[摘要] 2013年两会在京举行，"城镇化"与"户籍制度改革"作为两大热词被与会代表积极讨论，如何在我国"二元化"的制度下破除现行户籍制度与土地管理制度中存在的问题，积极稳妥地实现"城镇化"，全民共享经济发展的成果是每一个人民关心的事情。
　　[关键字]"城镇化" 户籍制度改革 土地制度改革
　　[中图分类号] TU982 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-1-11-2
　　从十八大报告提出推动新型"城镇化"规划后，2012年12月16日，中央经济工作会议再次明确指出：积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。会议强调：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展 。2013年1月7日，我国城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》已经编制完成，在该规划中指出，"城镇化将在未来十年拉动40万亿投资。"2013年温家宝政府工作报告中再次强调：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展”在中国股市低迷，经济发展渐现后力不足的情况下，"城镇化"犹如一座金矿发散出迷人光芒，"城镇化"化身为我国经济引擎，蓄势待发。
　　2012年11月28日，"财经年会2013：预测与战略"在北京举行。会上发改委城市和小城镇发展中心李铁主任坦言，在中国城镇化面临几个问题，第一是户籍制度管理改革，第二是土地管理制度改革。城镇化进程不仅是人口向城镇进入，土地还要伴随土地城镇化进程，在国外这不是问题，因为它是一个私有化的，但是在中国不是如此，中国特殊的公有制度，国有土地制度，农村集体土地所有制度，它是我们当前改革面临的不可逾越的障碍。
　　由此看来，城镇化是美好的蓝图，但是通往美好事物的道路必定是曲折的。那么什么是"城镇化"，我国"城镇化"进程中存在哪些问题？本文将一一道来。
　　1 城镇化概念
　　“城镇化”的概念百家争鸣，但是普遍认可的概念是指：农村人口不断向城市转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。
　　“城镇化”中的“化”字体现了从物理反应到化学反应的过程。城镇化不仅是物质文明发展也是精神文明进步。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面：
　　第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；
　　第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；
　　第三，城鎮化是地域性质和景观转化的过程；
　　第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。
　　2 城镇化进程中存在的问题
　　2.1 户籍制度管理改革
　　2013年政府工作报告指出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。
　　户籍制度产生于计划经济时代，是为城乡"二元化"行政管理服务的，它大体的功能就是区分"农业人口"与"非农业人口"。推行农村土地承包制和市场经济改革后，除了原有的城乡"二元化"，户籍问题上还形成了大都市与中小城市、沿海城市与内地城市、发达地区与落后地区等"泛二元化"的格局，这既不利于人口流动，也不利于城镇化的推进。现存户籍制度带有浓厚的地方保护主义色彩，户籍上附着的居民权利与社会福利存在地区差异。地方政府总有"流动人口红利"最大化的驱动，在吸引优质外来人才和劳动力之时，又想提供低水平的福利和社会服务，所以，那些福利水平相对较高的地方，并没有放开户籍的动力。国家应尽快建立和完善面向全社会的公平和无差别的基本社会保障制度，以扁平化户籍背后的福利差异，降低户籍壁垒的阻力，促进人口流动。然而，扁平化户籍背后的社会福利并不可能很多到位，需要统筹考虑各地经济社会发展和城市综合承载能力，考虑一个地区土地、水源等资源的承载能力。
　　2.2 土地制度改革
　　2.2.1 土地财政问题
　　我国城镇发展规模涉及到土地出让金问题，我们城镇发展依赖于土地出让金，但它面临严肃的制度约束，也是我们的城市财政出现了窘迫局面。土地财政简单的说就是地方政府出让土地获得收入。支撑条件为在需求存在即有人买的前提下要符合：一是征地权回购土地使用权的权利，独家买地；二是土地一级市场垄断经营，独家卖地；三是规划、转用、建设权利，充分实现土地增值。三者缺一不可。这种制度安排为各地政府推动我国的快速工业化和广泛城镇化提供了调整资源、筹措资金的巨大操作空间。同时，这种制度安排也是中国经济发展模式的核心竞争力，可以以极低交易费用配置土地资源，显化比较优势。这也是土地财政虽屡受诟病但是地方政府对其"爱意"越发浓烈的原因。无论是基础设施建设、高速公路的建设还是公共资源设施配套，数以亿计的金钱从何而来？如何把一块待拆迁的集体土地变成可以上市拍卖的"熟地"，把宅基地和"城中村"变成写字楼或高档住宅使土地城镇化，没有钱都是纸上谈兵。
　　土地财政来钱快，有保障，土地因其相对稳定的属性变得投资风险极低，利润却极高，利润又可以拿出来修建基础设施，扩大城镇规模带动周边地块发展，带动周边地块地价上涨，形成资金的良性循环。坦白的说没有土地财政就没有我国现在的城镇化成果。"建设靠土地，吃饭靠税收"是地方政府的生存现状。正因为地方政府对土地出让金的过度依赖导致地方政府与房地产开发商之间的关系变得暧昧。曾有人如此调侃楼市调控政策：楼市调控着是个神枪手，弹无虚发，枪枪打在股市上。新"国五条"出台后房价掀起新的涨价高潮，说明人民已经不再相信政府是真的要降低或抑制房价。地方政府用土地做抵押贷款，钱用于拆迁安置和基础设施建设，土地上市拍卖地方政府还上贷款和利息后用盈余转移支付。这也就为什么房地产市场火爆之时地王频现，地方政府财源滚滚。房地产市场寒冬之时，地块流拍，地方政府支付着银行贷款产生的巨额利息捉襟见肘。土地财政绝对是一只能抓得住老鼠的猫，但是这只猫必须要得到驯化和控制，否则不单单抓老鼠还会伤人。 　　现在土地财政导致的负面影响有 ：一是农民失地失业失权。即使在拆迁安置较好的一线城市，拆迁安置的方式一般分为两块，一块是农民上楼，一块是纳入社保。但是目前社保远远没有完善，被安置的农民依靠社保难以过上真正的市民生活，依旧徘徊于贫困线。医疗更是升级版的农村合作医疗，与市民应当享受的社会医疗保险仍然存在很大差距。上楼的农民会获得一次性的一笔补偿，但是在购买力每况愈下的今天，拿到的钱在几年内就会贬值，如果政府想责怪农民大哥没有理财知识，未能用这笔钱有效投资赚取收益，那么显然是不负责任的，实际上很多农民家庭的孩子正因为突然获得的这笔财富变得迷失自我，以为自己余生可以躺在金砖上享受了。拆迁款没能把农民变为市民，而是把他们推向了边缘，这也就是为什么又很多地拆迁多年仍有农民闹事的原因之一；二是耕地资源极具减少，带来粮食危机。2010年7月，国土资源部耕地保护司孙鲁平坦言，目前耕地占补平衡普遍存在后续补充耕地储备不足，补充的耕地质量不高的情况。
　　2.2.2 现有的土地城镇化进程如何来破解征地问题
　　现在一提征地很多人就会联想到近几年因为征地引发的恶劣群体性事件，之所以矛盾如此突出，很大程度上是因为土地出让金收益分配关系中，收入分配存在不公平现象。农民承包的土地被征收，其所得到的补偿费是5%-10%，村级集体依靠土地所有者身份获得25%-30%的收益，而各级政府和中间商获取了60%-70%的收入。 这个问题得到解决，有助于土地财政的良性发展。
　　因此，改革現行土地征收制度是关键所在，缩小征地范围，区分为建造基础性的，公益性设施征收土地，建造经营性项目买地的新制度。经营性项目用地就可以直接使用农村集体的建设用地，也就是说要允许集体建设用地进入市场，就是要建立城乡统一的土地市场。可以说这是征地制度改革的其中因素之一。
　　2.2.3 所有权的问题，农村的集体土地确权。
　　在中国土地"二元化"的制度下，集体建设用地流转的前提是明晰土地的产权，还包括在农村之间土地扭转，或者是宅基地扭转产权的性质问题。党的十七届三中全会、2010年和2012年两个中央一号文件、国家"十二五"规划等，都对加快农村土地确权登记发证工作作出了部署，提出了明确要求。全国政协委员、北京市国土资源局副局长谢俊奇表示：对于把农村土地确权登记发证提升到"第二次土改"的高度。农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。我国农村土地是农民集体所有，但其占有、使用、收益、处分的权利，长期得不到保障。在我国高速的城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，通过强征、非法占有、兼并等手段，侵犯农民土地权益的事情时有发生，引起的群体事件严重影响了社会的和谐稳定。其主要原因是农村土地产权不明晰，权能没保障，权益不平衡。所以，要保护农民权益，首先要明晰农民的土地产权。
　　加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一土地市场的前提，也是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。
　　“城镇化”是一个很复杂很有意义的前景，要解决存在的种种问题实现同样是很复杂的，在这条路上我们希望看到的是以人为本，真正实现造福于人民的法律和政策的施行，而不是让先富起来的人更富成为"城镇化"的受益者，让没富起来的穷人更穷住进平民窟。