尽管此时立宪声势渐起，但朝廷内外，反对的声音仍蜂起不绝，其势力也非常强大。立宪意味着整个专制制度的改变，一旦立宪成功，朝廷督抚、大臣“其权不如往昔之重，其利不如往日之优”。反对立宪者最担心的是自己利益和权势的损失。这些反对者，以一己私利出发，有的对立宪阳奉阴违，有的直接反对，散布消极言论，试图以此影响朝廷决策，煽动官僚对立宪的不满与反对，而在朝廷内部，立宪与否也处于争论阶段。甚至在立宪会议上，双方亦各执一词，交锋激烈。
　　
　　立宪会议上的争论
　　据《东方杂志》“临时增刊”《考政大臣之陈奏及廷臣会议立宪情形》，1906年8月28日关于清廷立宪与否的第二次会议，自首席军机大臣奕发言后，即出现了不同意见。
　　奕赞同立宪，而且主张“从速宣布”。但继他发言的是大学士孙家鼐，他的态度是：似但宜革其丛弊太甚诸事，俟政体清明以渐变更，似亦未迟。孙家鼐用词很和缓，但态度很明确，立宪政体暂时不宜，应该缓行。这与他数年前赞同戊戌维新的态度相反。
　　接下来发言的徐世昌，他认为渐进的变更，就算推行多年也难见成效。只有大变，才能振奋全国人民的精神。孙家鼐则回应称，了解立宪的国人寥寥，立刻推行立宪，不但无益，可能反而有害，所以还是应当慎之又慎。
　　尚书张百熙显然不太赞成孙家鼐，他说：“国民程度全在上之劝导，今上无法以高其程度，而曰俟国民程度高乃立宪法，此永不能必之事也。予以为与其俟程度高而后立宪，何如先预备立宪而徐施诱导，使国民得渐几于立宪国国民程度之为愈乎。”
　　兵部尚书铁良又提出一个问题：吾闻各国立宪皆由国民要求，甚至暴动。日本虽不至暴动而要求则甚力。夫彼能要求，固深知立宪之善，即知为国家分担义务。今未经国民要求而辄授之以权，彼不知事之为幸而反以分担义务为苦，将若之何？
　　回答他的是袁世凯：天下事势，何常之有。昔欧洲之民，积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又无外力之相迫，故民相处于不识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务。是以各国之立宪因民之有知识而使民有权，我国则使民以有权之故而知有当尽之义务。其事之顺逆不同则预备之法亦不同。
　　会议开到这里，形成一个转折，下面几乎就是袁铁两人的对话，不赞成立宪的声音也渐渐被转移到如何立宪上来。
　　铁良接过袁的话头：如是，则宣布立宪后，宜设立内阁，厘定官制，明定权限，整理种种机关，且须以全力开国民之知识，普及普通教育，派人分至各地演说，使各处绅士商民知识略相平等，乃可为也。
　　
　　支持立宪者渐占上风
　　铁良是满人中擅长军事的一位，但袁世凯不但擅长军事且长于行政。见铁良转同立宪，并条陈举措，便乘势推进，就立宪之前应办之事，亦一一申述。
　　袁以一个精彩的比喻为自己开头：夫以数千年未大变更之政体，一旦欲大变其面目，则各种问题皆当相连而及。譬之老屋，当未议修改之时，任其飘摇，亦若尚可支持。逮至议及修改，则一经拆卸，朽腐之梁柱，摧坏之粉壁，纷纷发现，致多费工作。改政之道，亦如是矣。今即以所知道者言之，则如京城各省之措置也，蒙古西藏之统辖也，钱币之画一也，赋税之改正也，漕运之停止也，其事皆极委屈繁重，宜于立宪以前逐渐办妥。诚哉，日不暇给矣。
　　随之，铁良又提出新的问题：吾又有疑焉，今地方官所严惩者有四，劣绅也、劣衿也、土豪也、讼棍也。凡百州县，几为若辈盘踞，无复有起而与之争者。今若预备立宪，则必讲求自治。此辈且公然握地方之命脉，则事殆矣。对此，袁世凯的对策是：此必须多选循良之吏为地方官，专以扶植善类为事。使公直者得各伸其志，奸匿者无由施其技。如是始可为地方自治之基础也。
　　沉默许久的瞿鸿接过话来：如是，仍当以讲求吏治为第一要素，旧法新法，固无二致也。这其实是一种模棱两可、可进可退的表达。话已至此，主张立宪的意见显然已占上风。
　　最后说话的是光绪的弟弟醇亲王载沣，他的话带有总结意味：立宪之事既如是繁重而程度之能及与否，又在难必之数，则不能不多留时日，为预备之地矣。
　　于是，王公大臣的意见渐趋一致，不是不立宪，也不是马上立宪，而是一种折中形态的预备立宪。立宪国策在这九位与会者这里获得表面上的一致。
　　其中积极主张立宪的是奕、徐世昌、张百熙、袁世凯，认为可以立宪的是铁良，持保守主张的是孙家鼐、荣庆，态度较为隐晦的是瞿鸿，载沣则持不反对的态度。
　　由此可见，立宪派在朝廷上层中已经逐渐占据多数，这是清廷必然走向立宪的一个重要因素，更不要说朝廷之外的公共舆论以及士人心向。这是一种“势”，人莫违之之“势”， 8月29日，慈禧召见参加立宪会议的诸位大臣，询问他们会议后的决定。几位大臣均表示应行立宪，原来的反对派鹿传霖、王文韶勉强同意。此刻，两宫（或深宫中的慈禧）即使想拒绝立宪，恐怕也是有难度的。
　　
　　立宪国策出台
　　九人政治会议后，立宪国策已经议决，剩下的程序是呈请。“次日面奏两宫，请行宪政”。又二日，即1906年9月1日，便有了光绪的诏书，宣示大清王朝“仿行宪政”“预备立宪”。
　　所以预备，乃是考政大臣和王公大臣的共识，立宪不可一蹴而几，而是需要一定的基础。正如诏书所言：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信。”这并非推诿，而是实情。
　　因此，朝廷制定的预备策略是：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律，详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”立宪当然需要基础，这是一个必要的时间过程。这里虽然没有明宣何时立宪，但表达出的态度是：“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下。”
　　当然，清廷及其诸臣一致提出预备立宪，乃是取法东邻日本。1868年，日本天皇宣布改元明治，是为明治维新元年。1881年（明治14年）政府预定开设国会日期，是为预备立宪之始。至1889年（明治22年）颁布宪法，次年（明治23年）即正式施行宪法同时召开国会。
　　可以看到，从明治开元到开始行宪，前后用了二十余年。即使从预备立宪到正式立宪，前后也有九年时间。因此，还是在1901年，海外梁启超发表《立宪法议》，文章结尾时，就建议朝廷“自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期”。
　　然而，清廷本欲等几年看情况再宣布立宪期限，但囿于各种压力，不及两年，即于1908年8月就公布了一份明确的时间表，预备立宪以九年为期（1908年－1917年）。
　　清廷公布预备立宪之后，即获得南北舆论广泛回响。《南方报》“敬注十三日上谕”（预备立宪发表的日子为农历七月十三）这样阐释该日的意义：“自其过去者言，则十三日之上谕，所以结十三日以前数千年专制之局；自其未来者言，则十三日之上谕，所以开十三日以后数百年或数千年立宪之幕。”
　　本来清末立宪，看起来自上而下，但根本上是由民间促成。舆论在其中起了太大的作用，它成功地使自己的语言成为体制语言，使自己的思路成为体制思路。此刻体制既然表现出改弦更张的意愿，它理应以它自己的方式策应。既博弈又互动，这本来就是清末士绅推动立宪的一个特点。
　　《东方杂志》这期“临时增刊” 即为预备立宪而编，它的最后一个版块“君主立宪国宪法摘要”，摘取了日本、俄罗斯、英国、普鲁士和意大利等五国宪法，既可以为朝廷借鉴，又可以向民众传播。这里不妨看编辑者撰写的导语，它本身就是一则很到位的文字：“按一国之强弱，不在于君主非君主而在于立宪不立宪。我国习守专制，不知改行宪政，故同一君主国而列邦皆强惟我独弱。今则颁发明诏，预备立宪，亦何幸而得此耶。虽然，预备云者，岂可师心自用无所取则乎。因思东邻日本，同种同文，作我师资，舍此莫属。
　　若夫俄则甫退专制，入于立宪，尤足为我邦所借鉴。至于英之宪法，虽不成文，然称立宪之初祖，作列强之导师。饮水思源，乌可从阙。若普若义，其宪法尤称完备，取而列之，庶知从善。自余各国，则限于篇幅，不及备载，阅者鉴之。”
　　自梁任公1901年6月7日发表《立宪法议》，到1906年9月1日光绪下诏“预备立宪”，历经五年，清末立宪运动，由民间进入朝廷，最终变作体制行为，到此可以构成一个段落。
　　这个段落没有太大的波折，因为还没触及当道者的各种利益。即以上述决定立宪国策的几位军机而论，张百熙和荣庆是走不拢的，袁世凯和铁良在兵权之争上是互不相让的，奕和瞿鸿之间后来又有着更为激烈的党争。这些大都在立宪过程中表现出来。但有一点可以肯定，立宪作为一种“势”既已形成，如果没有外在力量强行中止的话，已然无法刹车。这就是说，无论清廷愿意与否，诏书一旦宣布，“开弓没有回头箭”，它就没有再回头的可能（尽管有波折）。
　　然而，它自己不能回头，却可以被打断。打断它的，只有一种力量，那就是革命。（待续）
　　作者为南京晓庄学院教授