其部门扩展至非政府组织、私营企业，并且明确了它们的责任，同时可以为应急管理实践者以及各层级的操作者提供用于第一响应与应急管理的操作性组织方式与工具。
从微观上看，应急预案则需要增加可操作性。例如，日本东京都灾害应急预案对应急行动的时序做出了明确的规定：①灾害发生之前的主要工作是：发布和传递灾害预报，收集和传递海啸信息；②灾害发生时刻至3小时之内：召集职员，设立灾害对策指挥部，收集受害损失信息，向市民通报和披露信息，请求媒体播放和报导，请求自卫队派遣救援，进行消防活动，对危险物设施采取应急措施，放水，诱导居民避难，实施保安戒备，实施交通限制和管制，进行救助和急救，收集和传达医疗信息；③灾后3～6小时之间：设立避难所，派遣医疗救护班，确保药品和医疗器材；④灾后6～12小时之间：请求兄弟地方政府和有关机构进行救援，清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆，运送受伤者，开展保健活动；⑤灾后12～24小时之间：判断和实施《灾害救助法》，对市政生命线设施采取应急和恢复措施，对公共设施采取应急和恢复对策；⑥灾后24～48小时之间：供应储备物品，调配运送回家困难者替代交通工具；⑦灾后48～72小时之间：供应生活必需品，开设受灾者生活资讯窗口；⑧灾后72小时之后：准备伙食，处理遗体，处理垃圾、粪尿、废墟，采取应急住宅措施，发放灾害慰问金和灾害救助资金贷款，分配捐款和捐物，确定灾害类型为严重灾害。
相比之下，我国的应急预案体系在框架上和具体的可操作性上都有待提升。目前，我国虽然已经建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但整体框架的弹性不足，预案之间的兼容性较差，预案形式雷同，多为原则化的规定，而无法对应急行动的时序做出明确规定。因此在下一阶段，我国的应急预案体系在自身完善的同时，还可借鉴美、日等国家应急预案体系建设的长处，推动我国应急预案体系的实用化。
五、应急协作的跨区域化
突发事件通常是跨区域的，从而产生“跨界危机”（trans-boundary crisis）。因此，建立区域应急协作机制至关重要，这也是应急管理相对成熟国家的通行做法。从应急绩效来看，跨区域应急协作不但可以节省应急成本，还可以提升应急效率。在美国，关于联邦提供救灾援助最重要的法律是斯塔福法案，它强化了应急响应工作必须首先利用州和地方资源的原则；“9·11事件”之后，美国政府将《联邦响应计划》（Federal Response Plan，简称FRP）改进为《国家响应计划》（National Response Plan，简称NRP），州、地方政府之间的应急合作全部纳入国家应急体系。日本的情况也大致如此，在“中央—都（道、府、县）—市（町、村）”三级应急体制中，地方政府之间的互助协议也非常普遍，例如，东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定。[1] 以下以美国《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact，简称EMAC）为例进行说明。
EMAC为跨州区域应急管理协作提供了合法性机制，最早可追溯至1949年，美国一些州就签订了以促进跨州共享应急资源为目标的州际应急管理合作协议。1988年美国国会通过的《斯塔福法》（Stafford Act）规定联邦应急管理署长应该协助和促进各州协商和签订州际协议，协助和协调这些协议下的各种行动。1989年，经国会同意，密西西比、密苏里和田纳西等三个州签署了美国历史上首个州际地震应急管理合作协议。1993年8月17日，美国东南部16个州的代表签署《南部区域应急管理互助协议》（Southern Regional Emergency Management Assistance Compact），该协议于1995年向所有的州开放，最终成为EMAC。
EMAC的管理机构为“全美应急管理协会”（National Emergency Management Association，简称NEMA），依靠整体化的协作流程推进：①准备。所有管辖区制定执行该协议的内部程序；在上次灾难过后或下次灾难来临前，NEMA、EMAC委员会和ETF（Executive Task Force，是EMAC的执委会）一般以召开会议的方式总结EMAC应对上次灾难的经验与教训，并提出改进EMAC运作流程和加强应急援助教育培训的建议，制定应对灾难的政策与计划；所有成员州应急管理机构应承担将EMAC整合进州应急训练与培训工作中，并制定与执行EMAC内部程序的职责；如有可能，地方政府间应达成州内互助协议，协助实施EMAC。②启动。根据协议规定，启动州际应急管理援助系统，受灾州州长必须宣布该州进入应急状态，之后该州应急管理机构告知EMAC委员会需要州际应急管理援助。一旦受灾州州长宣布该州进入紧急状态，该州应急管理机构立即启动EMAC。③请求。当受灾州确定州内应急资源已经耗尽，或可以从外部快速获得援助资源时，受灾州可以通过EMAC向其他州请求资源援助。一旦求助州和援助州同意了援助决定，援助州的资源就开始输送至受灾地区。所有这些请求与援助工作都必须由各自州的应急管理机构及其授权代表负责。④调配。在援助人员到达灾区后，通常在求助州应急管理机构的指挥下执行州际援助任务。⑤根据协议规定，一旦州际应急援助任务完成后，援助州可向求助州提出正式补偿要求，当然，援助州有时不会提出这种补偿要求。[2]
如表2所示，目前我国也已经开始了区域应急合作的政策实践，但从实际效果来看，我国的区域应急协作机制尚处于起步阶段，具体的运行机制尚未确立。以《珠江三角洲地区9市应急管理合作协议》为例，合作机制仍仅限于相互交流学习和负责人联席会议制度，实质意义并不大。因此，需要借鉴美、日等国的区域应急协作经验，推动我国应急协作的跨区域化，以适应未来突发事件发展趋势的要求。
综上所述，我国的应急管理体系建设还处于刚刚起步的阶段，存在很多不成熟的地方。在立法层面，出台的各规章自成体系，甚至与《突发事件应对法》不兼容，对于紧急状态也没有法律保障；在机构设置层面，专职应急管理机构的应急办，在组织设计上过于简单，各部门的职责划分也需要进一步明确化，组织目标也没有明确化；在指挥层面，仍旧没有形成一元化的指挥体系，反映在现有的应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，各机构之间的沟通相对不足，预警信息发布后难以统一应对危机；在预案层面，预案之间的兼容性较差，多为原则化的规定，而无法对应急行动的时序做出明确规定；在区域协调层面，目前已经开始尝试危机的区域协作应对，但是仍处在摸索和起步的阶段，具体的运行机制仍没有建立起来。国外应急管理体系的建设已然较为成熟，我国应在考量自身应急管理发展特征及方向的基础上，有选择地借鉴，以完善应急管理能力建设。