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摘 要：文章对20多年国内有关档案行政执法存在的问题及原因的研究文献进行了统计，并对档案行政执法中存在的主要问题和原因进行归纳概述。
关键词：档案行政执法；执法；问题；原因
档案行政管理部门作为政府的职能部门，担负着档案行政执法职责。随着社会的进步，对档案行政执法提出了更高要求。因此，分析研究档案行政执法中存在的问题及其根源，是当前档案部门实现执法必严必须面对的一项重要任务。本文对其研究文献进行了归纳概述。
1 目前档案行政执法存在的问题
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1989年5期李克刚先生首次在《在法制的轨道上前进》中提出后，23年间，仅知网学术期刊网络出版总库就有872篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
1.1 执法随意性较大。提及“执法随意性较大”的有510条，占全部872篇文献的58.5%。其中：一是滥用职权。例如，部分“执法人员由于人情关系,碍于情面,对档案管理中的违规违法行为视而不见，淡然处之”。[1]或根据自己的好恶进行执法，“该罚的不罚、不该罚的乱罚、该轻罚的重罚、该重罚的轻罚等”。[2]二是滥用自由裁量权。“个别执法人员不能秉公执法，对违反档案法规的事件，该处理的不处理或从轻处理，不敢处罚或处罚不到位，怕当被告，怕败诉。”[3]从而造成“对行为相对人或过于严厉有欠公平，或过于宽大，惩罚力度不够而使执法效果打了折扣”。[4]“档案行政处罚超越了法律允许的‘误差’。比如，同类不同罚、不同类同罚、畸轻畸重、运用法律条款不全等。”[5]
1.2 行政执法外部环境有待改善。提及“外部环境”的有388条，占全部872篇文献的44.5%。其中：一是存在地方政府行政干预。在日常执法中，往往冲不破“人情网”、跳不出“地方保护主义”的怪圈。由于种种原因，地方领导干部干预执法情况较多，致使违法行为不能得到及时纠正。二是从社会环境来看，“一些被管理的对象对档案行政执法不以为然，在一些部门存在着检查时应付你，监督时绕开你，指导时盯着你，等等，不重视检查、监督的现象比较严重”。[6]
1.3 执法程序不规范。提及“执法程序不规范”的有311条，占全部872篇文献的35.67%。例如：“执法行为不规范，重主体，轻程序，甚至有的仅送达一份处罚决定书了事，其他程序一概省略。”[7]再如：“由于办案程序、制度规章还不尽科学，监督执法行为的制约机制尚不健全，对执法行为规范、监督力度不够，导致在档案执法过程中存在不少漏洞。”[8]“存在着颠倒执法程序、处罚文书不规范、处罚决定文书未送达、不告知当事人有关诉权、执法过程不遵守合理的时间界限等问题。”[9]
1.4 法执行不严格。提及“法执行不严格”的有218条，占全部872篇文献的25%。其中：一是违法性质定性不准，适用法律错误。二是法律条款内容适用不齐全。例如，“我国《档案法实施办法》规定，对倒卖档案牟利或者私自将档案卖给、赠送外国人的，工商行政管理机关可以没收其非法所得,‘处以五百元以上一万元以下罚款’。这种过于宽泛的规定，可能带来理解的歧义和执法尺度的偏差”。三是“作为档案行政执法部门在执法过程中，往往‘怕’字当头，难免对违法行为有时会‘听而不闻，视而不见’，‘大事化小，小事化了’，‘抓小放大，抓下放上’，或没有依法履行职责，对本地区的档案事业放松管理，疏于检查。对发生在本地区的档案违法案件没有查处，导致执法不严，查处不够及时，使违反档案法律、法规的现象尚未得到有效制止”。[10]四是拖延履行职责。“行政法制的一个重要原则就是行政效率，严重违反这个原则而拖延履行职责，势必会侵害行政相对人的合法权益，这是法律所不允许的。目前，由于各地档案行政执法工作才刚刚起步，类似这样的情况大量存在，如，举报案件长期得不到落实、来信来访得不到解决、档案行政管理部门受理的案件久拖不决等。”[11]
2 档案行政执法存在主要问题的原因
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1992年2期，刘延光先生首次在《档案行政执法讲座 第五讲 档案行政执法监督检查》中提出后，20年间，仅知网学术期刊网络出版总库有293篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
2.1 行政执法人员素质参差不齐。提及“人员素质” 的有168条，占全部293篇文献的57.34%。其中：一是有些行政执法人员思想道德素质较差，平时不注重政治学习和提高自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨。二是档案行政“执法人员多为档案专业技术人员，法律素质较低，法制观念较淡薄”，[12]平时不注重对行政法律、法规的学习，“自觉学法、懂法、执法、护法的少”，[13]自身业务素质不能胜任本职工作。
2.2 机构不健全。提及“机构不健全”的有125条，占全部293篇文献的42.66%。基层档案部门法制机构还不健全，“人员编制少，且均为兼职”，[14]经费不足，力量不够，根本不能满足档案行政执法工作的需要。“据调查，我国市、县档案行政管理部门的工作人员偏少，‘一人多岗’的现象很普遍，有的基层档案部门甚至没有档案执法人员。以浙江省为例，一些市县档案局，编制最少2人，最多4人，有的甚至只有1人在岗。一些基层档案行政管理部门因执法人员力量过少或无执法人员，影响违法案件查处的情况屡次发生。”[15]
2.3 行政执法监督力度不够。提及“监督力度不够”的有85条，占全部293篇文献的29%。行政执法监督是严格、公正执法的保障。之所以一些违法执法行为得不到纠正，行政执法活动中滥用权力现象时有发生，一个很重要的原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，档案部门还没有完善内部监督制约机制。“没有将行政执法程序和机制作为合法有效执法的保障条件加以重视，对制定行政执法程序和建立有效监督机制缺乏经验。”[16]“对此，必须建立一定的制衡机制，以防止档案行政处罚适用的异化。”[17]
2.4 档案行政执法主体资格。提及“档案行政执法主体资格”的有122条，占全部293篇文献的41.64%。“20世纪90年代，全国各地档案局馆改革，大部分地区是‘局馆合一’的模式。同一局馆内，行政和事业两种编制同时存在，工作人员身份不明确，隶属关系多样化。有归党委直接领导的或党委办公厅领导的，等等，给档案行政执法主体资格的认定带来困难。有的地方只保留档案馆而没有档案局，出现了无档案行政执法主体的现象。”[18]现在，“全国大多数档案局被设置为事业单位，大多数档案局的工作人员被确定为事业或依照公务员管理人员。在这种情况下，档案局赋予档案行政管理职能‘名不正言不顺’，一些地方授权事业性质的档案局行使法定职能缺乏法律依据。从档案事业管理机构设置看，随着档案局和档案馆机构职能的日益明晰和分化，局馆决策主体的同一性，导致局馆职能界限不清，责任混淆的情况难以避免。如，在近几年发生的涉档诉案中，不时发生档案局、档案馆谁是被告的争执”。[19] 2.5 财政体制方面的原因。提及“财政体制方面”的有49条，占全部293篇文献的16.72%。例如：某“市13个县市区档案局馆一些县一年的经费不足2万元,大部分县年经费在3万～5万元,少数县年经费达到8万～10万元,市局每年经费达40万元左右” 。[20]“人财物”的问题，依然是制约档案行政执法工作开展的“瓶颈”。
2.6 执法人员“人治”思想较重。提及“人治”的有22条，占全部293篇文献的7.5%。有些执法人员，在行政执法中，热衷于习惯的“人治”方法，认为那样方便。从思想上，就不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样麻烦。
2.7 同级监督难。提及“同级监督难”的有13条，占全部293篇文献的4.44%。法制工作同级监督难，也是一个重要问题，严重影响了监管的效果。
3 结语
要解决上述问题，第一，要健全档案行政执法体制。加强档案执法主体建设，完善档案执法体制，遵循依法设置、精干效能、适应档案事业发展需要的原则，依法建立健全档案行政管理机构，进一步明确档案行政管理部门作为执法部门的政府行政序列编制问题，档案行政管理部门应依法履行档案行政执法职能。档案行政管理部门应当加强与有关主管部门的联合执法。第二，要以保障公民基本权利的实现为出发点和落脚点，突出档案行政权的义务性、服务性。转变传统执法模式，贯彻便民高效原则，切实增强责任意识，积极执法，做到不错位、不缺位。第三，进一步健全档案行政监管机制。要在监管方式方法上进行改革创新。提高监管层次，进一步健全档案行政执法的责任机制和激厉机制。第四，是加强档案行政执法队伍的建设。必须进一步增强档案行政执法队伍力量，切实提高档案行政管理部门依法履职的能力和水平。要不断提高档案执法人员素质，提高档案执法人员的服务意识、责任意识、法律素养和依法行政能力。第五，加强档案法制理论研究。档案法制建设是一个系统工程，涉及许多理论问题，需要加强研究。
参考文献：
[1]高青青.试论档案执法工作中原则性与灵活性问题[J].兰台世界,2007(20).
[2][5][9][11][17]文景明,曲正阳.档案行政处罚也应有所制约[J].中国档案,1994(8).
[3][7][12][14]郭炜.县级档案执法工作问题[J].档案管理,2002(1).
[4][6][10][13]谢云.浅谈档案行政执法中存在的问题及对策[J].龙岩师专学报,2002(2).
[8]李冀英.加强档案执法力度 切实做到依法治档[J].中共郑州市委党校学报,2005(4).
[15][16][18][19]蒋锦萍，李伯富.档案法制建设发展研究报告[A].[C].中国档案学会档案学基础理论学术委员会.回顾与展望——中国档案事业发展研究报告，2010年全国档案工作者年会.
[20]关于我市档案法制建设中存在问题的研究[J]. 科技信息(科学教研),2008(8).
（刘东斌组稿 作者单位：开封大学 来稿日期：2012-04-20）
关键词：档案行政执法；执法；问题；原因
档案行政管理部门作为政府的职能部门，担负着档案行政执法职责。随着社会的进步，对档案行政执法提出了更高要求。因此，分析研究档案行政执法中存在的问题及其根源，是当前档案部门实现执法必严必须面对的一项重要任务。本文对其研究文献进行了归纳概述。
1 目前档案行政执法存在的问题
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1989年5期李克刚先生首次在《在法制的轨道上前进》中提出后，23年间，仅知网学术期刊网络出版总库就有872篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
1.1 执法随意性较大。提及“执法随意性较大”的有510条，占全部872篇文献的58.5%。其中：一是滥用职权。例如，部分“执法人员由于人情关系,碍于情面,对档案管理中的违规违法行为视而不见，淡然处之”。[1]或根据自己的好恶进行执法，“该罚的不罚、不该罚的乱罚、该轻罚的重罚、该重罚的轻罚等”。[2]二是滥用自由裁量权。“个别执法人员不能秉公执法，对违反档案法规的事件，该处理的不处理或从轻处理，不敢处罚或处罚不到位，怕当被告，怕败诉。”[3]从而造成“对行为相对人或过于严厉有欠公平，或过于宽大，惩罚力度不够而使执法效果打了折扣”。[4]“档案行政处罚超越了法律允许的‘误差’。比如，同类不同罚、不同类同罚、畸轻畸重、运用法律条款不全等。”[5]
1.2 行政执法外部环境有待改善。提及“外部环境”的有388条，占全部872篇文献的44.5%。其中：一是存在地方政府行政干预。在日常执法中，往往冲不破“人情网”、跳不出“地方保护主义”的怪圈。由于种种原因，地方领导干部干预执法情况较多，致使违法行为不能得到及时纠正。二是从社会环境来看，“一些被管理的对象对档案行政执法不以为然，在一些部门存在着检查时应付你，监督时绕开你，指导时盯着你，等等，不重视检查、监督的现象比较严重”。[6]
1.3 执法程序不规范。提及“执法程序不规范”的有311条，占全部872篇文献的35.67%。例如：“执法行为不规范，重主体，轻程序，甚至有的仅送达一份处罚决定书了事，其他程序一概省略。”[7]再如：“由于办案程序、制度规章还不尽科学，监督执法行为的制约机制尚不健全，对执法行为规范、监督力度不够，导致在档案执法过程中存在不少漏洞。”[8]“存在着颠倒执法程序、处罚文书不规范、处罚决定文书未送达、不告知当事人有关诉权、执法过程不遵守合理的时间界限等问题。”[9]
1.4 法执行不严格。提及“法执行不严格”的有218条，占全部872篇文献的25%。其中：一是违法性质定性不准，适用法律错误。二是法律条款内容适用不齐全。例如，“我国《档案法实施办法》规定，对倒卖档案牟利或者私自将档案卖给、赠送外国人的，工商行政管理机关可以没收其非法所得,‘处以五百元以上一万元以下罚款’。这种过于宽泛的规定，可能带来理解的歧义和执法尺度的偏差”。三是“作为档案行政执法部门在执法过程中，往往‘怕’字当头，难免对违法行为有时会‘听而不闻，视而不见’，‘大事化小，小事化了’，‘抓小放大，抓下放上’，或没有依法履行职责，对本地区的档案事业放松管理，疏于检查。对发生在本地区的档案违法案件没有查处，导致执法不严，查处不够及时，使违反档案法律、法规的现象尚未得到有效制止”。[10]四是拖延履行职责。“行政法制的一个重要原则就是行政效率，严重违反这个原则而拖延履行职责，势必会侵害行政相对人的合法权益，这是法律所不允许的。目前，由于各地档案行政执法工作才刚刚起步，类似这样的情况大量存在，如，举报案件长期得不到落实、来信来访得不到解决、档案行政管理部门受理的案件久拖不决等。”[11]
2 档案行政执法存在主要问题的原因
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1992年2期，刘延光先生首次在《档案行政执法讲座 第五讲 档案行政执法监督检查》中提出后，20年间，仅知网学术期刊网络出版总库有293篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
2.1 行政执法人员素质参差不齐。提及“人员素质” 的有168条，占全部293篇文献的57.34%。其中：一是有些行政执法人员思想道德素质较差，平时不注重政治学习和提高自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨。二是档案行政“执法人员多为档案专业技术人员，法律素质较低，法制观念较淡薄”，[12]平时不注重对行政法律、法规的学习，“自觉学法、懂法、执法、护法的少”，[13]自身业务素质不能胜任本职工作。
2.2 机构不健全。提及“机构不健全”的有125条，占全部293篇文献的42.66%。基层档案部门法制机构还不健全，“人员编制少，且均为兼职”，[14]经费不足，力量不够，根本不能满足档案行政执法工作的需要。“据调查，我国市、县档案行政管理部门的工作人员偏少，‘一人多岗’的现象很普遍，有的基层档案部门甚至没有档案执法人员。以浙江省为例，一些市县档案局，编制最少2人，最多4人，有的甚至只有1人在岗。一些基层档案行政管理部门因执法人员力量过少或无执法人员，影响违法案件查处的情况屡次发生。”[15]
2.3 行政执法监督力度不够。提及“监督力度不够”的有85条，占全部293篇文献的29%。行政执法监督是严格、公正执法的保障。之所以一些违法执法行为得不到纠正，行政执法活动中滥用权力现象时有发生，一个很重要的原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，档案部门还没有完善内部监督制约机制。“没有将行政执法程序和机制作为合法有效执法的保障条件加以重视，对制定行政执法程序和建立有效监督机制缺乏经验。”[16]“对此，必须建立一定的制衡机制，以防止档案行政处罚适用的异化。”[17]
2.4 档案行政执法主体资格。提及“档案行政执法主体资格”的有122条，占全部293篇文献的41.64%。“20世纪90年代，全国各地档案局馆改革，大部分地区是‘局馆合一’的模式。同一局馆内，行政和事业两种编制同时存在，工作人员身份不明确，隶属关系多样化。有归党委直接领导的或党委办公厅领导的，等等，给档案行政执法主体资格的认定带来困难。有的地方只保留档案馆而没有档案局，出现了无档案行政执法主体的现象。”[18]现在，“全国大多数档案局被设置为事业单位，大多数档案局的工作人员被确定为事业或依照公务员管理人员。在这种情况下，档案局赋予档案行政管理职能‘名不正言不顺’，一些地方授权事业性质的档案局行使法定职能缺乏法律依据。从档案事业管理机构设置看，随着档案局和档案馆机构职能的日益明晰和分化，局馆决策主体的同一性，导致局馆职能界限不清，责任混淆的情况难以避免。如，在近几年发生的涉档诉案中，不时发生档案局、档案馆谁是被告的争执”。[19] 2.5 财政体制方面的原因。提及“财政体制方面”的有49条，占全部293篇文献的16.72%。例如：某“市13个县市区档案局馆一些县一年的经费不足2万元,大部分县年经费在3万～5万元,少数县年经费达到8万～10万元,市局每年经费达40万元左右” 。[20]“人财物”的问题，依然是制约档案行政执法工作开展的“瓶颈”。
2.6 执法人员“人治”思想较重。提及“人治”的有22条，占全部293篇文献的7.5%。有些执法人员，在行政执法中，热衷于习惯的“人治”方法，认为那样方便。从思想上，就不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样麻烦。
2.7 同级监督难。提及“同级监督难”的有13条，占全部293篇文献的4.44%。法制工作同级监督难，也是一个重要问题，严重影响了监管的效果。
3 结语
要解决上述问题，第一，要健全档案行政执法体制。加强档案执法主体建设，完善档案执法体制，遵循依法设置、精干效能、适应档案事业发展需要的原则，依法建立健全档案行政管理机构，进一步明确档案行政管理部门作为执法部门的政府行政序列编制问题，档案行政管理部门应依法履行档案行政执法职能。档案行政管理部门应当加强与有关主管部门的联合执法。第二，要以保障公民基本权利的实现为出发点和落脚点，突出档案行政权的义务性、服务性。转变传统执法模式，贯彻便民高效原则，切实增强责任意识，积极执法，做到不错位、不缺位。第三，进一步健全档案行政监管机制。要在监管方式方法上进行改革创新。提高监管层次，进一步健全档案行政执法的责任机制和激厉机制。第四，是加强档案行政执法队伍的建设。必须进一步增强档案行政执法队伍力量，切实提高档案行政管理部门依法履职的能力和水平。要不断提高档案执法人员素质，提高档案执法人员的服务意识、责任意识、法律素养和依法行政能力。第五，加强档案法制理论研究。档案法制建设是一个系统工程，涉及许多理论问题，需要加强研究。
参考文献：
[1]高青青.试论档案执法工作中原则性与灵活性问题[J].兰台世界,2007(20).
[2][5][9][11][17]文景明,曲正阳.档案行政处罚也应有所制约[J].中国档案,1994(8).
[3][7][12][14]郭炜.县级档案执法工作问题[J].档案管理,2002(1).
[4][6][10][13]谢云.浅谈档案行政执法中存在的问题及对策[J].龙岩师专学报,2002(2).
[8]李冀英.加强档案执法力度 切实做到依法治档[J].中共郑州市委党校学报,2005(4).
[15][16][18][19]蒋锦萍，李伯富.档案法制建设发展研究报告[A].[C].中国档案学会档案学基础理论学术委员会.回顾与展望——中国档案事业发展研究报告，2010年全国档案工作者年会.
[20]关于我市档案法制建设中存在问题的研究[J]. 科技信息(科学教研),2008(8).
（刘东斌组稿 作者单位：开封大学 来稿日期：2012-04-20）