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一、我国农村低保的内涵与意义
农村居民最低生活保障（简称“农村低保”）。低保，即居民最低生活保障制度，最早是国家在城镇居民中推行的一项社会福利制度。而农村低保，就是农村最低生活保障制度，它是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村低保是农村社会保障制度的重要组成部分，是一项伟大的民心工程，对社会主义和谐社会的构建具有重要的意义。我国农村居民最低生活保障制度的建立，有力地保障了农村困难居民基本生活，完善了农村社会保障体系，进一步密切了党和政府同人民群众的关系，提高了政府的威信，是党和政府为老百姓办好事、办实事的“民心工程”，受到了广大人民群众的拥护和支持；农村低保制度的建立与实施是对传统社会救济体制的改革和完善，加快了脱贫奔小康的步伐，从而促进了新农村建设和城乡统筹发展。
二、我国农村低保发展的基本历程
早在1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是由于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。
在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。19%年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有23个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。据调查统计，目前全国农村需要救助的特困人口共有 1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无”老人得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。
三、我国农村低保发展的社会趋势
（一）最低生活保障应纳入全国性保障范围，同时，尽快完善以制度保障为主、临时救助为辅的科学救助方式。最低生活保障是政府和社会为弱势社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的保障形式，其保障对象是生活在法定最低收入标准之下的社会成员。之所以要将最低生活保障纳入全国性社会保障，由中央政府从社会保障预算中支付，是因为低于最低生活保障线人数越多的地区，其经济越不发达，财政往往入不敷出，靠地方政府自身难以做到对所有低于最低生活保障线的人们提供保障。为了做到在全国范围内实施最低生活保障制度，必须由中央政府制定保障标准，由中央预算统一支付最低生活保障金。从维护安定的大局来看，实施最低生活保障的重点在城市，从客观需要来看，需要救助的大部分人在农村。因此，实施最低生活保障制度可采取渐进式，根据经济发展水平和社会保障预算收入状况，逐步扩大最低生活保障的覆盖面。同时，目前我国由于临时救助制度尚不完善，致使许多压力都集中反映到了农村低保工作上。
（二）通过立法保证最低生活保障制度的贯彻执行。从国际经验看，多数国家运用了立法手段来保证最低生活保障制度的执行。随着我国从计划经济向社会主义市场经济的转轨，国有企业改革中带来的工人下岗、失业人数的增多，使少部分职工生活困难问题突出。加之原单位集体福利下降，保障功能弱化，使得城镇中的相对贫困问题显现。面对新情况，在实践中探索新的出路就成为社会救助工作的重要议题。随着改革开放的深入进行，社会救助工作的立法已势在必行，只有通过立法的完备才能保证社会救助工作的进行。这是社会经济发展的需要，是社会主义市场经济正常运行的保证，也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律依据。因此，加快《社会救助法》的出台应纳入立法日程。
（三）加速推进信息化管理，科学合理地确定最低生活保障標准和对象，并进行社会化发放。农村低保对象数量多、分布范围广，传统的管理方式鞭长莫及。因此，加强信息化建设，推进农村低保网络化管理与服务，将是今后一个时期的重要发展趋势。同时，在确立低保标准和对象时都有科学的标准，并且这些标准随着各种因素的变化经常调整。确立最低生活保障标准是政策性和技术性都很强的工作，因为它必须考虑多种因素，如维持农民最基本生活需要的开支、农村经济发展水平、地方财政（尤其是县乡财政）的承受能力、物价上涨指数等。另外，我国地域辽阔，东、中、西部存在着各种差距，如东部的物价水平高，而西部的物价水平低；南方地区没有取暖支出，而北方取暖是必需的。因此，在确定低保标准时，必须考虑到多种因素。
（四）努力实现保障标准城乡统筹、与经济发展水平相适应的工作目标。统筹城乡发展是我国经济社会发展的重要目标和必然趋势。随着进城务工人员的增加，人口的流动性不断加大，城乡界限正在变得日益模糊。而目前，在低保保障标准和补助水平上，城乡差异较大。随着经济发展，建立低保标准自然增长机制，增加财政投入，持续提高农村低保保障标准和补助水平，是现阶段逐步缩小城乡差别、统筹城乡协调发展的重要途径，也是促进农村经济发展和社会稳定的必然选择。因而，各级财政仍应大幅度地增加农村低保资金的投入，中央财政理应进一步加大农村低保资金补助力度和向贫困省份的倾斜程度。
参考文献
[1]王佳伟.关于农村低保制度发展方向的几点思考，中国民政 2009（12）
[2]雷晓康； 王茜.中国最低生活保障制度现状与回顾，社会保障研究 2009（2）
[3]申学锋.国外农村低保制度经验借鉴与启示，地方财政研究 2009（05）
（作者单位：吉林省社会科学院 社会学所）
农村居民最低生活保障（简称“农村低保”）。低保，即居民最低生活保障制度，最早是国家在城镇居民中推行的一项社会福利制度。而农村低保，就是农村最低生活保障制度，它是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村低保是农村社会保障制度的重要组成部分，是一项伟大的民心工程，对社会主义和谐社会的构建具有重要的意义。我国农村居民最低生活保障制度的建立，有力地保障了农村困难居民基本生活，完善了农村社会保障体系，进一步密切了党和政府同人民群众的关系，提高了政府的威信，是党和政府为老百姓办好事、办实事的“民心工程”，受到了广大人民群众的拥护和支持；农村低保制度的建立与实施是对传统社会救济体制的改革和完善，加快了脱贫奔小康的步伐，从而促进了新农村建设和城乡统筹发展。
二、我国农村低保发展的基本历程
早在1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是由于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。
在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。19%年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有23个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。据调查统计，目前全国农村需要救助的特困人口共有 1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无”老人得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。
三、我国农村低保发展的社会趋势
（一）最低生活保障应纳入全国性保障范围，同时，尽快完善以制度保障为主、临时救助为辅的科学救助方式。最低生活保障是政府和社会为弱势社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的保障形式，其保障对象是生活在法定最低收入标准之下的社会成员。之所以要将最低生活保障纳入全国性社会保障，由中央政府从社会保障预算中支付，是因为低于最低生活保障线人数越多的地区，其经济越不发达，财政往往入不敷出，靠地方政府自身难以做到对所有低于最低生活保障线的人们提供保障。为了做到在全国范围内实施最低生活保障制度，必须由中央政府制定保障标准，由中央预算统一支付最低生活保障金。从维护安定的大局来看，实施最低生活保障的重点在城市，从客观需要来看，需要救助的大部分人在农村。因此，实施最低生活保障制度可采取渐进式，根据经济发展水平和社会保障预算收入状况，逐步扩大最低生活保障的覆盖面。同时，目前我国由于临时救助制度尚不完善，致使许多压力都集中反映到了农村低保工作上。
（二）通过立法保证最低生活保障制度的贯彻执行。从国际经验看，多数国家运用了立法手段来保证最低生活保障制度的执行。随着我国从计划经济向社会主义市场经济的转轨，国有企业改革中带来的工人下岗、失业人数的增多，使少部分职工生活困难问题突出。加之原单位集体福利下降，保障功能弱化，使得城镇中的相对贫困问题显现。面对新情况，在实践中探索新的出路就成为社会救助工作的重要议题。随着改革开放的深入进行，社会救助工作的立法已势在必行，只有通过立法的完备才能保证社会救助工作的进行。这是社会经济发展的需要，是社会主义市场经济正常运行的保证，也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律依据。因此，加快《社会救助法》的出台应纳入立法日程。
（三）加速推进信息化管理，科学合理地确定最低生活保障標准和对象，并进行社会化发放。农村低保对象数量多、分布范围广，传统的管理方式鞭长莫及。因此，加强信息化建设，推进农村低保网络化管理与服务，将是今后一个时期的重要发展趋势。同时，在确立低保标准和对象时都有科学的标准，并且这些标准随着各种因素的变化经常调整。确立最低生活保障标准是政策性和技术性都很强的工作，因为它必须考虑多种因素，如维持农民最基本生活需要的开支、农村经济发展水平、地方财政（尤其是县乡财政）的承受能力、物价上涨指数等。另外，我国地域辽阔，东、中、西部存在着各种差距，如东部的物价水平高，而西部的物价水平低；南方地区没有取暖支出，而北方取暖是必需的。因此，在确定低保标准时，必须考虑到多种因素。
（四）努力实现保障标准城乡统筹、与经济发展水平相适应的工作目标。统筹城乡发展是我国经济社会发展的重要目标和必然趋势。随着进城务工人员的增加，人口的流动性不断加大，城乡界限正在变得日益模糊。而目前，在低保保障标准和补助水平上，城乡差异较大。随着经济发展，建立低保标准自然增长机制，增加财政投入，持续提高农村低保保障标准和补助水平，是现阶段逐步缩小城乡差别、统筹城乡协调发展的重要途径，也是促进农村经济发展和社会稳定的必然选择。因而，各级财政仍应大幅度地增加农村低保资金的投入，中央财政理应进一步加大农村低保资金补助力度和向贫困省份的倾斜程度。
参考文献
[1]王佳伟.关于农村低保制度发展方向的几点思考，中国民政 2009（12）
[2]雷晓康； 王茜.中国最低生活保障制度现状与回顾，社会保障研究 2009（2）
[3]申学锋.国外农村低保制度经验借鉴与启示，地方财政研究 2009（05）
（作者单位：吉林省社会科学院 社会学所）