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【内容提要】 公共治理环境下高等教育政策主体拓展为决策主体、执行主体、合作主体、评价主体、影子主体，其责任为适应共同治理而相应发生变化。高等教育政策主体履行责任的环境和条件包括完善公共治理环境、提升政策主体能力、强化政策主体责任追究。
【关键词】 公共治理 高等教育 政策主体 责任界定
【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】2095-5103（2013）04-0011-03
高等教育政策是高等教育质量的重要保障，明晰政策主体及其责任是提高高等教育政策的效率和质量的前提。我国高等教育政策制定模型经历了从精英模型—渐进模型—公共选择模型的转变，这是教育决策走向科学化和民主化的体现。 20世纪90年代后，公共管理出现了治理模式，高等教育政策主体面临一个新的治理环境，高等教育政策主体范围、责任以及履行责任的环境和条件都将发生相应变化。
一、行政管理模式下的高等教育政策主体辨析
1. 从政策制定的角度来分析。高等教育政策主体不仅包括直接参与政策制定的政治权力主体即体制内的政策主体，如政府、执政党及其领袖与官员等，而且还包括间接参与政策制定即以特定的方式影响政策制定的主体，如利益集团、选民、在野党、新闻媒体等，可以称之为体制外的政策主体，或者分为决策主体、咨询主体和参与主体。
2. 从政策制定、实施、评价全过程的角度来分析。一般认为，高等教育政策主体包括政府主体、准公共政策主体（非政府组织和非营利组织）和社会公众，或者认为高等教育政策主体分为决策主体、执行主体和评价主体三个组成部分。其中高等教育决策主体包括国家权力机构、政党、各级政府、具有影响的社会团体（如作为专家和智囊的咨询团体等），执行主体是指各级政府（含教育行政部门），评价主体指凡政策发挥法律或行政效力所作用和影响到的对象，包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众等。
二、公共治理模式下高等教育政策主体的拓展
治理理论主张引入工商企业的治理方法和竞争机制，实施政府分权、顾客导向、强调责任与绩效。治理理论既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体相互合作、共同管理。在公共治理模式下，高等教育政策主体类型随之得到拓展，形成决策主体、执行主体、合作主体、评价主体、影子主体并行的状态。
1. 决策主体指具有政策决策权力的政党和政府。不管是在目前的管理模式和未来的治理环境下，我国都必须坚持社会主义的性质，着力于建设法治国家。高等教育政策须由法律授权的机构，经过法定环节来制定，从而获得合法的效力。具体来讲，高等教育政策的决策主体包括有权制定法律的全国人大和全国人大常委会，可以制定高等教育行政法规的国务院，以及有权制定高等教育地方性法规的省级地方人民政府。
2. 执行主体指实施高等教育政策的教育主管机关。在治理环境下，高等教育政策的制定和执行是分设的，政策制定是政治的任务，而执行是行政的任务，高等教育主管机关是政府的职能部门，不具有制定政策的权利。20世纪90年代以来，我国基本形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制，作为高等教育政策的执行主体，主要是贯彻落实中央政府和省级政府制定的高等教育政策的执行机构，具体来说，就是国家教育部和省级教育厅或教育委员会。
3. 合作主体指对高等教育政策进行咨询、建议、评价，从事高等教育研究和服务的第三部门。在行政管理理论下，高等教育政策主体结构呈金字塔式的层级制。高等教育是一种专门化的教育，教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要，公共治理提出的多元的、自组织的、合作的和去意识形态式的模式，则是适合高等教育政策主体关系的模式。高等教育政策制定与实施不仅仅是政府的公务，而且也是非政府组织的事务，如高等教育学会、慈善机构、教育中介等，都是政府制定和实施高等教育政策的合作者。
4. 评价主体指高等学校的教师和学生。在行政治理模式下，高等教育评价主体包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众，这种认识过于宽泛。国家权力机构、政党、各级政府对政策的评价是自评价，其评价的客观性受到评价主体性的限制。而社会团体和群众缺乏政策实施过程的感受，一般是对政策后果的评价。客观评价主要是高等教育政策直接作用的客体对政策主体的评价，因为所有的高等教育政策最终的受体都是高等学校的教师和学生，只有他们才对高等教育政策效果具有最切实的感受和最权威的评价权利。
5. 影子主体指高等教育政策主要的利益相关者，包括用人单位、学生家长，以及公共舆论。公共治理环境下，顾客导向的逻辑起点是市场原则，高等教育面对的市场一是资源市场即学生家长，二是消费市场即用人单位。影子主体没有固定的群落和严格的边界，往往根据对政策事件的关注点不同而汇聚成不同的意见群体，随着政策问题的消失群体随之消失。
三、高等教育政策主体责任厘清
按照公共治理的理念，拓展后的高等教育政策主体的责任具有新的内容。
1. 决策主体的责任。在治理环境下，政党与政府不是“划桨人”，而是“掌舵人”，应剥离其具体管理高等学校的功能，承担制定指导高等教育发展的宏观政策的功能。作为决策主体，高等教育决策权力与决策责任相一致，决策责任总体上可以分为政治责任、法律责任和道德责任。从政治责任看，高等教育政策决策主体要根据高等教育发展的需要，及时提出立法提案或政策动议，适时启动决策程序，保证高等教育政策符合时代需要。从法律责任看，决策要合法。而且，高等教育决策权利的运行必须服务于公共利益，否则不具有权利的合法性。而道德责任则要求决策体现公正公平和以人为本的价值取向。
2. 执行主体的责任。政策执行主体的责任就是为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实。在我国，各级教育主管部门充当了政府管理高等学校的代理人，成为高等学校实际的当家人。如大学校长、党委书记和其他校级领导等都是由教育主管部门任免，专业设置等须由教育主管部门审批等等。 在公共治理环境下，作为政府职能部门的教育主管部门，应回归其职能部门的服务属性，承担政策执行的功能，其责任主要是贯彻落实党和政府所制定的高等教育法规和政策，指导和监督高等学校依法自主办学，保证高等学校正确的办学方向和公益性。不直接参与学校的教学科研管理等具体事务，如校长的遴选、学科专业设置、教学评奖、教学评估等都应由学校自主决定。履行执行功能的模式不是采用行政手段、行政命令，应防止执行政策过程中的机械式、附加式、替代式、选择式、敷衍式、野蛮式的执行模式，而应在平等协商的基础上，把办学主导权交给学校，充分调动高等学校自我治理的积极性。
3. 合作主体的责任。在公共治理环境下，作为高等教育政策合作主体的非政府组织，其责任主要体现为积极参与合作，包括总结高等教育规律和研究发展趋势，对高等教育政策进行咨询、评价、提出建议和批判，并自觉维护合作的自主性、秩序性。自主性主要表现为在参与高等教育政策制定和执行监督过程中，高等教育研究学会、协会、中介等组织坚持思维的独立性、行为的公正性、评价的客观性，既不依附于政府部门，也不依附于私人部门，即使在接受捐赠时也不放弃独立，而是根据组织的立场和判断来选择与政府合作的政策项目和合作的程度。秩序、道德、正义、自由是高等教育政策合作主体应坚守的原则，若缺失这些原则，合作主体组织会因脱离实际而逐渐边缘化，并失去合作主体存在的价值。
4. 评价主体的责任。教育政策评价一般可以分为预评价、执行评价、效果评价等。预评价的目的是预测政策执行可能出现的情况和可能取得的结果，一般由专业机构或专家即合作主体承担。R·A·Snyder总结了政策执行评价所涉及的行为①督导并记录政策执行评价过程中依序所发生的事件，所采取的行动，所投入的资源；②根据政策预见设定的规范和要求，收集实际运作的情报信息；③发现或预测政策设计或执行中的缺陷和问题提出补充和完善的建议；④将政策如何运作的信息反馈给执行人员作为采取相应措施或调适运行机制的依据。可见，高等教育政策评价主体责任主要是评估现行高等教育政策执行过程，发现政策设计或执行中的缺陷和问题并提出补充和完善的建议。
5. 影子主体的责任。学生家长、用人单位、社会舆论不直接受教育政策调控，对政策也没有直接的影响，但却是高等教育政策效力的承受者。如教育收费政策的实际承受者是家长。所以，影子主体并不能置身于高等教育政策事外，要承担起收集、反映政策问题与需求，提出政策效果客观评价与建议的责任。
由于影子主体往往是分散的个体，对政策的感受与意见源自不同的视角，其声音难以形成合声而影响政策进程，现代媒体应承担起汇集与提炼并忠实传输这些声音的责任，通过公共价值来引导社会舆论，形成政策压力，促进政策的合理化。
四、高等教育政策主体履行责任的环境
1. 改善公共治理环境。政策环境是影响政策过程的各种因素综合作用下形成的系统。政策最大的环境是政治环境，目前来说，我国要加快政府改革与政府职能转变，建设服务型、公共性的政府，改善公共治理环境。缩小政府的规模，限制政府权力，增强政府高等教育政策服务能力。政府对高等教育的管理应该是宏观管理，而不应该是具体的管理，要改变政府目前依然对高等学校招生计划、专业设置等许多事项实行审批制的做法，对高等学校重大办学事项实行备案制，扭转高等学校的运行和发展直接受制于政府的弊端。应鼓励高等教育政策各种主体特别是合作主体、评价主体和影子主体在制度和法律的框架内充分发挥自己的作用，重视和鼓励各种社会力量参与高等教育治理。
2. 提升政策主体能力。在公共治理模式下，社会变迁的加快，高等教育需求与利益多元化日趋明显，各种政策主体都要提升自身素质，从而更好地引导公众的观念和行为。高等教育政策主体要具有调控各种利益关系的能力、公平分配社会资源的能力。这种能力通常受到教育政策主体价值体系的制约。公共治理模式下，高等教育政策主体构成的多元化使得高等教育政策价值也呈现出多元化特征，但任何领域内的政策都必须与该领域的发展方向相一致，都必须体现该领域所要追求的最终目标，高等教育政策主体要尊重高等教育发展规律，充分满足不同社会阶层对高等教育的需求，充分保障不同形式的高等教育公平。
3. 强化政策主体责任追究。高等教育政策主体承担不同的责任，也就享有相应的权利。在公共治理环境下，政策的制定者和执行者是有“私利”的“经济人”，存在自利倾向，使得政策制定的目的趋于功利化。特别容易出现引人注目的政策主体现象，即利用手中的法规制定权，以法律的威力为一个人“开道”。所以，公共治理环境下，要强化高等教育政策主体责任追究，对于不能有效履行责任或违法履行责任的主体，应加大责任追究的力度。
对集体决策方式而言，由集体共同承担风险，决策群体都应为高等教育政策的决策负责，但应明确有决策权的高等教育政策责任主体的领导职务序列，根据序列确定责任的大小。而个人决策方式所造成的决策责任则应由决策者个人负责。对利用权利在政策决策或执行中为特定阶层或利益集团谋取利益的政策主体和实施违反法律法规的行为的政策主体，要追究其法律甚至刑事责任。对重大政策事项实行终生追究制。避免行政管理者自身权力越大责任越难追究的弊端，把行政责任追究也纳入行政法规调整的范围。
参考文献：
[1] 高峰，杨晓明.从我国教育政策主体看教育政策模型的选择[J].教育探索，2004，（4）.
[2] 朱崇实，陈振明.公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[3] 桑玉成，刘百鸣.公共政策导论[M].上海：复旦大学出版社，1991.
[4] 祁型雨.论教育政策的主体[J].教育理论与实践，
2000，20（7）.
[5] 刘永芳.价值范式及其对教育政策主体的价值分析[J].扬州大学学报（高教研究版），2004，8（3）.
[6] 吴永生.论公共政策主体的合法性[J].广东行政学院学报，2004，16（1）.
[7] 王玲.课程政策主体的主体性发展问题研究[J].辽宁教育研究，2008，（7）.
责任编辑：赵春燕
【关键词】 公共治理 高等教育 政策主体 责任界定
【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】2095-5103（2013）04-0011-03
高等教育政策是高等教育质量的重要保障，明晰政策主体及其责任是提高高等教育政策的效率和质量的前提。我国高等教育政策制定模型经历了从精英模型—渐进模型—公共选择模型的转变，这是教育决策走向科学化和民主化的体现。 20世纪90年代后，公共管理出现了治理模式，高等教育政策主体面临一个新的治理环境，高等教育政策主体范围、责任以及履行责任的环境和条件都将发生相应变化。
一、行政管理模式下的高等教育政策主体辨析
1. 从政策制定的角度来分析。高等教育政策主体不仅包括直接参与政策制定的政治权力主体即体制内的政策主体，如政府、执政党及其领袖与官员等，而且还包括间接参与政策制定即以特定的方式影响政策制定的主体，如利益集团、选民、在野党、新闻媒体等，可以称之为体制外的政策主体，或者分为决策主体、咨询主体和参与主体。
2. 从政策制定、实施、评价全过程的角度来分析。一般认为，高等教育政策主体包括政府主体、准公共政策主体（非政府组织和非营利组织）和社会公众，或者认为高等教育政策主体分为决策主体、执行主体和评价主体三个组成部分。其中高等教育决策主体包括国家权力机构、政党、各级政府、具有影响的社会团体（如作为专家和智囊的咨询团体等），执行主体是指各级政府（含教育行政部门），评价主体指凡政策发挥法律或行政效力所作用和影响到的对象，包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众等。
二、公共治理模式下高等教育政策主体的拓展
治理理论主张引入工商企业的治理方法和竞争机制，实施政府分权、顾客导向、强调责任与绩效。治理理论既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体相互合作、共同管理。在公共治理模式下，高等教育政策主体类型随之得到拓展，形成决策主体、执行主体、合作主体、评价主体、影子主体并行的状态。
1. 决策主体指具有政策决策权力的政党和政府。不管是在目前的管理模式和未来的治理环境下，我国都必须坚持社会主义的性质，着力于建设法治国家。高等教育政策须由法律授权的机构，经过法定环节来制定，从而获得合法的效力。具体来讲，高等教育政策的决策主体包括有权制定法律的全国人大和全国人大常委会，可以制定高等教育行政法规的国务院，以及有权制定高等教育地方性法规的省级地方人民政府。
2. 执行主体指实施高等教育政策的教育主管机关。在治理环境下，高等教育政策的制定和执行是分设的，政策制定是政治的任务，而执行是行政的任务，高等教育主管机关是政府的职能部门，不具有制定政策的权利。20世纪90年代以来，我国基本形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制，作为高等教育政策的执行主体，主要是贯彻落实中央政府和省级政府制定的高等教育政策的执行机构，具体来说，就是国家教育部和省级教育厅或教育委员会。
3. 合作主体指对高等教育政策进行咨询、建议、评价，从事高等教育研究和服务的第三部门。在行政管理理论下，高等教育政策主体结构呈金字塔式的层级制。高等教育是一种专门化的教育，教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要，公共治理提出的多元的、自组织的、合作的和去意识形态式的模式，则是适合高等教育政策主体关系的模式。高等教育政策制定与实施不仅仅是政府的公务，而且也是非政府组织的事务，如高等教育学会、慈善机构、教育中介等，都是政府制定和实施高等教育政策的合作者。
4. 评价主体指高等学校的教师和学生。在行政治理模式下，高等教育评价主体包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众，这种认识过于宽泛。国家权力机构、政党、各级政府对政策的评价是自评价，其评价的客观性受到评价主体性的限制。而社会团体和群众缺乏政策实施过程的感受，一般是对政策后果的评价。客观评价主要是高等教育政策直接作用的客体对政策主体的评价，因为所有的高等教育政策最终的受体都是高等学校的教师和学生，只有他们才对高等教育政策效果具有最切实的感受和最权威的评价权利。
5. 影子主体指高等教育政策主要的利益相关者，包括用人单位、学生家长，以及公共舆论。公共治理环境下，顾客导向的逻辑起点是市场原则，高等教育面对的市场一是资源市场即学生家长，二是消费市场即用人单位。影子主体没有固定的群落和严格的边界，往往根据对政策事件的关注点不同而汇聚成不同的意见群体，随着政策问题的消失群体随之消失。
三、高等教育政策主体责任厘清
按照公共治理的理念，拓展后的高等教育政策主体的责任具有新的内容。
1. 决策主体的责任。在治理环境下，政党与政府不是“划桨人”，而是“掌舵人”，应剥离其具体管理高等学校的功能，承担制定指导高等教育发展的宏观政策的功能。作为决策主体，高等教育决策权力与决策责任相一致，决策责任总体上可以分为政治责任、法律责任和道德责任。从政治责任看，高等教育政策决策主体要根据高等教育发展的需要，及时提出立法提案或政策动议，适时启动决策程序，保证高等教育政策符合时代需要。从法律责任看，决策要合法。而且，高等教育决策权利的运行必须服务于公共利益，否则不具有权利的合法性。而道德责任则要求决策体现公正公平和以人为本的价值取向。
2. 执行主体的责任。政策执行主体的责任就是为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实。在我国，各级教育主管部门充当了政府管理高等学校的代理人，成为高等学校实际的当家人。如大学校长、党委书记和其他校级领导等都是由教育主管部门任免，专业设置等须由教育主管部门审批等等。 在公共治理环境下，作为政府职能部门的教育主管部门，应回归其职能部门的服务属性，承担政策执行的功能，其责任主要是贯彻落实党和政府所制定的高等教育法规和政策，指导和监督高等学校依法自主办学，保证高等学校正确的办学方向和公益性。不直接参与学校的教学科研管理等具体事务，如校长的遴选、学科专业设置、教学评奖、教学评估等都应由学校自主决定。履行执行功能的模式不是采用行政手段、行政命令，应防止执行政策过程中的机械式、附加式、替代式、选择式、敷衍式、野蛮式的执行模式，而应在平等协商的基础上，把办学主导权交给学校，充分调动高等学校自我治理的积极性。
3. 合作主体的责任。在公共治理环境下，作为高等教育政策合作主体的非政府组织，其责任主要体现为积极参与合作，包括总结高等教育规律和研究发展趋势，对高等教育政策进行咨询、评价、提出建议和批判，并自觉维护合作的自主性、秩序性。自主性主要表现为在参与高等教育政策制定和执行监督过程中，高等教育研究学会、协会、中介等组织坚持思维的独立性、行为的公正性、评价的客观性，既不依附于政府部门，也不依附于私人部门，即使在接受捐赠时也不放弃独立，而是根据组织的立场和判断来选择与政府合作的政策项目和合作的程度。秩序、道德、正义、自由是高等教育政策合作主体应坚守的原则，若缺失这些原则，合作主体组织会因脱离实际而逐渐边缘化，并失去合作主体存在的价值。
4. 评价主体的责任。教育政策评价一般可以分为预评价、执行评价、效果评价等。预评价的目的是预测政策执行可能出现的情况和可能取得的结果，一般由专业机构或专家即合作主体承担。R·A·Snyder总结了政策执行评价所涉及的行为①督导并记录政策执行评价过程中依序所发生的事件，所采取的行动，所投入的资源；②根据政策预见设定的规范和要求，收集实际运作的情报信息；③发现或预测政策设计或执行中的缺陷和问题提出补充和完善的建议；④将政策如何运作的信息反馈给执行人员作为采取相应措施或调适运行机制的依据。可见，高等教育政策评价主体责任主要是评估现行高等教育政策执行过程，发现政策设计或执行中的缺陷和问题并提出补充和完善的建议。
5. 影子主体的责任。学生家长、用人单位、社会舆论不直接受教育政策调控，对政策也没有直接的影响，但却是高等教育政策效力的承受者。如教育收费政策的实际承受者是家长。所以，影子主体并不能置身于高等教育政策事外，要承担起收集、反映政策问题与需求，提出政策效果客观评价与建议的责任。
由于影子主体往往是分散的个体，对政策的感受与意见源自不同的视角，其声音难以形成合声而影响政策进程，现代媒体应承担起汇集与提炼并忠实传输这些声音的责任，通过公共价值来引导社会舆论，形成政策压力，促进政策的合理化。
四、高等教育政策主体履行责任的环境
1. 改善公共治理环境。政策环境是影响政策过程的各种因素综合作用下形成的系统。政策最大的环境是政治环境，目前来说，我国要加快政府改革与政府职能转变，建设服务型、公共性的政府，改善公共治理环境。缩小政府的规模，限制政府权力，增强政府高等教育政策服务能力。政府对高等教育的管理应该是宏观管理，而不应该是具体的管理，要改变政府目前依然对高等学校招生计划、专业设置等许多事项实行审批制的做法，对高等学校重大办学事项实行备案制，扭转高等学校的运行和发展直接受制于政府的弊端。应鼓励高等教育政策各种主体特别是合作主体、评价主体和影子主体在制度和法律的框架内充分发挥自己的作用，重视和鼓励各种社会力量参与高等教育治理。
2. 提升政策主体能力。在公共治理模式下，社会变迁的加快，高等教育需求与利益多元化日趋明显，各种政策主体都要提升自身素质，从而更好地引导公众的观念和行为。高等教育政策主体要具有调控各种利益关系的能力、公平分配社会资源的能力。这种能力通常受到教育政策主体价值体系的制约。公共治理模式下，高等教育政策主体构成的多元化使得高等教育政策价值也呈现出多元化特征，但任何领域内的政策都必须与该领域的发展方向相一致，都必须体现该领域所要追求的最终目标，高等教育政策主体要尊重高等教育发展规律，充分满足不同社会阶层对高等教育的需求，充分保障不同形式的高等教育公平。
3. 强化政策主体责任追究。高等教育政策主体承担不同的责任，也就享有相应的权利。在公共治理环境下，政策的制定者和执行者是有“私利”的“经济人”，存在自利倾向，使得政策制定的目的趋于功利化。特别容易出现引人注目的政策主体现象，即利用手中的法规制定权，以法律的威力为一个人“开道”。所以，公共治理环境下，要强化高等教育政策主体责任追究，对于不能有效履行责任或违法履行责任的主体，应加大责任追究的力度。
对集体决策方式而言，由集体共同承担风险，决策群体都应为高等教育政策的决策负责，但应明确有决策权的高等教育政策责任主体的领导职务序列，根据序列确定责任的大小。而个人决策方式所造成的决策责任则应由决策者个人负责。对利用权利在政策决策或执行中为特定阶层或利益集团谋取利益的政策主体和实施违反法律法规的行为的政策主体，要追究其法律甚至刑事责任。对重大政策事项实行终生追究制。避免行政管理者自身权力越大责任越难追究的弊端，把行政责任追究也纳入行政法规调整的范围。
参考文献：
[1] 高峰，杨晓明.从我国教育政策主体看教育政策模型的选择[J].教育探索，2004，（4）.
[2] 朱崇实，陈振明.公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[3] 桑玉成，刘百鸣.公共政策导论[M].上海：复旦大学出版社，1991.
[4] 祁型雨.论教育政策的主体[J].教育理论与实践，
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[5] 刘永芳.价值范式及其对教育政策主体的价值分析[J].扬州大学学报（高教研究版），2004，8（3）.
[6] 吴永生.论公共政策主体的合法性[J].广东行政学院学报，2004，16（1）.
[7] 王玲.课程政策主体的主体性发展问题研究[J].辽宁教育研究，2008，（7）.
责任编辑：赵春燕