2010年,国家两份红头文件出台,史无前例地要求直接“收缴”玉树地震后基金会等募集的善款,交由政府统筹使用,被认为“在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身”。如何在灾后重建中处理好政府与慈善组织的关系,政府和慈善组织各自应扮演何种角色,成为当下亟须思考的问题。
　　
　　光阴荏苒,造成2200多人罹难的青海玉树大地震,转眼已过百日。大爱无疆,灾后重建牵动人心。截至2010年7月9日,全国共接收捐赠款物106.57亿元,其中尚未投入使用的资金有98.43亿元,而中央财政2010年拨付的重建专项资金为90亿元。应该说,在善款筹集、灾后重建中,慈善组织的作用巨大。
　　然而,两份政策性文件的先后出台,使慈善陷入了前所未有的尴尬境地。
　　2010年5月27日,《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》正式下发,要求:中央有关部门及红十字会、慈善总会等接收的捐赠资金,要直接拨付到青海省,连同青海省接收的捐赠资金,统一纳入灾后恢复重建规划,由青海省统筹安排用于恢复重建。
　　2010年7月7日,民政部、发改委、监察部、财政部、审计署又联合下发了《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(下称“《实施办法》”),对16号文件中与捐赠资金相关的条款进行了明确:包括扶贫基金会在内的13个有募捐资质的全国性基金会,须将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。
　　“统筹安排”的政策一经公布,引致多家全国性慈善基金会的质疑,一些基金会甚至采取“拒缴”、“延迟上缴”善款的方式表达不满。
　　这一缴与拒缴之间的拉锯,正凸显为慈善领域里的标志性事件。
　　
　　善款统筹之争
　　
　　近年来,慈善组织的发展、慈善活动的踊跃、公民慈善意识的觉醒……都让包括官方在内的社会各界意识到慈善已经成为一股不可忽视的力量。截至2008年9月,在全国注册的慈善组织中,各级基金会有1361家,县级以上慈善会、红十字会4100多家。这些慈善组织在筹集社会善款、灾后重建过程中发挥了举足轻重的作用。灾后危机干预、生态恢复、农村社区重建……无不留下了慈善组织的身影。
　　玉树地震后,截至2010年7月9日,全国共接收地震捐赠款物106.57亿元(资金98.11亿元,物资折款8.46亿元),除去已用于应急抢险的8.14亿元,全国尚结存98.43亿元。而粗略估计,这15家(13家全国性基金会加上红十字会、慈善总会)机构所拥有的捐赠资金总额就在50亿元左右,占到了总量的一半。
　　然而,两份红头文件的出台让人们不由得担心:文件一旦落实,是否就意味着基金会将失去对所接收玉树地震捐款的控制权和使用权,变成青海省政府灾后重建的“钱袋子”;而有权接收这些善款的青海省红十字会、青海省慈善总会等,是否也将沦为地方政府的“出纳”?一位全国性基金会的秘书长担忧:“我们在灾后重建中,还有什么权利?善款的最终投向,怎么向捐赠人交代?这都是做慈善的底线问题。”
　　中国绿化基金会外联处处长费勇在接受媒体采访时说,他们本来准备按照汶川地震的经验,在灾区做一些生态修复项目。对于资金上缴,他也表示十分遗憾。因为尽管将资金上缴后,青海省方面也会就绿化、生态修复作出部署。但钱花在了哪里、花的效果如何,都无法进一步跟进,更难以发挥机构的专业优势。
　　部分学者则担心,一旦公众认知到自己选择的社会组织资金被转移了,还会不会选择这样的捐赠渠道。事实上,从越来越多的捐赠人向捐赠接收机构打电话询问的现象也可以看出,随着公众理性捐赠意识的生长,“汇缴”方式将会动摇慈善的公信力。
　　对此,民政部救灾司相关负责人强调,此次做法只是玉树特例,并不会长期持续。一是此次地震灾情集中,重建的地区面积狭小,且海拔较高,并不方便各个机构分散开展工作;二是玉树是民族地区,会有部分政治方面的考虑。
　　也有人士认为,目前中国慈善大环境尚不具备,慈善理念尚未树立,法制不健全,组织机构发育不成熟,政府退出慈善募捐为时尚早。有报道称,在1998年抗洪救灾中,由于出现虚捐诈捐、资金管理不严等问题,政府加强了对社会捐赠的行政监管力度;汶川地震重建中,慈善组织存在重复建设、建设失衡等现象,不利于灾后重建的统筹安排。
　　
　　游走在“官”“民”之间
　　
　　慈善捐款的“统筹安排”,被多数人认为是政府的“越位”、“错位”,破坏了慈善生态。
　　上海政法学院副院长关保英教授说:“捐赠是一个民事行为,应该根据相关的民事法律来规范,而不是通过行政命令来解决。”
　　清华大学贾西津教授认为:“政府文件强制要求资金在不同法人之间移交,不仅对捐赠人而言是侵犯其权利,而且是在迫使基金会违背捐赠合同。这种做法与物权法对社会团体资产的保护,以及合同法对合同责任的约定,都是不相符的。”
　　清华大学邓国胜副教授表示:“基金会属于独立法人,其财产受法律保护。不应当通过行政命令,将其接受的捐赠资金上缴青海省民政厅。”
　　2010年8月12日,民政部有关负责人就《实施办法》答记者问时指出:《实施办法》中明确了定向资金的使用,必须尊重捐赠人的意愿,优先安排捐赠人定向重建项目。但对确实无法落实或确需调整的定向捐赠资金,则由青海省提出调整意见,并反馈捐赠接收机构,由捐赠接收机构商捐赠人同意后,再调整使用。此外,《实施办法》规定财政资金与社会捐赠资金将严格区分,专账管理,专款专用。
　　中国儿童少年基金会副秘书长乌振英坦言:“从统筹满足各个领域救灾需求、避免重复投入的角度来说,民政部的要求不能说是无的放矢。但对慈善组织来说,确保善款按照捐赠人的意愿被使用,是必须得到保障的基本原则。一旦资金脱离了自己的视线,出现种种的担忧,也是可以理解的。”
　　然而,对于慈善捐款,“用于灾区救灾”和“灾区政府使用”是两个概念。
　　从长远来看,在一个成熟社会里,慈善的存在和发展是一个社会保持理性、和谐的基石,是公共权力救济之外的良性补充。由于几十年来我国政府对于民间慈善的政策模糊,使得慈善与政府救助被混为一谈。
　　从政治学的角度而言,政府并没有慈善的义务,政府在灾后重建中所做的一切是提供“公共服务”。政府的“开仓放粮,赈济灾民”是一种公民权利救济,用现代政治术语来说,这是一个政府应尽的公共责任,与慈善毫不相干。
　　中国社会科学院研究员资中筠认为,公益和慈善天然是民间的事情,应该由私人或民间组织来做;政府并不适合做慈善,因为政府做事要用纳税人的钱。
　　有学者这样说:我们现在这种把民间捐款交给政府统一调度使用,说白了就是“民众花额外的钱去购买政府无论如何都必须提供的公共服务”,怎么看都不是慈善。一定意义上,更像封建社会在那些特殊时期征收的“捐”、“税”。
　　因此,不少人士认为,“汇缴资金”的政策安排,与慈善的本质背道而驰,这样只会使慈善组织成为政府的“募捐志愿者”,沦为“过渡账号”。政府本该切实履行监管职能,以保证善款善用;现在却来“横插一脚”,不仅可能导致腐败问题,还伤害了慈善机构的成长发育。事实上,慈善事业在一些地方已成了滋生腐败的温床,有的部门官员利用职权,挪用或者侵吞慈善捐款;有的地方擅自改变捐款用途,打造地方形象工程……
　　
　　善款应当由谁来管
　　
　　慈善捐赠包含了捐赠人的选择意向,因此,由谁管理捐款是捐赠的重要因素之一。
　　中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所所长康晓光在接受媒体采访时表示,灾难之后,赈灾角色是多元的,政府和慈善组织应该分别做自己该做的事情。只有政府力量是不够的,只有慈善组织,也是不行的,两者应互补。慈善是民间的自觉行为,政府要为慈善提供成长的空间,而不应将慈善资金纳入到公共财政中加以使用。政府能够为慈善出力的,无非是制定好慈善方面的法律、制度,对慈善基金的募集、使用的合法性进行监管而已。
　　“善款不是唐僧肉,不是谁想拿就可以拿的。”浙江工商大学公共管理学院陈漭副教授告诉记者,“政府应该用其掌握的财政资源承担其善后恢复重建的责任,并对民间善款的使用方向和项目进行指导,提供必要的信息加以引导,而不是直接操作使用。”
　　清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜表示,此次“汇缴”对中国公益事业管理制度提出了一个警示,应尽快建立起一种常态的政府同慈善组织的协商沟通渠道,而不是在每一次大灾难来临后,无论对募款还是对救助都采取国务院发文等方式实行临时的管理,“汇缴”事件凸显了慈善法尽快出台以规范各方行为的迫切性。
　　事实上,从2006年到2010年,慈善法的起草工作已经连续5年被列为国务院立法工作计划中“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”之一,但目前仍在草案讨论阶段。
　　2010年7月底,国务院法制办副主任郜风涛在苏州组织召开的中英慈善立法研讨会上明确表态:“慈善的主体是民,而不是官。”“官”的作用越强大,那么慈善的主体“民”的力量就越弱小。他表示,政府可以制定慈善政策、引导慈善行为,而不能作为慈善的主体。
　　“这件事,反映了公民社会与政府仍需要长期的磨合。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团表示,政府要学会去面对公民社会的成长,并给予它一定的空间。