论文部分内容阅读
摘要：法治的建设和维护要受到成本因素的制约。法治成本包括立法成本和实施成本。我国转型期法治的成本较高，主要表现为转型期的立法成本和实施成本相对较高及立法的边际成本大于边际收益。但是，随着社会主义市场经济的日渐成熟，法律制度逐步完善，人们的法律意识日渐增加，立法成本和实施成本都将逐渐下降，法治的边际成本将趋向等于其边际收益。为了尽可能地缩短高成本法治的这一阶段性过程，我们必须在发展社会主义市场经济这一前提下，在降低立法成本及实施成本上积极采取各种举措。
关键词：法治成本； 立法成本； 实施成本
中图分类号：D920.4 文献标识码：Ａ
一、法治的成本构成
法治成本是一个法学与经济学相交叉的概念。法治的建设和维护要受到成本因素的制约。对于法治的唯一提供者国家来说，法治成本主要包括立法成本和实施成本。
（一）立法成本
立法成本是立法过程中全部费用的支出，包括直接成本和间接成本。
1．直接成本。立法的直接成本主要由三个方面组成：第一、为立法者所支付的全部费用，如立法者的工资、福利等，是维持一个庞大而又运转良好立法机关的正常运转所应当承担的财政负担。根据《中华人民共和国立法法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会制定宪法和法律，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，国务院制定行政法规，国务院各部委制定部门规章，省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府制定政府规章，民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例。这种中央和地方相结合、立法和行政相结合的特殊立法体制使我国立法主体多元化，有权立法的机关多。维持这些有权立法的机关正常运转的费用，是必须分摊到这些立法机关制定出来的每一部法律的非常基本的成本。第二、为收集立法资料所花费的全部费用，包括调查研究和征收意见所支出的费用。一部法律从立法项目建议的提出到法律的通过、颁布，通常要经历一个漫长的过程。在这个漫长的过程中，国家财政，社会各方面和有关的公民个人都要支付大量费用，这也是立法过程中的有形成本之一。第三、法律文本费用。法律文本以及为制作法律文本所花的费用。立法的最终结果是要形成一部法律，为制作法律文本所支出的费用也是立法成本的组成部分。
2．间接成本。立法的间接成本主要包括四项内容：第一、为预备法律的实施所支付的全部费用。第二、宣传、解释法律观点而支付的全部费用。法律宣传通过向全社会普及法律知识，培养全社会对法律的认知，形成有利于法治进程的法治观念，提高全民特别是国家机关工作人员包括领导干部的法律意识水平，为法治创造良好的社会文化条件，对法治进程有着举足轻重的影响。第三、法律教育费用。法律教育承担着为日益法治化的社会培养法律专业人才的使命。为了迅速改变法学教育长期的停顿而造成的法律人才断层和人才需求急迫的状况，我国法学教育的成本投入是巨大的。第四、法律传播费用。①法治传播的主要方式有大众传播媒介的传播和社会舆论的传播。大众传播媒介的传播包括广播、电视、报刊所报道的案件、判决等法治新闻，或宣传的法制或法治讲座，以及出版发行的有关法制和法治的文学作品等。社会舆论的传播主要存在于人际交流之中，无特定的形式。
（二）实施成本
法律的实施通常包括法律的遵守、法律的执行、法律的适用等方面。法律的实施在不同的方面、不同的环节对成本的需求不同，因而国家和社会支付成本的数量和方式不同。法律的实施成本主要包括守法成本、执法成本和司法成本。
1．守法成本。所谓守法成本，是组织和个人为遵守法律的规定，履行法律规定的义务，进行某一行为或不进行某一行为时支付的代价。“趋利避害”是人的本能，成本大小以及成本投入的收益预期是影响一般人行为选择的主要因素，守法也一样。如果守法成本低，人们将倾向于选择守法，反之则选择不守法。
2．执法成本和司法成本。执法成本和司法成本是维持一个国家庞大的执法、司法机关正常运作而产生的费用和开支，它包括培养和保持高素质的执法和司法队伍所必需的成本投入、必要的装备和经费投入，以及法律实施过程中的监督成本。法治原则要求执法和司法追求公平的价值，恪守“中立”，这种“中立”的立场也是需要物质条件作基础的。如果执法机关和司法机关的经费或装备不是来源于国家财政的保障而来源于案件双方当事人一方的“赞助”，其“中立”的立场就很难坚守，公平的司法价值就难以实现。
此外，法治成本还包括不以金钱为表现形式的隐性成本：第一、政策等非法律性文件在国家规范体系中所占的比重和所起的作用大幅度降低。尽管政策对立法有指导性意义，但法律一旦制定出来，其适用便具有最高层次的效力。第二、法治讲究按程序办事，这在一定时期内会增加国家机关在时间上的投入，从而影响国家机关的工作效率，甚至在一定程度上会妨碍社会经济生活的正常运行或发展。如美国在等待了20年之后，宪法才赋予国会课征所得税的权力。第三、法治的目标是实现实质意义上的正义，即偏重对法治结果的追求。而在现实运作过程中，法治则更多的侧重于形式意义上的正义，即偏重对法治过程的要求。在具体案件中，坚持形式正义并不必然带来实质正义的效果，如美国的“辛普森案”正是在形式正义与实质正义发生冲突的情况下，牺牲实质正义的典型案例。第四、国家机关及其工作人员要牺牲许多原有的权力和自由，受较多的制度约束。这是国家机关及其工作人员为实行法治不得不接受的不利条件。②
二、转型期阶段性高成本及其原因分析
我国正处于社会主义市场经济建设的转型期，这又决定了法治建设的转型，即由行政主导型向法律约束型的转变。在我国从行政主导型向法律约束型的转型期，正确估计法治的成本，对有效推进社会主义法治建设具有认识论的作用。在法治成本的认识上，目前国内存在着两种错误观点：一是过高地估计法治成本，而看不到实行法治的收益，这很容易走向人治的轨道；二是只看到实行法治的收益，而不能正确估计法治的成本，当在法治建设中遇到困难时，这种思想也很可能自觉或不自觉地退回到人治的轨道上。在社会主义法治的建设过程，我们必须树立正确的法治成本的观点。
笔者认为，法治的高成本在我国是阶段性的，阶段性的法治高成本表现为转型期的立法成本和实施成本相对较高。相对于一些市场经济非常成熟、法治建设时间较长的国家来说，我国社会主义初级阶段的立法成本和实施成本都相对较高，这主要是因为：第一、在社会主义市场经济的发育过程中，计划经济体制下设计的法律框架已经不能适应市场经济的需求，需要重新设立符合市场经济特征的法律体系，也就是说，在新、旧体制交替时期，我国的规划设计、清除旧法规的费用较高；第二、在社会主义初级阶段，我国公民法律意识普遍不强，这就意味着法律宣传、教育等费用较高；第三、在我国从行政主导型向法律约束型的转型期，法律在实施的过程中，会受到各种因素的干扰，法律的实施成本较高。
转型期法治的阶段性高成本还表现为立法的边际成本大于边际收益。立法边际成本（Marginal Cost ）是指为取得最后一个单位的收益进行“生产”即立法而追加的立法成本。按照边际成本的递减规律，当法律的供给达到社会需求饱和状态之前，每制定和实施一部新的法律，由于与其他法律规范相互支持和互相作用，其边际成本呈现递减趋势，但是，如果法律的供给超过社会需求的饱和状态，法律供给的增加，法律规范间相互支持和作用减弱，其边际成本就呈现递增趋势。因此，当法治的边际成本等于边际收益时，该国的法治状态处于最佳的效益最大化的状态。这一理论告诉我们，在法治及其进程中，法律并不是越多越好，当法律体系已经基本健全之后，法治的主要任务是保证法律得以实施（即被充分消费），而不是源源不断地制定新的法律，造成立法资源浪费和法治成本加重。
随着社会主义市场经济的日渐成熟，法律制度逐步完善，人们的法律意识日渐增加，立法成本和实施成本都将逐渐下降，法治的边际成本将趋向等于其边际收益。正确认识法治的阶段性高成本，是推进社会主义法治建设的最重要的主观条件之一。如果人们威慑于眼前的法治高成本，往往会规避高成本的付出，去寻求一种低成本的制度形式，如人治。求助人治在很多情况下虽能方便地解决一些迫在眉睫的问题，但从长远看，它付出的代价将比实行法治所付出的成本要大得多。破坏法治不仅有损于法律的权威性和统一性，而且有损于人们对法治的信任和信心。正如罗尔斯在《正义论》一书中所说的：“在某些特殊情形中，通过违反既定规范来减轻那些受到不公正待遇的人的困苦也可能不失为上策，但我们为这种事的辩护究竟能走得多远（特别是在损害以信任现行制度为基础的期望的情况下）。”③
尽管我国现阶段推行法治的成本较高，但它是建设性或生产性的投入。法制史和人类生活经验已经证明，投入法治成本会带来更大的收益，这种收益是宏观上、整体上的公正，是国家的长治久安，是经济的繁荣稳定，是民主、富强、文明的国家的建立。
三、我国的法治成本对策
在认识到法治阶段性高成本的基础上，我们应积极采取措施缩短高成本法治的这一阶段性过程。这一过程的长短，直接受制于社会主义市场经济发育的快慢。但从法治自身角度而言，我们可以从降低立法成本和实施成本角度着手，来探讨如何缩短法治高成本的阶段性过程。
（一）控制立法成本
在立法上正确处理数量与质量的关系，是进行立法成本控制的重要途径，对节约立法成本具有重要的意义。我们既要控制立法数量，减少成本支出的绝对数量，从总量上控制立法成本，又不能因为减少了立法的数量而削弱了法律的效用。这就要求立法机关必须调动有限的立法资源，保证立法的质量。在社会主义市场经济的转型期，立法机关尤其要准确把握经济与法律的互动关系，立法工作必须要符合社会对法律的需求状态，即法律的供给要与法律的需求相符合。
1．注重提高法律的有效性
降低法治成本，并不是简单地降低开支总量，而应当是提高法治收益，实现效益最大化。凡有社会需求的，特别是经济生活条件需求的，其制度设计因其符合经济生活的客观规律，比较易行、顺畅，立法的全社会共识和国家意志的形成过程亦比较容易，这种顺畅也会相应降低立法实际操作过程和技术层面的成本支出。法治也需要要优化资源配置，发挥比较优势。因此，立法机关必须要注重提高法律的有效性，实现法律为经济基础服务这一目标和宗旨。
在社会主义市场经济的转型期，市场经济领域的法律法规必须要注意以下几个问题：
第一、对私有产权的进一步强调与保护。我国《宪法》规定国家在社会主义初级阶段坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制；规定在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。作为市场经济必要的组成部分，私有经济在我国经济结构中的地位和作用被正式肯定。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》，该法是我国保护私有产权的一部里程碑意义的法律，使《宪法》规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”（即财产权）更为细则化。然而在实践中，一些非公有制企业往往自愿通过各种形式取得公有制企业的名义，自愿地希望主管部门或社区行政组织与它分享产权，造成企业产权处于模糊的、不正规的状态，以此来规避在企业登记、经营范围、企业规模及融资等方面存在的所有制歧视。④如何根据非公有制经济发展的现状及趋势，进一步通过法规的建立和完善实现社会主义市场经济主体之间的产权平等，并使不同主体的产权得到同等的法律保护，仍是必须面对的问题。
第二、实现市场经济主体立法的“单轨制”。虽然我国新的市场经济主体法律框架已初步形成，但按传统所有制分类制定的市场经济主体的法律和行政法规仍然有效。现阶段，我国市场经济主体立法标准具有明显的“双轨制”特征：既存在以所有制为标准制定的《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等；又存在以投资形式和责任形式为标准制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等。“双轨制”立法模式的存在不仅会影响新法规的实施效果，而且为所有制歧视在立法及司法实践中继续存在提供了某种依据。例如，《私营企业暂行条例》中予以规范的独资企业、合伙企业和有限责任公司三类私营企业，已经分别被纳入《个人独资企业法》、《合伙企业法》和《公司法》的调整范畴。从立法角度来看，《私营企业暂行条例》已经失去其存在的理由；从司法实践来看，《公司法》、《合伙企业法》及《个人独资企业法》的出台还没有废止《私营企业暂行条例》，且没有对它们之间产生的冲突作出明确而严格的适用界定。《私营企业暂行条例》与《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》的并存，使司法实践中存在着法律适用的不确定性因素。如果说“双轨制”市场经济主体立法是计划经济体制向市场经济体制转型过程中的必然产物的话，那么，在社会主义市场经济体制已经确立的现阶段，尽管是初级阶段，立法机关也应该有计划、有步骤地将那些从立法角度而言已经失去其存在理由的法律法规加以废止，这不仅有助于提高法律的有效性和权威性，而且还会降低新法规的实施成本。⑤
2．控制立法的总量开支
从总量上控制立法成本，需要从立法的直接成本和间接成本两个角度入手。现阶段，我们尤其需要考虑以下几个方面：
第一、集中资源建立及推广电子政务系统。电子办公系统可协助完成机关工作人员的许多日常的事务性工作，节约时间和费用，提高办公效率；电子公文系统可实现国家机关之间的信息资源共享，如公安机关的刑事犯罪记录、审判机关的审判案例、检察机关的检察案例等，改善司法工作效率和提高司法人员的综合能力；电子法规政策系统可增强法律法规及政策的透明度，使公民能以最快捷、有效、经济的方式查询法律法规及政策。值得关注的是，我们应当通过电子政务系统的建立，方便及促进公民参与立法建议、法律修订、司法监督等活动。电子政务系统的建设与推广，可能会在短期内增加法治成本，但从长期效益来看，有助于降低法治成本，并提高立法机关与司法机关的工作效率。
第二、集中资源进行法律文化的根植与培育。如前所述，我国公民法律意识总体水平不高，社会主义法律文化亟待培养。法律的制定不是一个漫长的过程，而法律文化的培育却是一个漫长而久远的过程，也是需要投入最多的过程。对于经历了几千年封建历史的中国而言，集权、特权、宗法等封建思想尚存，自由、平等、民主的社会文化未完全确立。因此，在政府驱动型的立法模式下，中国已经制定或移植了大量的法律法规，基本结束了改革开放初期所面临的“无法可依”的尴尬局面，但“有法不依”、“执法不严”、“违法不纠”的现象依旧存在，法治建设之路仍然漫长。在法律基本框架得到健全的情况下，弥补法律文化的不足势在必然。值得注意的是，法律文化的培育不能流于形式，必须注重实效。识别法律文化的培育成功与否，重要的是要衡量和量化法治意识在民众心中的地位等质量指标，即民众是否相信和崇尚法的至高无上的权威性和尊严。关于这点，我们从案件尤其是经济案件的立案率与执行率中可见一斑。尽管法律文化的培育需要较长时间与较高成本的投入，但这是一个根本的举措，无法回避。
（二）降低实施成本
降低实施成本可以从降低守法成本和提高执法机关和司法机关的工作效率两个方面加以考虑。
1．降低守法成本。降低守法成本首先要求法律法规的内容必须是科学的、合理的，必须是激励和引导人们守法的。其次，建立对守法者的救济机制和奖励机制，这是抵消和降低守法成本的有效方法。通过这种制度化的、正常运作的救济机制和奖励机制，既可以补偿守法者为守法支出的成本，也可以形成一种激励作用，对全体社会组织和个人起到一种导向作用，引导组织和个人的守法取向。
2．提高执法机关和司法机关的工作效率。在市场经济的转型期，限于经济发展水平，我国对执法机关和司法机关的资金投入相对不足。为了尽快建立和实现社会主义法治国家，执法机关和司法机关应当在既定的有限资源的前提下，在“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”原则的指导下，最大限度地节约和控制成本，并提高执法和司法的工作效率。实践中，执法机关和司法机关应当尤其注意以下几个问题：
第一、整治法律实施的地方化弊端。地方保护主义在法治领域具体表现为法制实施的地方化弊端，这不仅表现为名目繁多的地方性法律法规，更表现为执法和司法的地方化倾向。法制实施的地方化，增加了法治的实施成本，更为严重的是导致经济效益的损失，阻碍资源的优化配置。在中国加入或缔结国际条约的情况下，法制实施的地方化还可能有碍国际条约必须信守原则的实际贯彻，影响中国政府的国际声望。法制实施的地方化倾向是与法治国家的目标背道而驰的。市场经济要求人、物资、资本和服务合法和自由地流通，法治必须要确保和满足这种自由流通的市场秩序。因此，法治应具有普适性，而不应受制于局部的、地方的利益和要求，更不能受制于仍然存在于中国社会关系网络中的裙带关系、宗族关系。作为法治建设的重要环节，以法的形式确立中央和地方的关系，化解实质上紧张的地方与中央的关系，避免法律实施的地方化，是发展法治的明智选择。同时，避免法律实施的地方化还要求地方执法机关和司法机关必须破除狭隘的地方本位主义，贯彻客观、公正、公平的工作作风。
第二、贯彻“程序化、制度化、规范化”的工作方针。从法律角度看，法律的实体公正主要依靠立法来解决，依靠法律本身的“公正”，而法律的程序公正是是实体公正的“运载工具”，实体公正往往需要通过公正的程序去实现。在相当大的程度上，法律的程序公正，就是通过执法和司法来实现的。因此，贯彻“程序化、制度化、规范化”的工作方针是坚持法律的程序公正，实现法律的实体公正的根本途径。正常状态下实体公正与程序公正两者是一致、配套、相辅相承的，这就是法治的相对和谐状态。但实体公正和程序公正有时也会相互分离，这种情况在社会急剧变迁时期特别容易出现。我国目前的法律制定、修改工作总是相对滞后于市场经济的快速发展，形成对法律革新的客观需求。我们主张执法和司法机关在实践中坚持程序公正的原则，以保证最大限度地实现实体公正。当执法机关和司法机关穷尽了公正程序的一切手段，仍然无法实现实体公正时，囿于程序公正的要求，这种“可望而不可及”的实体公正可能就只好被放弃、被牺牲。当然，我们应当尽快地通过法定程序修改和调整那些已不能承担起“运载”实体公正使命的程序。
①参见孙林著：《法律经济学》，中国政法大学出版社，1993年版，第70—71页。
②参见郭延军：《估量法治成本与建设法治国家》，载《政治与法律》，2001年第5期，第3-7页。
③[美]约翰.罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年版，第55页。
④参见张继焦：《市场化中的非正式制度》，文物出版社，1999年版， 第20—22页。
⑤参见“中国改革与发展报告”专家组：《制度的障碍与供给——非国有经济的发展问题研究》，上海远东出版社，2001年版，第395—406页。
（责任编辑顾锦）
关键词：法治成本； 立法成本； 实施成本
中图分类号：D920.4 文献标识码：Ａ
一、法治的成本构成
法治成本是一个法学与经济学相交叉的概念。法治的建设和维护要受到成本因素的制约。对于法治的唯一提供者国家来说，法治成本主要包括立法成本和实施成本。
（一）立法成本
立法成本是立法过程中全部费用的支出，包括直接成本和间接成本。
1．直接成本。立法的直接成本主要由三个方面组成：第一、为立法者所支付的全部费用，如立法者的工资、福利等，是维持一个庞大而又运转良好立法机关的正常运转所应当承担的财政负担。根据《中华人民共和国立法法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会制定宪法和法律，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，国务院制定行政法规，国务院各部委制定部门规章，省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府制定政府规章，民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例。这种中央和地方相结合、立法和行政相结合的特殊立法体制使我国立法主体多元化，有权立法的机关多。维持这些有权立法的机关正常运转的费用，是必须分摊到这些立法机关制定出来的每一部法律的非常基本的成本。第二、为收集立法资料所花费的全部费用，包括调查研究和征收意见所支出的费用。一部法律从立法项目建议的提出到法律的通过、颁布，通常要经历一个漫长的过程。在这个漫长的过程中，国家财政，社会各方面和有关的公民个人都要支付大量费用，这也是立法过程中的有形成本之一。第三、法律文本费用。法律文本以及为制作法律文本所花的费用。立法的最终结果是要形成一部法律，为制作法律文本所支出的费用也是立法成本的组成部分。
2．间接成本。立法的间接成本主要包括四项内容：第一、为预备法律的实施所支付的全部费用。第二、宣传、解释法律观点而支付的全部费用。法律宣传通过向全社会普及法律知识，培养全社会对法律的认知，形成有利于法治进程的法治观念，提高全民特别是国家机关工作人员包括领导干部的法律意识水平，为法治创造良好的社会文化条件，对法治进程有着举足轻重的影响。第三、法律教育费用。法律教育承担着为日益法治化的社会培养法律专业人才的使命。为了迅速改变法学教育长期的停顿而造成的法律人才断层和人才需求急迫的状况，我国法学教育的成本投入是巨大的。第四、法律传播费用。①法治传播的主要方式有大众传播媒介的传播和社会舆论的传播。大众传播媒介的传播包括广播、电视、报刊所报道的案件、判决等法治新闻，或宣传的法制或法治讲座，以及出版发行的有关法制和法治的文学作品等。社会舆论的传播主要存在于人际交流之中，无特定的形式。
（二）实施成本
法律的实施通常包括法律的遵守、法律的执行、法律的适用等方面。法律的实施在不同的方面、不同的环节对成本的需求不同，因而国家和社会支付成本的数量和方式不同。法律的实施成本主要包括守法成本、执法成本和司法成本。
1．守法成本。所谓守法成本，是组织和个人为遵守法律的规定，履行法律规定的义务，进行某一行为或不进行某一行为时支付的代价。“趋利避害”是人的本能，成本大小以及成本投入的收益预期是影响一般人行为选择的主要因素，守法也一样。如果守法成本低，人们将倾向于选择守法，反之则选择不守法。
2．执法成本和司法成本。执法成本和司法成本是维持一个国家庞大的执法、司法机关正常运作而产生的费用和开支，它包括培养和保持高素质的执法和司法队伍所必需的成本投入、必要的装备和经费投入，以及法律实施过程中的监督成本。法治原则要求执法和司法追求公平的价值，恪守“中立”，这种“中立”的立场也是需要物质条件作基础的。如果执法机关和司法机关的经费或装备不是来源于国家财政的保障而来源于案件双方当事人一方的“赞助”，其“中立”的立场就很难坚守，公平的司法价值就难以实现。
此外，法治成本还包括不以金钱为表现形式的隐性成本：第一、政策等非法律性文件在国家规范体系中所占的比重和所起的作用大幅度降低。尽管政策对立法有指导性意义，但法律一旦制定出来，其适用便具有最高层次的效力。第二、法治讲究按程序办事，这在一定时期内会增加国家机关在时间上的投入，从而影响国家机关的工作效率，甚至在一定程度上会妨碍社会经济生活的正常运行或发展。如美国在等待了20年之后，宪法才赋予国会课征所得税的权力。第三、法治的目标是实现实质意义上的正义，即偏重对法治结果的追求。而在现实运作过程中，法治则更多的侧重于形式意义上的正义，即偏重对法治过程的要求。在具体案件中，坚持形式正义并不必然带来实质正义的效果，如美国的“辛普森案”正是在形式正义与实质正义发生冲突的情况下，牺牲实质正义的典型案例。第四、国家机关及其工作人员要牺牲许多原有的权力和自由，受较多的制度约束。这是国家机关及其工作人员为实行法治不得不接受的不利条件。②
二、转型期阶段性高成本及其原因分析
我国正处于社会主义市场经济建设的转型期，这又决定了法治建设的转型，即由行政主导型向法律约束型的转变。在我国从行政主导型向法律约束型的转型期，正确估计法治的成本，对有效推进社会主义法治建设具有认识论的作用。在法治成本的认识上，目前国内存在着两种错误观点：一是过高地估计法治成本，而看不到实行法治的收益，这很容易走向人治的轨道；二是只看到实行法治的收益，而不能正确估计法治的成本，当在法治建设中遇到困难时，这种思想也很可能自觉或不自觉地退回到人治的轨道上。在社会主义法治的建设过程，我们必须树立正确的法治成本的观点。
笔者认为，法治的高成本在我国是阶段性的，阶段性的法治高成本表现为转型期的立法成本和实施成本相对较高。相对于一些市场经济非常成熟、法治建设时间较长的国家来说，我国社会主义初级阶段的立法成本和实施成本都相对较高，这主要是因为：第一、在社会主义市场经济的发育过程中，计划经济体制下设计的法律框架已经不能适应市场经济的需求，需要重新设立符合市场经济特征的法律体系，也就是说，在新、旧体制交替时期，我国的规划设计、清除旧法规的费用较高；第二、在社会主义初级阶段，我国公民法律意识普遍不强，这就意味着法律宣传、教育等费用较高；第三、在我国从行政主导型向法律约束型的转型期，法律在实施的过程中，会受到各种因素的干扰，法律的实施成本较高。
转型期法治的阶段性高成本还表现为立法的边际成本大于边际收益。立法边际成本（Marginal Cost ）是指为取得最后一个单位的收益进行“生产”即立法而追加的立法成本。按照边际成本的递减规律，当法律的供给达到社会需求饱和状态之前，每制定和实施一部新的法律，由于与其他法律规范相互支持和互相作用，其边际成本呈现递减趋势，但是，如果法律的供给超过社会需求的饱和状态，法律供给的增加，法律规范间相互支持和作用减弱，其边际成本就呈现递增趋势。因此，当法治的边际成本等于边际收益时，该国的法治状态处于最佳的效益最大化的状态。这一理论告诉我们，在法治及其进程中，法律并不是越多越好，当法律体系已经基本健全之后，法治的主要任务是保证法律得以实施（即被充分消费），而不是源源不断地制定新的法律，造成立法资源浪费和法治成本加重。
随着社会主义市场经济的日渐成熟，法律制度逐步完善，人们的法律意识日渐增加，立法成本和实施成本都将逐渐下降，法治的边际成本将趋向等于其边际收益。正确认识法治的阶段性高成本，是推进社会主义法治建设的最重要的主观条件之一。如果人们威慑于眼前的法治高成本，往往会规避高成本的付出，去寻求一种低成本的制度形式，如人治。求助人治在很多情况下虽能方便地解决一些迫在眉睫的问题，但从长远看，它付出的代价将比实行法治所付出的成本要大得多。破坏法治不仅有损于法律的权威性和统一性，而且有损于人们对法治的信任和信心。正如罗尔斯在《正义论》一书中所说的：“在某些特殊情形中，通过违反既定规范来减轻那些受到不公正待遇的人的困苦也可能不失为上策，但我们为这种事的辩护究竟能走得多远（特别是在损害以信任现行制度为基础的期望的情况下）。”③
尽管我国现阶段推行法治的成本较高，但它是建设性或生产性的投入。法制史和人类生活经验已经证明，投入法治成本会带来更大的收益，这种收益是宏观上、整体上的公正，是国家的长治久安，是经济的繁荣稳定，是民主、富强、文明的国家的建立。
三、我国的法治成本对策
在认识到法治阶段性高成本的基础上，我们应积极采取措施缩短高成本法治的这一阶段性过程。这一过程的长短，直接受制于社会主义市场经济发育的快慢。但从法治自身角度而言，我们可以从降低立法成本和实施成本角度着手，来探讨如何缩短法治高成本的阶段性过程。
（一）控制立法成本
在立法上正确处理数量与质量的关系，是进行立法成本控制的重要途径，对节约立法成本具有重要的意义。我们既要控制立法数量，减少成本支出的绝对数量，从总量上控制立法成本，又不能因为减少了立法的数量而削弱了法律的效用。这就要求立法机关必须调动有限的立法资源，保证立法的质量。在社会主义市场经济的转型期，立法机关尤其要准确把握经济与法律的互动关系，立法工作必须要符合社会对法律的需求状态，即法律的供给要与法律的需求相符合。
1．注重提高法律的有效性
降低法治成本，并不是简单地降低开支总量，而应当是提高法治收益，实现效益最大化。凡有社会需求的，特别是经济生活条件需求的，其制度设计因其符合经济生活的客观规律，比较易行、顺畅，立法的全社会共识和国家意志的形成过程亦比较容易，这种顺畅也会相应降低立法实际操作过程和技术层面的成本支出。法治也需要要优化资源配置，发挥比较优势。因此，立法机关必须要注重提高法律的有效性，实现法律为经济基础服务这一目标和宗旨。
在社会主义市场经济的转型期，市场经济领域的法律法规必须要注意以下几个问题：
第一、对私有产权的进一步强调与保护。我国《宪法》规定国家在社会主义初级阶段坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制；规定在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。作为市场经济必要的组成部分，私有经济在我国经济结构中的地位和作用被正式肯定。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》，该法是我国保护私有产权的一部里程碑意义的法律，使《宪法》规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”（即财产权）更为细则化。然而在实践中，一些非公有制企业往往自愿通过各种形式取得公有制企业的名义，自愿地希望主管部门或社区行政组织与它分享产权，造成企业产权处于模糊的、不正规的状态，以此来规避在企业登记、经营范围、企业规模及融资等方面存在的所有制歧视。④如何根据非公有制经济发展的现状及趋势，进一步通过法规的建立和完善实现社会主义市场经济主体之间的产权平等，并使不同主体的产权得到同等的法律保护，仍是必须面对的问题。
第二、实现市场经济主体立法的“单轨制”。虽然我国新的市场经济主体法律框架已初步形成，但按传统所有制分类制定的市场经济主体的法律和行政法规仍然有效。现阶段，我国市场经济主体立法标准具有明显的“双轨制”特征：既存在以所有制为标准制定的《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等；又存在以投资形式和责任形式为标准制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等。“双轨制”立法模式的存在不仅会影响新法规的实施效果，而且为所有制歧视在立法及司法实践中继续存在提供了某种依据。例如，《私营企业暂行条例》中予以规范的独资企业、合伙企业和有限责任公司三类私营企业，已经分别被纳入《个人独资企业法》、《合伙企业法》和《公司法》的调整范畴。从立法角度来看，《私营企业暂行条例》已经失去其存在的理由；从司法实践来看，《公司法》、《合伙企业法》及《个人独资企业法》的出台还没有废止《私营企业暂行条例》，且没有对它们之间产生的冲突作出明确而严格的适用界定。《私营企业暂行条例》与《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》的并存，使司法实践中存在着法律适用的不确定性因素。如果说“双轨制”市场经济主体立法是计划经济体制向市场经济体制转型过程中的必然产物的话，那么，在社会主义市场经济体制已经确立的现阶段，尽管是初级阶段，立法机关也应该有计划、有步骤地将那些从立法角度而言已经失去其存在理由的法律法规加以废止，这不仅有助于提高法律的有效性和权威性，而且还会降低新法规的实施成本。⑤
2．控制立法的总量开支
从总量上控制立法成本，需要从立法的直接成本和间接成本两个角度入手。现阶段，我们尤其需要考虑以下几个方面：
第一、集中资源建立及推广电子政务系统。电子办公系统可协助完成机关工作人员的许多日常的事务性工作，节约时间和费用，提高办公效率；电子公文系统可实现国家机关之间的信息资源共享，如公安机关的刑事犯罪记录、审判机关的审判案例、检察机关的检察案例等，改善司法工作效率和提高司法人员的综合能力；电子法规政策系统可增强法律法规及政策的透明度，使公民能以最快捷、有效、经济的方式查询法律法规及政策。值得关注的是，我们应当通过电子政务系统的建立，方便及促进公民参与立法建议、法律修订、司法监督等活动。电子政务系统的建设与推广，可能会在短期内增加法治成本，但从长期效益来看，有助于降低法治成本，并提高立法机关与司法机关的工作效率。
第二、集中资源进行法律文化的根植与培育。如前所述，我国公民法律意识总体水平不高，社会主义法律文化亟待培养。法律的制定不是一个漫长的过程，而法律文化的培育却是一个漫长而久远的过程，也是需要投入最多的过程。对于经历了几千年封建历史的中国而言，集权、特权、宗法等封建思想尚存，自由、平等、民主的社会文化未完全确立。因此，在政府驱动型的立法模式下，中国已经制定或移植了大量的法律法规，基本结束了改革开放初期所面临的“无法可依”的尴尬局面，但“有法不依”、“执法不严”、“违法不纠”的现象依旧存在，法治建设之路仍然漫长。在法律基本框架得到健全的情况下，弥补法律文化的不足势在必然。值得注意的是，法律文化的培育不能流于形式，必须注重实效。识别法律文化的培育成功与否，重要的是要衡量和量化法治意识在民众心中的地位等质量指标，即民众是否相信和崇尚法的至高无上的权威性和尊严。关于这点，我们从案件尤其是经济案件的立案率与执行率中可见一斑。尽管法律文化的培育需要较长时间与较高成本的投入，但这是一个根本的举措，无法回避。
（二）降低实施成本
降低实施成本可以从降低守法成本和提高执法机关和司法机关的工作效率两个方面加以考虑。
1．降低守法成本。降低守法成本首先要求法律法规的内容必须是科学的、合理的，必须是激励和引导人们守法的。其次，建立对守法者的救济机制和奖励机制，这是抵消和降低守法成本的有效方法。通过这种制度化的、正常运作的救济机制和奖励机制，既可以补偿守法者为守法支出的成本，也可以形成一种激励作用，对全体社会组织和个人起到一种导向作用，引导组织和个人的守法取向。
2．提高执法机关和司法机关的工作效率。在市场经济的转型期，限于经济发展水平，我国对执法机关和司法机关的资金投入相对不足。为了尽快建立和实现社会主义法治国家，执法机关和司法机关应当在既定的有限资源的前提下，在“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”原则的指导下，最大限度地节约和控制成本，并提高执法和司法的工作效率。实践中，执法机关和司法机关应当尤其注意以下几个问题：
第一、整治法律实施的地方化弊端。地方保护主义在法治领域具体表现为法制实施的地方化弊端，这不仅表现为名目繁多的地方性法律法规，更表现为执法和司法的地方化倾向。法制实施的地方化，增加了法治的实施成本，更为严重的是导致经济效益的损失，阻碍资源的优化配置。在中国加入或缔结国际条约的情况下，法制实施的地方化还可能有碍国际条约必须信守原则的实际贯彻，影响中国政府的国际声望。法制实施的地方化倾向是与法治国家的目标背道而驰的。市场经济要求人、物资、资本和服务合法和自由地流通，法治必须要确保和满足这种自由流通的市场秩序。因此，法治应具有普适性，而不应受制于局部的、地方的利益和要求，更不能受制于仍然存在于中国社会关系网络中的裙带关系、宗族关系。作为法治建设的重要环节，以法的形式确立中央和地方的关系，化解实质上紧张的地方与中央的关系，避免法律实施的地方化，是发展法治的明智选择。同时，避免法律实施的地方化还要求地方执法机关和司法机关必须破除狭隘的地方本位主义，贯彻客观、公正、公平的工作作风。
第二、贯彻“程序化、制度化、规范化”的工作方针。从法律角度看，法律的实体公正主要依靠立法来解决，依靠法律本身的“公正”，而法律的程序公正是是实体公正的“运载工具”，实体公正往往需要通过公正的程序去实现。在相当大的程度上，法律的程序公正，就是通过执法和司法来实现的。因此，贯彻“程序化、制度化、规范化”的工作方针是坚持法律的程序公正，实现法律的实体公正的根本途径。正常状态下实体公正与程序公正两者是一致、配套、相辅相承的，这就是法治的相对和谐状态。但实体公正和程序公正有时也会相互分离，这种情况在社会急剧变迁时期特别容易出现。我国目前的法律制定、修改工作总是相对滞后于市场经济的快速发展，形成对法律革新的客观需求。我们主张执法和司法机关在实践中坚持程序公正的原则，以保证最大限度地实现实体公正。当执法机关和司法机关穷尽了公正程序的一切手段，仍然无法实现实体公正时，囿于程序公正的要求，这种“可望而不可及”的实体公正可能就只好被放弃、被牺牲。当然，我们应当尽快地通过法定程序修改和调整那些已不能承担起“运载”实体公正使命的程序。
①参见孙林著：《法律经济学》，中国政法大学出版社，1993年版，第70—71页。
②参见郭延军：《估量法治成本与建设法治国家》，载《政治与法律》，2001年第5期，第3-7页。
③[美]约翰.罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年版，第55页。
④参见张继焦：《市场化中的非正式制度》，文物出版社，1999年版， 第20—22页。
⑤参见“中国改革与发展报告”专家组：《制度的障碍与供给——非国有经济的发展问题研究》，上海远东出版社，2001年版，第395—406页。
（责任编辑顾锦）