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低价是不是公共交通发展的趋势?落实公交优先战略急需解决的问题有哪些?公交公益性与企业市场性如何有效结合?2009年12月3日,一场公交热点讨论会在交通运输部道路运输司如期举行。
三大方面待突破
交通运输部道路运输司司长李刚说,实施城市公交优先发展战略,有很多问题和困难需要解决,其中最基本的问题是对城市公共交通发展的认识问题。
他认为,落实城市公共交通优先发展战略,当前要抓紧开展三项工作:
加快公共交通立法。公共交通经过多年的发展,仍然处于无法可依的状态,行业发展和管理的随意性较大。政府部门在行业管理上,包括票价优惠幅度、政策层面的支持力度、对乘客权利的保障机制等,这些问题都需要法律依据,需要加快立法。目前,《城市公共交通条例(草案)》已上报国务院,正在征求地方的意见,争取在2010年上半年出台。
出台公交优先发展的政策性意见。现在正制定进一步推动公交优先发展的指导性文件,要点是如何将公交优先发展战略落到实处,提出对公共交通的优先发展政策及配套措施,特别要明确地方政府给予怎样的配套政策支持,省级和中央应予以怎样的支持。真正把城市公交作为重大的民生问题来认识,在现有政策上实现突破。
深入研究城市公交规划。编制城市公共交通发展规划的主体应该是地方政府,但部和省交通运输部门需要进行相应的指导,对全国城市公共交通的发展有明确方向和目标,提高和保障普遍出行服务,不断改善服务标准,这样才能让老百姓更多地乘坐公共交通。此外,票价、减免票执行中的问题也需要进一步深入研究,并在今后的政策和法规中进一步规范和明确。
公益性与市场性的结合
交通运输部道路运输司副司长徐亚华谈到,公交的公益属性决定了政府要进行投资,要购买服务,要给予补贴。但公益性行业是否一定要由国有企业来经营?是否要引入市场竞争机制?
上世纪八九十年代,一些城市公交市场进行了改革,打破了独家经营,甚至引进了外资。目前,针对城市公交市场竞争出现的问题,特别是服务质量方面的问题,一些城市又在重新进行调整。所以,公交企业应该实行什么样的经营管理模式,政府对其如何管理,是一个重大的理论和实践课题。
徐亚华发表意见认为,公共交通行业具有公益性属性,但公交公司是市场主体,应该具有市场主体的一般属性,要有追求效益、追求利润、创新技术、控制成本、发展壮大的动力和压力。如果企业作为市场经营主体的属性被抹杀,企业既没有约束机制,也没有激励机制,企业就会产生惰性,成为纯粹执行政府指令的“机器”,其运行成本就很难控制,服务质量也很难满足社会需要,政府补贴就可能成为“无底洞”。、
所以,城市公交的公益属性和公交企业的市场主体属性两者必须有机结合,但不能混淆。对公交企业既要实行扶持政策,增加政府的投入和补贴,同时又要加强监督检查和评价考核,建立规范的成本会计核算制度,在对其提供的服务数量、质量、成本严格考核和测算的基础上,公正合理地进行政府补贴和补偿。要有激励机制,千方百计把企业的积极性调动起来,也要有约束机制,增强企业的竞争意识、创新意识、责任意识、危机意识。
公交不是便宜交通
交通运输部规划研究院战略研究所所长徐丽认为,公共交通不应等同于便宜的交通,这更多地体现在经济较落后的郊区或农村的出行需求方面,这些地区需要更多的补贴。大城市的公共交通要解决的问题,是要让老百姓更愿意坐公交,其核心理念是方便、快捷。根据我们的调查显示,城市中的大部分人不会因为价格的变化而改变出行方式,价格在大城市并不是敏感因素。如果我们一味地去关注价格,政策方向上可能会出现问题。
城市公共交通领域的许多问题相当复杂,至今没有达成共识。例如出行需求,不应直接等同于公共交通的需求,需要更加深入和彻底地分析需求的增加对公共交通的影响。
徐丽说,首先,社会发展阶段不同,需求肯定不同。目前北京交通出行中,出勤的出行比例从20年前的百分之八十多下降到百分之六十多。因此,错峰上下班对缓解拥堵的效果就未必好。
其次,城市规模不同,出行需求也不同。北京和上海都是特大城市,但北京的城市半径比上海要大几倍,那么两个城市在发展公共交通的思路和布局上也应不同。
最后,出行者属性的不同,出行的需求也不同。例如,随着社会老龄化趋势,出行方式会发生变化。另外,不同国家市民居住的习惯,也会造成出行特征的差异。综合来说,我国的公共交通发展起来难度较大,在制定政策的时候需要注意分层次分阶段对待。
公交补贴管理须规范
交通运输部科学研究院城市交通研究中心主任江玉林建议,如果中央能够在财税扶持政策的支持方面,由交通运输部协同财政部出台一个关于规范城市公共交通补贴的管理办法或指导意见,一定能够起到推动的作用。
此外,目前急需由交通运输部主导,尽早出台一个关于城市公共交通的管理和服务标准。城市公共交通各经营主体的运营成本也需要通过一种方式逐步公开,如在公共交通企业建立一个数据库,公布运营成本,以便管理部门对企业的服务水平和补贴进行规范管理。企业还应提供年度运营报告。
伦敦公交招投标制度的启示
截至2008年,伦敦的公共汽车有700条线路,拥有7000辆公共汽车,每天运送600万人次,每年有20%的线路进行招标。伦敦公共汽车从1985年,伴随着公交公司的私有化,逐步引入了线路招投标机制。
实行招投标制度之后的1994-95年度,政府对每车公里的补贴投入比1984-85年度时减少了84%,对每人公里的补贴减少了80%。同1999/2000年度相比,伦敦公共汽车在2007/08年度的客运量增长了68%,该年度运送旅客21.8亿人次,是自1962年以来的最高值,年度运行里程达到4.68亿公里,是自1957年以来的最高值。
伦敦公共汽车的招投标通常以单条线路为主进行,有时多条线路同时进行,主要是为了便于同一区域服务的变更,合同期限通常5年,根据服务质量情况可延长2年,线路招投标是一项经常性的工作,每年15-20%的线路要进行招投标。招投标以经济效益最优、兼顾服务质量及安全为主要评标依据,根据合同向经营者支付的费用与运营里程、服务可靠性挂钩,对中标者运营全过程进行服务质量综合监测。
伦敦公共汽车的招投标制度具有以下特点:
首先,政府定制并采购公共汽车服务,制订线路规划并开展招投标,确定服务质量标准并监督实施,提供补贴并承担收入风险。
其次,企业按要求提供服务,负责具体的运营管理,承担运营成本风险,经营成本核算每年根据劳动工资率、零售价格指数、燃油价格等因素进行调整。
最后是引入竞争,由国有垄断到引入竞争,机制的设计有利于实现服务质量的竞争而非经营收入、经营利润的竞争,有利于提高服务质量,降低政府补贴总量。(交通运输部道路运输司综合处副处长战榆林提供)
三大方面待突破
交通运输部道路运输司司长李刚说,实施城市公交优先发展战略,有很多问题和困难需要解决,其中最基本的问题是对城市公共交通发展的认识问题。
他认为,落实城市公共交通优先发展战略,当前要抓紧开展三项工作:
加快公共交通立法。公共交通经过多年的发展,仍然处于无法可依的状态,行业发展和管理的随意性较大。政府部门在行业管理上,包括票价优惠幅度、政策层面的支持力度、对乘客权利的保障机制等,这些问题都需要法律依据,需要加快立法。目前,《城市公共交通条例(草案)》已上报国务院,正在征求地方的意见,争取在2010年上半年出台。
出台公交优先发展的政策性意见。现在正制定进一步推动公交优先发展的指导性文件,要点是如何将公交优先发展战略落到实处,提出对公共交通的优先发展政策及配套措施,特别要明确地方政府给予怎样的配套政策支持,省级和中央应予以怎样的支持。真正把城市公交作为重大的民生问题来认识,在现有政策上实现突破。
深入研究城市公交规划。编制城市公共交通发展规划的主体应该是地方政府,但部和省交通运输部门需要进行相应的指导,对全国城市公共交通的发展有明确方向和目标,提高和保障普遍出行服务,不断改善服务标准,这样才能让老百姓更多地乘坐公共交通。此外,票价、减免票执行中的问题也需要进一步深入研究,并在今后的政策和法规中进一步规范和明确。
公益性与市场性的结合
交通运输部道路运输司副司长徐亚华谈到,公交的公益属性决定了政府要进行投资,要购买服务,要给予补贴。但公益性行业是否一定要由国有企业来经营?是否要引入市场竞争机制?
上世纪八九十年代,一些城市公交市场进行了改革,打破了独家经营,甚至引进了外资。目前,针对城市公交市场竞争出现的问题,特别是服务质量方面的问题,一些城市又在重新进行调整。所以,公交企业应该实行什么样的经营管理模式,政府对其如何管理,是一个重大的理论和实践课题。
徐亚华发表意见认为,公共交通行业具有公益性属性,但公交公司是市场主体,应该具有市场主体的一般属性,要有追求效益、追求利润、创新技术、控制成本、发展壮大的动力和压力。如果企业作为市场经营主体的属性被抹杀,企业既没有约束机制,也没有激励机制,企业就会产生惰性,成为纯粹执行政府指令的“机器”,其运行成本就很难控制,服务质量也很难满足社会需要,政府补贴就可能成为“无底洞”。、
所以,城市公交的公益属性和公交企业的市场主体属性两者必须有机结合,但不能混淆。对公交企业既要实行扶持政策,增加政府的投入和补贴,同时又要加强监督检查和评价考核,建立规范的成本会计核算制度,在对其提供的服务数量、质量、成本严格考核和测算的基础上,公正合理地进行政府补贴和补偿。要有激励机制,千方百计把企业的积极性调动起来,也要有约束机制,增强企业的竞争意识、创新意识、责任意识、危机意识。
公交不是便宜交通
交通运输部规划研究院战略研究所所长徐丽认为,公共交通不应等同于便宜的交通,这更多地体现在经济较落后的郊区或农村的出行需求方面,这些地区需要更多的补贴。大城市的公共交通要解决的问题,是要让老百姓更愿意坐公交,其核心理念是方便、快捷。根据我们的调查显示,城市中的大部分人不会因为价格的变化而改变出行方式,价格在大城市并不是敏感因素。如果我们一味地去关注价格,政策方向上可能会出现问题。
城市公共交通领域的许多问题相当复杂,至今没有达成共识。例如出行需求,不应直接等同于公共交通的需求,需要更加深入和彻底地分析需求的增加对公共交通的影响。
徐丽说,首先,社会发展阶段不同,需求肯定不同。目前北京交通出行中,出勤的出行比例从20年前的百分之八十多下降到百分之六十多。因此,错峰上下班对缓解拥堵的效果就未必好。
其次,城市规模不同,出行需求也不同。北京和上海都是特大城市,但北京的城市半径比上海要大几倍,那么两个城市在发展公共交通的思路和布局上也应不同。
最后,出行者属性的不同,出行的需求也不同。例如,随着社会老龄化趋势,出行方式会发生变化。另外,不同国家市民居住的习惯,也会造成出行特征的差异。综合来说,我国的公共交通发展起来难度较大,在制定政策的时候需要注意分层次分阶段对待。
公交补贴管理须规范
交通运输部科学研究院城市交通研究中心主任江玉林建议,如果中央能够在财税扶持政策的支持方面,由交通运输部协同财政部出台一个关于规范城市公共交通补贴的管理办法或指导意见,一定能够起到推动的作用。
此外,目前急需由交通运输部主导,尽早出台一个关于城市公共交通的管理和服务标准。城市公共交通各经营主体的运营成本也需要通过一种方式逐步公开,如在公共交通企业建立一个数据库,公布运营成本,以便管理部门对企业的服务水平和补贴进行规范管理。企业还应提供年度运营报告。
伦敦公交招投标制度的启示
截至2008年,伦敦的公共汽车有700条线路,拥有7000辆公共汽车,每天运送600万人次,每年有20%的线路进行招标。伦敦公共汽车从1985年,伴随着公交公司的私有化,逐步引入了线路招投标机制。
实行招投标制度之后的1994-95年度,政府对每车公里的补贴投入比1984-85年度时减少了84%,对每人公里的补贴减少了80%。同1999/2000年度相比,伦敦公共汽车在2007/08年度的客运量增长了68%,该年度运送旅客21.8亿人次,是自1962年以来的最高值,年度运行里程达到4.68亿公里,是自1957年以来的最高值。
伦敦公共汽车的招投标通常以单条线路为主进行,有时多条线路同时进行,主要是为了便于同一区域服务的变更,合同期限通常5年,根据服务质量情况可延长2年,线路招投标是一项经常性的工作,每年15-20%的线路要进行招投标。招投标以经济效益最优、兼顾服务质量及安全为主要评标依据,根据合同向经营者支付的费用与运营里程、服务可靠性挂钩,对中标者运营全过程进行服务质量综合监测。
伦敦公共汽车的招投标制度具有以下特点:
首先,政府定制并采购公共汽车服务,制订线路规划并开展招投标,确定服务质量标准并监督实施,提供补贴并承担收入风险。
其次,企业按要求提供服务,负责具体的运营管理,承担运营成本风险,经营成本核算每年根据劳动工资率、零售价格指数、燃油价格等因素进行调整。
最后是引入竞争,由国有垄断到引入竞争,机制的设计有利于实现服务质量的竞争而非经营收入、经营利润的竞争,有利于提高服务质量,降低政府补贴总量。(交通运输部道路运输司综合处副处长战榆林提供)