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摘 要:随着我国法治社会的进一步发展,党和国家对民生问题日益关注。目前,国土资源部在全国范围内对土地供应相对紧张的部分大城市北京、天津、郑州、济南等地的“小产权房”进行了清理与调查。在理论上,“小产权房”的违法性显而易见,但是一刀切的方式又过于武断,如何来认识并用法律加以规范“小产权房”,就成为又一重要课题。 于是,本文将对我国目前热议的“小产权房”进行法律剖析,并探寻其合理的法律保护途径。
关键词:小产权房;违法依据;法律保护
一、“小产权房”的概念界定
近年来,有关“小产权房”的相关报道越来越多地出现在各种媒体上,其问题也是愈演愈烈,虽然国务院、建设部和国土资源部不断下发文件禁止农村出售“小产权房”,那么,究竟什么才是文件中所指称的“小产权房”呢?实际上,“小产权房”并非严格的法律概念,它只是一种通俗的说法,它具体是指:在农村集体所有的土地上开发建设商品房,出售时由享有该土地所有权的村民委员会或乡镇政府做出产权证明,又叫乡产权房。村民对于此类房屋(尤其是在宅基地上修建的房屋)拥有合法的所有权和使用权,这一所有权建立在村民是该村的一员从而享有合法的宅基地使用权的基础之上。但是,城市居民购买此类房屋却无法拿到房管部门正式颁发的房产证,因此购房存在极大的隐藏风险,一旦出现纠纷,购房人的权利不易得到法律的保护和救济。
二、我国“小产权房”违法的法律依据剖析
我国“小产权房”为什么违法?为什么不给建造“小产权房”颁发土地使用证?为什么不给“小产权房”颁发房产证?为什么不允许使用农民集体土地进行房地产开发?支撑以上问题的法律依据如下:
国务院办公厅早在1999年发布的第39号文件《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明确规定:“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发……农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”
《中华人民共和国宪法》第10条第1-2款规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这意味着,一切建设用地(当然包括非公共利益需要的建设用地像商品房建设)都只能申请使用国有土地而不能直接申请使用农民集体所有土地,而如果国有土地不足以供应使用,则采取征收的手段将农民集体所有土地转化为国有土地。
正是这一法律规定使得使用农民集体土地进行房地产开发成为非法,也正是这一法律赋予了房管部门不给“小产权房”颁发房产证的权利,因为“小产权房”显然违背了《土地管理法》第43条。该法条的规定有其原因和用意,面对耕地数量的锐减,立法部门试图通过该条规定防止耕地被大量占用从而导致严重威胁国家粮食安全的情况出现。但是,该法条与《宪法》相冲突,实际上是违宪因而应该无效的。这一违宪的第43条不仅阻碍了农村集体所有土地进入土地的一级交易市场从而成为“小产权房”问题的制度根源,而且引发了严重的土地征收冲突和矛盾。
三、“小产权房”引发的法律问题
“小产权房”若不受法律保护,不仅会使购房者的合法利益遭受损失,也会使得农民的应得利益受到侵害,继而给社会带来一系列复杂的难题。“小产权房”由于没有商品房产权证、土地使用权证,一旦遇到遗产继承、财产分割等问题,无法进行法律规范操作,这将对保护个人私有财产留下法律瑕疵和社会不稳定因素。另外,由于没有产权证,一旦遇到拆迁,很难得到相应的补偿,这对一些中低收入者更是“天大”的事。再次,“小产权房”由于缺了相关部门的程序化监督,在建材质量、工程质量上都无法确保。更值得担忧的是,遇到房屋质量引发问题,业主难以维权。
四、规制“小产权房”的法律思路
国土资源部甘藏春曾说:国土资源部从1999年开始, 就在全国不同地方, 开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点,现在正在不断地总结经验, 在适当的时机再提交国家立法机构, 通过立法来解决。笔者认为,应该具体问题具体分析,从立法角度区别对待“小产权房”, 以下是笔者的几点建议:
1.对于已开发而未建的“小产权房”雏形
这种情形由于尚未产生大的成本,还没有形成开发建设,因此是最容易处理的,对于此种情形直接确认为违法,要求停工停建,恢复土地的本来用途。
2.对于已建未售的“小产权房”
(1)房屋质量未达到居住安全要求;
如果房屋存在严重瑕疵,有危及人身安全之虞的,确认为违法,直接拆除,以防止更多的损失发生,防患于未然。
(2)房屋质量达到居住安全要求;
①符合土地利用规划、城镇规划的,此种情形可以由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,继续进行房屋建设,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用,以弥补这类房屋供应的不足,满足中低收入阶层的购房要求。建成的房屋性质为合法房屋,由国家房管部门颁发相关权属证书。
②虽然不符合土地利用规划、城镇规划的,但依其地理位置、房屋构造尚可以容忍的,此种情形可以由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,继续进行房屋建设,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用,以弥补这类房屋供应的不足,满足中低收入阶层的购房要求。建成的房屋性质为合法房屋,由国家房管部门颁发相关权属证书。
③不符合土地利用规划、城镇规划的,而且依其情形不能容忍其存在的,确认为违法建筑物,拆毁之。
3.对于已建已售的“小产权房”
对于已建已售的“小产权房”,则需要考虑中低收入阶层的生存利益,以民生为重。毕竟,法律追求的终极目标是人民的福祉。其实,中低收入阶层购买“小产权房”,本身也是出于无奈。谁不渴望在市中心有栋房子,交通便利,公共设施齐全,联系方便,只是因为房价居高不下而迫不得已才选择“小产权房”。对于这些已经存在房主的“小产权房”,尽量予以合法化是一种妥当的选择。对于这种已建已售的“小产权房”,也应当考虑房屋的质量安全问题。
(1)房屋质量未达到居住安全要求;
如果房屋存在严重瑕疵,有危及人身安全之虞的,确认为违法,责令拆除,以防止更多的损失发生,防患于未然。由相关部门公示其危房属性,督促人们撤离该“小产权房”。
(2)房屋质量达到居住安全要求;
①符合土地利用规划、城镇规划的,此种情形由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,确认该类房屋为经济适用房、廉租房,由国家房管部门颁发相关权属证书。但需要购房者属于中低收入阶层。房主不属于中低收入阶层的,要求其在一定时间内按经济适用房、廉租房的价格转让给中低收入阶层的买者。
②虽然不符合土地利用规划、城镇规划,但依其地理位置、房屋构造尚可以容忍的,由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,确认该类房屋为经济适用房、廉租房,由国家房管部门颁发相关权属证书。但需要购房者属于中低收入阶层。房主不属于中低收入阶层的,要求其在一定时间内按经济适用房、廉租房的价格转让给中低收入阶层的买者。
③不符合土地利用规划、城镇规划的,而且依其情形不能容忍其存在的,确认为违法建筑物,国家房管部门不予办法权属证书。对于中低收入阶层的房主施行拆迁补贴,对于高收入阶层不予补贴。
参考文献:
[1] 李珍贵.“小产权房”违法之痛[J] . 中国土地,2008(1) :27.
[2] 张琦. 违法违规的小产权房不能合法化[J] . 今日中国论坛,2007 (9) :72 - 75.
[3] 乔新生. 小产权房改革是缩小城乡差距的契机[N] .东方早报,2009206201.
[4] 王云利. 浅析小产权房法律问题[J] . 法制与社会,2009 (1) (上) .
[5] 周安远. 小产权房问题思考[J] . 上海房产, 2008(12) .
关键词:小产权房;违法依据;法律保护
一、“小产权房”的概念界定
近年来,有关“小产权房”的相关报道越来越多地出现在各种媒体上,其问题也是愈演愈烈,虽然国务院、建设部和国土资源部不断下发文件禁止农村出售“小产权房”,那么,究竟什么才是文件中所指称的“小产权房”呢?实际上,“小产权房”并非严格的法律概念,它只是一种通俗的说法,它具体是指:在农村集体所有的土地上开发建设商品房,出售时由享有该土地所有权的村民委员会或乡镇政府做出产权证明,又叫乡产权房。村民对于此类房屋(尤其是在宅基地上修建的房屋)拥有合法的所有权和使用权,这一所有权建立在村民是该村的一员从而享有合法的宅基地使用权的基础之上。但是,城市居民购买此类房屋却无法拿到房管部门正式颁发的房产证,因此购房存在极大的隐藏风险,一旦出现纠纷,购房人的权利不易得到法律的保护和救济。
二、我国“小产权房”违法的法律依据剖析
我国“小产权房”为什么违法?为什么不给建造“小产权房”颁发土地使用证?为什么不给“小产权房”颁发房产证?为什么不允许使用农民集体土地进行房地产开发?支撑以上问题的法律依据如下:
国务院办公厅早在1999年发布的第39号文件《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明确规定:“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发……农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”
《中华人民共和国宪法》第10条第1-2款规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这意味着,一切建设用地(当然包括非公共利益需要的建设用地像商品房建设)都只能申请使用国有土地而不能直接申请使用农民集体所有土地,而如果国有土地不足以供应使用,则采取征收的手段将农民集体所有土地转化为国有土地。
正是这一法律规定使得使用农民集体土地进行房地产开发成为非法,也正是这一法律赋予了房管部门不给“小产权房”颁发房产证的权利,因为“小产权房”显然违背了《土地管理法》第43条。该法条的规定有其原因和用意,面对耕地数量的锐减,立法部门试图通过该条规定防止耕地被大量占用从而导致严重威胁国家粮食安全的情况出现。但是,该法条与《宪法》相冲突,实际上是违宪因而应该无效的。这一违宪的第43条不仅阻碍了农村集体所有土地进入土地的一级交易市场从而成为“小产权房”问题的制度根源,而且引发了严重的土地征收冲突和矛盾。
三、“小产权房”引发的法律问题
“小产权房”若不受法律保护,不仅会使购房者的合法利益遭受损失,也会使得农民的应得利益受到侵害,继而给社会带来一系列复杂的难题。“小产权房”由于没有商品房产权证、土地使用权证,一旦遇到遗产继承、财产分割等问题,无法进行法律规范操作,这将对保护个人私有财产留下法律瑕疵和社会不稳定因素。另外,由于没有产权证,一旦遇到拆迁,很难得到相应的补偿,这对一些中低收入者更是“天大”的事。再次,“小产权房”由于缺了相关部门的程序化监督,在建材质量、工程质量上都无法确保。更值得担忧的是,遇到房屋质量引发问题,业主难以维权。
四、规制“小产权房”的法律思路
国土资源部甘藏春曾说:国土资源部从1999年开始, 就在全国不同地方, 开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点,现在正在不断地总结经验, 在适当的时机再提交国家立法机构, 通过立法来解决。笔者认为,应该具体问题具体分析,从立法角度区别对待“小产权房”, 以下是笔者的几点建议:
1.对于已开发而未建的“小产权房”雏形
这种情形由于尚未产生大的成本,还没有形成开发建设,因此是最容易处理的,对于此种情形直接确认为违法,要求停工停建,恢复土地的本来用途。
2.对于已建未售的“小产权房”
(1)房屋质量未达到居住安全要求;
如果房屋存在严重瑕疵,有危及人身安全之虞的,确认为违法,直接拆除,以防止更多的损失发生,防患于未然。
(2)房屋质量达到居住安全要求;
①符合土地利用规划、城镇规划的,此种情形可以由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,继续进行房屋建设,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用,以弥补这类房屋供应的不足,满足中低收入阶层的购房要求。建成的房屋性质为合法房屋,由国家房管部门颁发相关权属证书。
②虽然不符合土地利用规划、城镇规划的,但依其地理位置、房屋构造尚可以容忍的,此种情形可以由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,继续进行房屋建设,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用,以弥补这类房屋供应的不足,满足中低收入阶层的购房要求。建成的房屋性质为合法房屋,由国家房管部门颁发相关权属证书。
③不符合土地利用规划、城镇规划的,而且依其情形不能容忍其存在的,确认为违法建筑物,拆毁之。
3.对于已建已售的“小产权房”
对于已建已售的“小产权房”,则需要考虑中低收入阶层的生存利益,以民生为重。毕竟,法律追求的终极目标是人民的福祉。其实,中低收入阶层购买“小产权房”,本身也是出于无奈。谁不渴望在市中心有栋房子,交通便利,公共设施齐全,联系方便,只是因为房价居高不下而迫不得已才选择“小产权房”。对于这些已经存在房主的“小产权房”,尽量予以合法化是一种妥当的选择。对于这种已建已售的“小产权房”,也应当考虑房屋的质量安全问题。
(1)房屋质量未达到居住安全要求;
如果房屋存在严重瑕疵,有危及人身安全之虞的,确认为违法,责令拆除,以防止更多的损失发生,防患于未然。由相关部门公示其危房属性,督促人们撤离该“小产权房”。
(2)房屋质量达到居住安全要求;
①符合土地利用规划、城镇规划的,此种情形由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,确认该类房屋为经济适用房、廉租房,由国家房管部门颁发相关权属证书。但需要购房者属于中低收入阶层。房主不属于中低收入阶层的,要求其在一定时间内按经济适用房、廉租房的价格转让给中低收入阶层的买者。
②虽然不符合土地利用规划、城镇规划,但依其地理位置、房屋构造尚可以容忍的,由国家对这片土地进行征收,转化为国有土地,确认该类房屋为经济适用房、廉租房,由国家房管部门颁发相关权属证书。但需要购房者属于中低收入阶层。房主不属于中低收入阶层的,要求其在一定时间内按经济适用房、廉租房的价格转让给中低收入阶层的买者。
③不符合土地利用规划、城镇规划的,而且依其情形不能容忍其存在的,确认为违法建筑物,国家房管部门不予办法权属证书。对于中低收入阶层的房主施行拆迁补贴,对于高收入阶层不予补贴。
参考文献:
[1] 李珍贵.“小产权房”违法之痛[J] . 中国土地,2008(1) :27.
[2] 张琦. 违法违规的小产权房不能合法化[J] . 今日中国论坛,2007 (9) :72 - 75.
[3] 乔新生. 小产权房改革是缩小城乡差距的契机[N] .东方早报,2009206201.
[4] 王云利. 浅析小产权房法律问题[J] . 法制与社会,2009 (1) (上) .
[5] 周安远. 小产权房问题思考[J] . 上海房产, 2008(12) .