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内容摘要：在全面依法治国的当下，校园欺凌这一问题最终仍需通过法治的手段予以解决。学术界目前关于校园欺凌法治体系的建议成果颇丰，但仍然存在概念不统一、缺乏可操作性等问题。教育部等11部门的《加强中小学生欺凌综合治理方案》在明确校园欺凌定义的基础上，勾勒出应对校园欺凌的多部门协同治理框架。全面解决校园欺凌这一难题，需要对《方案》等既有政策进行深入细化，并在坚持法治原则的基础上进行专项立法及适度改革现有法律框架，从而确立多层次立法模式、建构职责分明的政府运作机制、制定细致的学校防治方针以及注入社会力量，形成防治校园欺凌的综合性法治体系。
关键词：校园欺凌 法治体系 网络欺凌 协同治理
中国分类号：DF36文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2019）01-0123-134
近年来，校园欺凌事件在我国多所中小学不断上演，个别欺凌行为甚至因其手段的残忍而引起了全社会的愤慨。〔1 〕校园欺凌严重危害了未成年学生的身心健康，这是我国社会主义教育界必须克服的顽疾。针对校园欺凌，国务院和相关部门已发布了多个防治校园欺凌的文件，2016年4月，国务院教育督导委员会办公室印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》;11月，教育部等9部门又出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》;12月，国务院教育督导委员会办公室则印发了《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》。2017年12月，教育部等11部门联合出台了《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《方案》），首次以官方文件的形式界定了校园欺凌的概念，明确了治理这一问题的指导思想、基本原则，以及具体的治理措施与分工，这为相关机构协同治理校园欺凌再次提供了政策支持。
党的十八大以来，党在我国国家治理进程中开启了全面依法治国的新征程，中国特色社会主义法治事业进入了新时代;党的十九大报告则提出要优先发展教育事业，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育，“这为我们在中国特色社会主义新时代不断推进教育改革发展、大力提高国民素质指明了方向”。〔2 〕全面依法治国的时代背景和教育现代化的现实需求呼唤着校园欺凌治理路径的制度化与法治化。面对校园欺凌，我国须在以《方案》为代表的政策文件之基础上进行专项立法，并适度变革现有的法律体系，构建应对校园欺凌的法治体系。
一、我国学者有关构建校园欺凌法治体系建议的梳理
目前，我国学者关于建立应对校园欺凌法治体系的成果数量颇丰，这些成果大致可分为四类：其一，从法律规制层面宏观地探讨校园欺凌的应对方法。这类成果主张我国应通过专项立法的方式明确校园欺凌概念及反校园欺凌的立法目的和原则、厘清反校园欺凌的主要内容、〔3 〕完善校园欺凌的发现与报告处理机制、强化校园欺凌的协同治理机制、〔4 〕成立校园欺凌治理委员会以及明晰学校及其管理主体反欺凌的法定责任等。〔5 〕其二，從《侵权责任法》的角度探讨校园欺凌相关主体应负的法律责任。这些论者认为，校园欺凌在本质上是典型的民事侵权行为，〔6 〕“成年欺凌行为人根据行为的特点应当承担单独、连带或按份责任;未成年行为人的监护人未尽到监护责任的承担替代责任;学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任”。〔7 〕其三，对当下我国针对校园欺凌的法律规制进行反思，指出其内在的缺陷。这些成果指出，现行法律在相关方面的“真空”是导致校园欺凌愈演愈烈的重要原因，如责任年龄制度就在一定程度上“庇护”了未成年人的违法犯罪行为;而部分法律中的制度弊端亦是纵容校园欺凌的重要原因，如针对未成年人犯罪事件，我国刑法采取“小儿酌减模式”，这对社会安全显然缺乏应有的考虑;〔8 〕工读教育制度也因招生的非强制性而失去了本来的作用。〔9 〕其四，总结在校园欺凌事件中教师及学校应当承担的责任。这类文章聚焦于学校与学生之间的关系，认为学校与教师如若未尽到教育管理职责，则要承担相应的民事责任，〔10 〕在个别严重的情况下还要承担行政甚至刑事责任。〔11 〕
上述成果无疑为我们通过法治的手段应对校园欺凌提供了借鉴。但从实践的角度来看，这些成果亦存在部分不足之处。一方面，校园欺凌这一概念在上述成果中实际上并未得到统一，论者们关于校园欺凌的主体、具体内容都没有达成共识，这也就相应地导致论者们所构建的相关措施有时并不是基于统一的概念前提;另一方面，尽管上述大部分成果都构建了校园欺凌的法治防治框架，但多数文章仍然呈现出泛泛而谈的特质，没有勾勒出细致、具体的防治步骤。实际上，现代法治首先是“形式法治”，在“形式法治”的视阈下，“法治是一个实践的概念”，〔12 〕道德或政治上的理想与抱负仅仅是一种可欲或可能达致的目标，却并非是法治与生俱来的社会实践品质。近代以来，无论是自然法学派的代表人物富勒（Lon L. Fuller）、菲尼斯（John Finnis），亦或是分析实证法学派的巨匠拉兹（Joseph Raz），他们都更加关注法律的明确性、可行性、公开性及普遍性等特质。〔13 〕“形式法治”无疑具有实践层面的优势，其内在机理在于，任何美好的法治愿景都必须通过具体可行的路径方能实现，而“形式法治”则恰恰有助于我们将法治放置于实践的领域中，将法治与诸多社会价值作出一定区分，专注于探寻解决问题的具体法律之道。
从更加宏观的角度来看，不仅是上述学者们的论述，即便是我国过去针对校园欺凌而制定的相关政策亦存在笼统、模糊的不足之处，例如预防机制不够健全、报告与处理机制不够全面以及沟通协作机制欠缺，等等;〔14 〕同时，这些政策规定中还存在着大量的“叙述性立法”，该类条款的内容往往以政策性或倡导性规定为表现形式，其宗旨往往是倡导某种政策或精神，而不是为政府和民众提供解决问题的具体处理路径。总之，以上种种问题都需要在未来的法治进程中予以进一步克服。
二、11部门《方案》所构建的校园欺凌治理体系评价
《方案》于2017年12月由教育部等11部门联合发布，〔15 〕其内容包括指导思想，基本原则，治理内容，以及措施、职责分工、工作要求四个方面。纵观《方案》的内容，主要体现了立足于现行法律与政策并力争综合防治的基本思路，《方案》的核心内容可以概括为以下几个方面： （一）界定校园欺凌认定标准
《方案》指出：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”这一界定吸取了学术界观点，第一次从政策层面上清晰地界定了校园欺凌的认定标准。
首先，校园欺凌的双方当事人必须是在校生。校园欺凌不同于校园暴力，有学者曾经对两者进行过比较，指出应当从狭义上界定校园欺凌的概念，即校园欺凌不应包括校外入侵，也不包括教师作为受害人的现象。〔16 〕其次，从行为方式上而言，校园欺凌包括身体伤害、财产伤害与精神伤害。如日本有学者就认为校园欺凌乃是学校中处于强势的学生从身体或精神方面伤害弱者的行为。〔17 〕加拿大安大略省也将校园欺凌“界定为一种有害身心健康、动态的互动过程，是重复使用强势力量进行身体的、言语的或者社会侵犯的一种形式”。〔18 〕同时，该《方案》还明确指出了网络欺凌这一新型的欺凌方式，可以预见，网络欺凌将是未来校园欺凌呈现出的重要形式。最后，在状态层面上，《方案》指出校园欺凌包括了学生间的单次或多次的伤害行为，而过去的经典定义则仅仅将校园欺凌的状态定位于持续欺凌，〔19 〕有学者曾提出“单独一次（欺凌）行为如果符合其他标准，也可以构成校园欺凌。” 〔20 〕该观点被《方案》予以吸收。
（二）树立治理校园欺凌的基本原则
《方案》确立了治理校园欺凌的四项原则：一是坚持教育为先原则。《方案》指出，要深入开展中小学生思想道德等教育，培育包括学校工作人员、家长、学生在内的不同群体树立积极应对校园欺凌的意识;二是坚持预防为主的原则，即强化学校日常的安全管理，加强对事件频发场所的监管，理顺事件反映渠道，从而及时遏制校园欺凌频发的态势;三是坚持保护为要的原则。《方案》要求确保学生，尤其是被欺凌学生的合法权益，防止二次伤害发生，帮助被欺凌学生尽早恢复正常的学习生活;四是坚持法治为基的原则，即按照全面依法治国的要求以及“宽容不纵容、关爱又严管”的原则，对欺凌者采取必要惩治措施，及时纠正不当行为。
（三）规划治理校园欺凌的具体措施
《方案》从健全预防机制、坚持依法依规处置、建立长效机制三个方面规划了治理校园欺凌的具体路径。首先，校园欺凌重在预防，这具体体现在《方案》的切实加强教育、组织开展家长培训、严格学校日常管理、定期开展排查四项措施中。尤其是在严格学校日常管理方面，《方案》指出学校应设立由校长负责的学生欺凌治理委员会，其成员包括教职工、校外专家、家长及社区工作者等群体（高中阶段学校还应吸纳学生代表）。可以说，对学生欺凌治理委员会这一组织的规划设置是《方案》的重点与亮点：一方面，它的建立属于一种长效机制，它将在学校内形成应对校园欺凌的牵头与应急组织，让校园欺凌事件得到及时有效的解决;另一方面，这一组织专业化、多维化的特质决定了其在事件处理问题上的权威性与合理性，合法认定校园欺凌行为，必须要有独立且专业的组织，而不能由校方个别领导或部门单独认定。
其次，《方案》要求相关机关拓宽处理渠道，以程序化、层次性的方式处置校园欺凌事件。具体包括：（1）一旦发生疑似校园欺凌的事件，学校学生欺凌治理委员会须在10日内完成对欺凌事件性质的界定。（2）县级防治部门具体负责校园欺凌的申诉请求。学校学生欺凌治理委员会处理程序妥当、事件比较清晰的，应以学校学生欺凌治理委员会的处理结果为准，确需复查的，需要在15日完成。（3）情节轻微的事件，由学校对欺凌者展开批评教育;情节较为恶劣的，学校可以请求公安机关的协助;而对于部分性质十分恶劣的事件，学校可联合其他部门将实施者转入工读学校。（4）公检法部门负责对涉嫌违反治安管理处罚法以及刑法的学生进行处理。
最后，《方案》要求建立防治校园欺凌的长效机制。这主要分为四个方面：（1）建立培训机制，加强对教育行政干部、校长以及教师的培训;（2）构建考评机制，将学生欺凌治理情况纳入相关人员的考评工作中;（3）树立问责意识，把防治学生欺凌工作专项督导结果作为评价政府教育工作成效的重要内容;（4）健全依法治理機制，建立健全中小学校法制副校长或法制辅导员制度，把防治学生欺凌作为依法治校工作的重要内容，落实各项预防和处置学生欺凌措施，配合有关部门妥善处理学生欺凌事件及对实施欺凌学生进行教育。
（四）划定相关部门的职责分工
《方案》由国务院教育部等11部门共同制定，因此《方案》也对这11部门的具体职责分工进行了细致规定，从而形成综合治理的大局面。在《方案》设计的分工框架中，教育行政部门负责牵头做好专门（工读）学校的建设工作;中央综治办负责推动将学生欺凌专项治理纳入社会治安综合治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制;人民法院负责依法妥善审理学生欺凌相关案件，以开展模拟法庭等形式配合学校做好法治宣传工作;人民检察院负责依法对学生欺凌案件进行审查逮捕、审查起诉，积极参与学校法治宣传教育;公安机关负责依法办理学生欺凌违反治安管理和涉嫌犯罪案件，强化警校联动，做好法治宣传工作;民政部门负责引导社会力量加强对被欺凌学生及其家庭的帮扶救助;司法行政部门负责落实未成年人司法保护制度，建立未成年人司法支持体系;人力资源社会保障部门负责指导技工学校做好学生欺凌事件的预防和处置工作;共青团组织负责切实履行综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位职责;妇联组织负责配合有关部门开展预防学生欺凌相关知识的宣传教育;残联组织负责积极维护残疾儿童、少年合法权益;学校负责具体实施和落实学生欺凌防治工作。
11部门《方案》较之以往的政策无疑在操作性上具有明显的优势，实现了积极预防与依法处置并重，多部门联合治理的模式也将会为治理校园欺凌的工作注入多维的力量源泉。不过，从实践的角度来看，该《方案》仍然存在一些不足之处，这些不足将会弱化该《方案》的实践效果，为后续的治理工作带来潜在的不便。首先，《方案》确立了11部门联合治理的协同工作机制，并明确了教育部门的牵头地位，但教育部门如何牵头组织余下10部门以及学校的工作则未进行深入规定。这必然导致教育部门的这种牵头地位在实践中缺乏现实的可操作性，也导致关于各部门职责的规定显得杂乱无章，缺乏统摄效应。 其次，《方案》对社会力量的引入一笔带过，没有给予足够的重视。作为一种复合型社会学理论的“社会生态的素质—压力模型”理论将校園欺凌视为一种压力生活事件，个体的认知与生物素质以及社会环境中的风险都会对校园欺凌当事者的心理健康产生直接或间接的作用，〔21 〕这就在理论上呼唤着治理校园欺凌的社会力量的融入。更何况注重社会力量在社会治理进程中的作用本来就是我国“法治社会”建设的重要内容，因此，《方案》对社会力量的忽视无疑令校园欺凌的治理丧失了有力的社会支持维度。
再次，《方案》要求坚持法治的基本原则，各级公安、人民法院、人民检察院依法办理学生欺凌犯罪案件，做好相关侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和审判等工作，但在实践中，无论是学校还是公安等司法机关，在面对哪怕是完全构成刑事犯罪的校园欺凌行为时，往往都回避了对这些行为的刑事处罚。因此，如果《方案》能够指出常见的具有犯罪性质的校园欺凌行为并明确列举出对应的刑罚措施，则《方案》的指导意义将更为明显，泛泛而谈的说明方式极容易在实践中淡化其自身的实效。
最后，《方案》个别措施实际上在现实生活中已无法发挥制度的本来作用，如《方案》要求对于“屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件，必要时可将实施欺凌学生转送专门（工读）学校进行教育。未成年人送专门（工读）学校进行矫治和接受教育”，而正如有论者指出的那样，专门（工读）学校早已因招生的非强制性而失去了其本来的作用，这也在很大程度上削弱了《方案》的实效。因此，《方案》所规定的校园欺凌治理框架仍需在去芜存精之基础上进一步细化，这有赖于国家通过专项立法从法律的层面以规范、细致的方式构建校园欺凌的制度化治理体系。
三、构建我国校园欺凌治理体系的基本原则
（一）预防为主，教育优先
校园欺凌的防治措施应该本着早发现、早预防、早控制的原则，如果能够通过制度化的方式及时发现并予以及时解决，那么校园欺凌的危害将会得到最大程度之削弱。长期以来，在对待校园欺凌上，“事后调查、事后整改、事后赔偿、事后究责”成了一成不变的处理模式，这种“亡羊补牢”式的措施既无法挽回校园欺凌已经造成的伤害，也对未来校园欺凌的遏制工作没有积极意义。在对待校园欺凌、校园暴力问题上学校应由被动应对向主动防范、事先预防转变，建立防控校园欺凌、暴力的有效长效机制，防患于未然。〔22 〕
而预防校园欺凌最为根本的路径在于有效教育，这是学校需要首先承担起来的责任。教育是成全生命的人文之学，学校应当秉持尊重生命价值、促进生命发展的教育立场，注重培养学生珍爱自己及他人生命的意识，从源头上铲除校园欺凌的思想土壤。学校在平时的教学进程中仅关注学生文化成绩以及校园欺凌发生后对学生一味地苛责的做法，都无法使欺凌者真切认识到校园欺凌的危害及自身行为的错误性质。学校作为一个教育机构，必须要更新教育理念，改变只关注知识灌输的现状，让教育回归育人的本质。
（二）法治原则
在法治国家，任何社会问题都可以通过法治的方式予以解决，校园欺凌亦不例外。但在以往的实践中，我们往往倾向于通过运动开展对校园欺凌的集中整治。从法治的视角来看，尽管以“专项治理”为代表的各类整治运动确实可以在短期内取得一定效果，但运动的内在缺陷决定了它无法持续且全面地解决这一问题。“法制或法治要求常规或常态化，而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性（如以往我们的教训是：运动一个接一个，政策不断地进行调整，但没有一个特定问题得到永久性的解决，后面的运动总是重提或修改前面运动中的问题）以及结果的不确定性。” 〔23 〕因此，“专项行动结束后，校园欺凌行为是否会抬头？原有的集中力量整治的效果很有可能会因人员和时间等客观因素的制约而减弱，甚至回归常态。这样一来，就容易出现时紧时松的执法现象，容易使学生、学校乃至社会人士产生一种只要在专项整治行动中遵守法规校规，过了之后无所谓的错误信号，不利于校园欺凌事件的有效解决”。〔24 〕
法治原则要求国家针对校园欺凌问题展开专项立法，以制度化的细致方式应对这一难题，尤其是对部分性质恶劣的校园欺凌，必须通过法律的方式进行惩戒，及时纠偏，避免出现过往治理进程中“宽容”与“纵容”混淆不清的实践误区。
（三）社会补充原则
现代法治原则在逻辑上必然要求社会力量对社会治理工作的参与，学理上这就是法治的“社会面向”。从法治“社会面向”的视角来看，“法治所涉及的既不只是社会的上层，也不是社会中的少数人。法治是一项宏大的事业，它影响到无以计数的普通人的生活”。〔25 〕故而，法治化的社会治理工作绝不是一种主客体之间单一的治理与被治理的状态，其实质乃在于“社会治社会”，即社会自治，“现代法治的第一个前提就是它必须是以社会自治作为其基本社会构造的”。〔26 〕法治“社会面向”的内在必然性在于，法治的终极功能指向是为了满足社会生活的需要，正如马克思（Karl·Marx）之观点：“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。” 〔27 〕更重要的是，现代法治国家所通用的代议制立法制度无法对所有社会利益诉求进行全面反映，即“代议制立法的目的性决定了立法产品的有限性”，〔28 〕哈耶克（Hayek）甚至认为通过代议制立法“拟制出来的‘多数之意志’，不过是一种以牺牲他人的利益为代价而有助于其支持者的协议”。〔29 〕因此，国家公权力在治理模式上的天然缺陷必须得到社会力量的有效弥补。
党的十八大以来，“法治社会”这一理论命题逐渐成为了法治建设过程中的重要内容，中共十九大报告也强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。作为一个“偏正短语的‘法治社会’”，〔30 〕它其实指的就是“社会组织依据法律和章程等组织规则的自治”，〔31 〕即民众通过各类社会组织实现社会的自我运行与自我管理，而非被动地等待国家公权力的治理与安排。应对校园欺凌，发挥公权力的主导作用以及确立学校的治理中心地位固然重要，但社会力量的辅助功能同样举足轻重。过去我国在校园欺凌治理方面过分依赖政府，缺乏对社会力量的引入，即使部分规定含纳了关于社会组织的内容，但规定本身却又往往笼统模糊，缺乏可操作性。未来我国专项立法需要认真引入社会力量，并规划出细致可行的社会力量参与治理校园欺凌的具体路径。 四、我国校园欺凌法律治理体系的构建展望
校园欺凌的有效治理终究要通过由专项立法的制订以及相关法律的修改而形成的法律治理体系来完成，这一治理体系既需要坚持上述基本原则，也需要借鉴域外国家的相关经验，从而实现治理体系的完备化与可行化。
（一）确立多层次立法模式
中国人口庞大，国土面积广阔，各地区之间的发展极不平衡自古以来就是中国存在的社会现实，这就注定类似于中国这种“超大型国家”仅有一部国家立法不足以全面细致地应对校园欺凌这一问题。例如，“截至2015年，美国50个州和哥伦比亚特区都相继制定或修订了专门的反校园欺凌法”;〔32 〕而领土面积相对较小的日本也在《防止欺凌对策推进法》第13条中规定日本地方公共团体可以参酌文部科学省的基本方针，并根据本地实际情况制定各自的地方防治方针，同时，学校及地方公共团体也须制定各自的防治措施。“这种做法体现了原则性与灵活性的有机统一。全国性法律是原则，不能违反，但是各个地区、不同学校可以从本地区、本学校的特殊情况出发，制定更有针对性的办法，这样便于更有针对性地治理校园欺凌行为。” 〔33 〕
值得注意的是，2015年新修改的《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《立法法》还赋予了全国所有设区市的人大及其常委会以立法权。这就为专项立法鼓励多层立法的内容提供了法律支持。因此，我国针对校园欺凌的专项立法应鼓励各地人大及其常委会或政府制定相应的地方法规或规章，各地学校及地方社会组织亦应因地制宜地制定本地的特殊方针，实现对校园欺凌的精致化应对。
（二）建构职责分明的政府运作机制
在应对校园欺凌的工作中，政府无疑应当发挥主导的作用，校园欺凌这一问题的特质逻辑上必然要求政府的严格管理。从政府的“施政力”这一视角来看，效率与效能是衡量政府能够有效处理公共问题的两个重要面向。前者关注焦点在于资源运用的有效性，控制成本及预算，通常被视为能否“把事做好”之指标，后者则强调政府施政目标的程度，亦即解决公共问题的目标达成性，通常被视为是否符合“做对的事”之指标。校园欺凌行为直接影响校园安全及学生的学习质量，有其解决问题之时效性，需要有效配置资源，建立辅导支援机制，自然需要仰仗政府“施政力”之落實。〔34 〕
一方面，专项立法应规划各级政府及人民团体的职责，建立全国性及地方性预防、应对网络。如日本设立了全国统一的24小时免费咨询电话，这一热线由都道府县和指定都市教育委员会负责接听;澳大利亚新南威尔士州教育与社区部还开设了“Bullying No way！”和“Safe School Hub”等网站，用简洁的语言向孩子介绍一系列相关信息。〔35 〕此次11部门《方案》就较为细致地划定了包括教育行政部门、法院、检察院、公安部门及妇联等政府部门和人民团体的职责。另一方面，专项立法更应明确相关政府部门的牵头部门以及在发生问题后该牵头部门的具体牵头措施，保证立法的可行性与高效性。笼统地指定牵头部门却又未谋划具体的统摄措施，无疑将会在实践中使得这一规定沦为形式。
（三）制定细致的学校防治方针
学校是治理校园欺凌的重镇，这是因为学校往往比其他部门拥有更加专业且便利的教育资源，也是由于学校教职员工与学生相处时间较长，更容易接触学生社会性的一面。纵观包括澳大利亚、英国、美国、日本等国家的立法或政策，学校都是治理校园欺凌的重要主体。我国专项立法亦应发挥学校在治理校园欺凌方面的先锋作用。
第一，应在学校范围内全面拓宽校园欺凌的反映渠道。专项立法应当广泛地设置以校园为载体的欺凌投诉信箱、电话，从而让受欺凌的学生及其他发现者得以及时检举。学校也应充分利用网络的便捷优势，建立学校防治校园欺凌的专门网站，一方面接受相关人员的投诉，另一方面进行反校园欺凌的宣传，培育学生及家长勇敢应对校园欺凌的意识。同时，学校不应只被动地等待学生或他人进行投诉，各级学校也应效法这一做法，例如每年分两次向学生们发放校园欺凌调查表，以便及时探寻校园欺凌的苗头。
第二，开展促进学生自我发展的各类教育活动。“教育跟其他社会实践的重要差别就在于教育是一种价值引导活动，一种引导人向‘善’的活动”。〔36 〕日本《防止欺凌对策推进法》第15条第1款规定，学校有义务通过开展道德教育和实践活动来培育在校生的道德情操以及同他人进行人际沟通的能力，从而从根本上防止校园欺凌的发生。我国未来的专项立法亦应要求学校在宏观上更新教育理念，培养学生树立正确的人生观和价值观。其一，学校应“为未成年学生提供具体的多元的教育、文化和生活范式，以让不同文化背景的学生获得更好的理解与被理解”，〔37 〕一些语言欺凌（例如辱骂其他同学“娘炮”“基佬”“矮子”等）体现的正是学生们多元价值的缺乏。其二，学校应长期开展有关人际交往的教育活动，许多证据都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交际、害羞或缺乏自信的人，〔38 〕他们的自我认知能力较差，〔39 〕而“越善于交朋友，成为霸凌受害者的可能性就越低”。〔40 〕其三，学校还应重点加强对学生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》开展学校的法治教育，法治教育应注重三项内容：（1）培育学生树立法治观念与规则意识;（2）宣传人权理念，营造仁爱的校园氛围;（3）讲授侵权责任法、治安管理处罚法以及刑法中关于人身财产权益的内容，促使学生们在遭遇欺凌后勇于并善于维护自己的权利。
第三，专项立法应构建教师的责任意识与责任机制。例如，英国就非常重视通过加强师资培训的方式来应对校园欺凌，这既包括职前教师的培养，也包括对在职教师进行反校园欺凌方面的专业培训;〔41 〕日本《防止欺凌对策推进法》第18条第2款也规定学校应当注重对教职员工的相应培训从而提高其从业资质。因此，应对校园欺凌，提高教职员工的责任意识、建构相应的责任机制是不可或缺的一环。同时，专项立法应整合国务院《事业单位人事管理条例》第28条、人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条的相关规定，明确教职员工的职责与惩戒方式，从而充分调动学校的整体能动性。 第四，设立校园欺凌应对小组。我国目前的各类中小学尚未在校内设立常设的应对校园欺凌小组，这导致了实践中学校应对校园欺凌的仓促性与滞后性。国际上，日本《防止欺凌对策推进法》第22条明确规定学校必须成立防治校园欺凌的专门组织，且组织中的成员必须有社会福祉士资格者、法律工作者、儿童委员会委员等专业人士;〔42 〕韩国《校园暴力预防及对策法》也要求“学校设置学校暴力对策自治委员会，负责审议本校暴力行为预防和规制事项”。〔43 〕借鉴这一经验，专项立法应督促各级中小学建立常设的校园欺凌应对小组，并明确针对个案的具体步骤：（1）接到举报后，校园欺凌应对小组应首先在10日内召开小组会议，对于不属于本校管辖的校园欺凌事件，学校也应在合适时间内移送相关学校;（2）对于认定为校园欺凌的事件，应将其引入校园欺凌处理阶段;（3）由校园欺凌应对小组展开具体的诸如通知家长、对欺凌者进行批评教育及心理辅导等专业工作;（4）辅导结束后转入善后辅导阶段，因为欺凌行为的“辅导成效并不是一蹴可几，学校应进行长期的追踪辅导” 〔44 〕，任何试图通过一两次的辅导教育来彻底矫正欺凌者欺凌心态的做法都是不切实际的;（5）对于性质较为恶劣的校园欺凌，学校应当通知当地派出所。鉴于我国地区发展差异较大的事实，设立法制副校长的条件未必为所有學校所具备，因此专项立法可以允许条件不具备的学校将法制副校长的职责统摄到校园欺凌应对小组中。
最后，专项立法应督促学校明确针对欺凌者的校内纪律处分并予以落实。例如菲律宾《教育部儿童保护政策》规定：“根据学校已有的或教育部的规章制度对侵犯者实施合理的纪律处分，包括书面警告、社区服务、停课、隔离或开除等。” 〔45 〕菲律宾这一政策中的“社区服务”对我国而言很有借鉴意义，现实中学校的一些处分实际上无法让欺凌者改过自新，但社区服务无疑会以其实践优势增强欺凌学生的社会公德心，从而抑制甚至铲除其再次欺凌同学的心理苗头。
（四）注入社会力量，实现协同治理
“国家治理并非国家包办”，〔46 〕社会为防治校园欺凌的工作提供了人力、智识资源，建构了外部保障，这正是当下我国提倡的“法治社会”的应有之意。在法治社会中，公共治理可视为政府部门结合市民社会的资源和力量，提供公共服务并创造公共利益的程序及作为，且不再是以政府机关为主的“官僚治理”，而是呈现国家权力移转的“多层次治理”模式。〔47 〕社会力量的这种参与功能在西方国家表现得尤为明显。例如，美国国家学校安全中心在1987年就组建了防治校园欺凌的专门团体，一些志在推广反对欺凌行为的个人，通过建立网站、演讲等方式宣传校园欺凌的危害以及防治措施;〔48 〕又如在英国，“一些社会团体，如全国防止虐待儿童协会（NSPCC）、欺凌干预组织（BIG）、戴安娜奖、儿童港湾以及石墙等，都为学校反欺凌工作提供专门支持和帮助，学校可以从这些反欺凌组织中借鉴处理欺凌问题的专业知识和实践经验”。〔49 〕
在建设法治社会的大背景下，我国未来专项立法亦应构建社会团体、组织与政府机关及学校综合治理之新模式，“协同治理的要义是通过多元主体在共同处理复杂社会事务过程中的相互协调，消除彼此间存在的隔阂与冲突，实现共同行动，以最低的成本实现公共价值和长远利益”。〔50 〕第一，学校应同家长共同应对校园欺凌。学校可以鼓励家长组成团体并在课余时间对学生进行教育，同学校协同规划治理校园欺凌的策略。第二，专项立法应当倡导专业人士组成应对校园欺凌的社团组织，实现治理校园欺凌的针对性与专业性，这里的专业人士可以包括教育专家、律师、社区工作人员、心理咨询师、社会学专家，以及非营利组织、非政府组织成员等。这种社会组织应当具备如下功能：（1）信息收集、共享功能。这一功能可以及时有效地发现校园欺凌现象，从而将信息公布给学校、政府甚至媒体;（2）法律应急功能，即对个别恶性的校园欺凌事件及时予以制止并与相关政府或司法部门取得联系，寻求法律协助;（3）追踪辅导功能，上述组织中的专业人士应对欺凌者与被欺凌者进行心理疏导，对欺凌者进行必要的追踪观察，遏制其再次欺凌同学的心理苗头。
（五）完善家庭教育制度
家长或监护人对子女的欺凌行为无疑具有协助改善的义务。在英国，如若欺凌学生的行为无法改善，则LEA（地方教育当局）或学校可以要求家长负起连带责任：（1）如学生因欺凌等偏差行为被永久停学或在一年内被定期停学两次以上时，LEA或学校得向法院申请对其家长发出“教养令”;（2）学生违反“反社会行为令”，法院亦可连带对其家长发出“教养令”;（3）被停学学生之家长，必须确保其子女在学校上课时间不得出现公共场所。〔51 〕反观我国在家庭教育方面，不论是政府部门还是学校，都没有给予充分的重视。面对这种极不平衡的家庭教育现状，未来我国专项立法应将家庭教育纳入国家基本公共服务的范畴，提升家庭教育的能力，建立对不履行监护职责的父母的惩戒机制;甚至，专项立法可以强制施暴学生的父母接受教育及相应的行政处罚，促使其改变自身不良的教育方式。
（六）建立应对网络欺凌的机制
网络欺凌是随着互联网技术的发展而出现的一种新型校园欺凌，我国目前在应对校园欺凌方面尚无成熟的经验。国际上，“澳大利亚着重于为学校开发各类网络安全教育课程，从源头防范网络欺凌的发生;欧洲国家在开展网络欺凌研究上采取的态度是通力合作、共同防范，在预防教育上下大力气;而美国则制定一系列相关法律来遏制日益蔓延的网络欺凌现象，通过立法来保护未成年人的网络安全”。〔52 〕借鉴上述国家的经验，我国应对网络欺凌可从以下几个方面入手：（1）要求学校对学生开展教育，使其深刻认识到负面消息网络传播的危害;（2）规定对于受到网络欺凌的儿童、学生，可以根据其本身或者保护者的要求删除相关网络信息，提供、公开发信息者的个人情报，必要的时候还可以通过公安机关实现;（3）受害人可以要求相关网络服务运营商并请求司法部门协助提供信息发布者的个人信息，提出侵权损害赔偿请求等。〔53 〕 （七）实现欺凌行为与现有法律的有机衔接
校园欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多层法律关系与法律责任，然而，“我国对于校园欺凌问题的重视程度存在严重不足，惩治措施多以批评教育为主，涉及行政处罚和刑事处罚力度较弱”，〔54 〕这种处理方式导致部分涉事学生与家长有恃无恐，恶化了校园欺凌的局面。对此，专项立法应当促使欺凌行为与现有法律特别是刑事法律的对接，依法处置部分恶劣行为，发挥民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震慑作用。例如，专项立法可以列明言語欺凌可能违反《治安管理处罚法》第42条的规定或构成《刑法》第246条侮辱罪、诽谤罪;殴打行为可能违反《治安管理处罚法》第43条的规定或构成《刑法》第234条故意伤害罪;在多人场所逼迫他人实施羞耻行为可能构成《刑法》第237条强制猥亵罪，等等。
（八）改革刑事责任年龄制度
在当下的刑事责任年龄制度下，很多严重的校园欺凌行为尤其是涉及杀人、伤害等后果的行为往往因为当事人未达到14岁或16岁的刑事责任年龄而不能被追究任何刑事责任。实际上，实践中的校园欺凌“如果没有造成重伤、死亡等严重后果，学校、涉事双方家长之间会进行具有较大缓冲余地的谅解协商，警察等机构会尽量避免以刑事案件立案，而鼓励学校、涉事双方家长调解，通常以道歉、赔偿等方式结案，整个事件的处理甚至不会留下案底”。〔55 〕这无疑极大地纵容了部分校园欺凌学生，使其有恃无恐。校园欺凌的治理应当坚持保护与惩治并举，二者不可有所偏废。面对部分恶劣的校园欺凌事件，我国刑事法律体系可以从以下方面选择一种模式进行改革：（1）降低刑事责任年龄，从而对部分恶劣的事件进行及时打击;（2）增加已满14周岁不满16周岁年龄段应负刑事责任的罪刑种类，将部分常见且危害较大的校园欺凌行为纳入其中予以规制;（3）引入恶意补足年龄制度。这一制度源自美国，是指若有充足证据表明未成年人主观恶意已能够使其区分对错而又执意触法，虽当事人未达到刑事责任年龄，依然可追究其刑事责任。〔56 〕“恶意补足年龄制度一定程度上能够消解因欺凌者年龄限制而忽视其主观恶意引起的公正缺位，彰显出法律对潜在校园欺凌实施者的威慑力，从而有效遏制恶性校园欺凌事件的发生。” 〔57 〕
总之，建构我国治理校园欺凌的法治体系，必须既要促使这一体系具备充分的可操作性，又要尽可能地涵摄多种部门或组织，形成政府、学校、社会以及家庭“四位一体”的法治治理格局。
关键词：校园欺凌 法治体系 网络欺凌 协同治理
中国分类号：DF36文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2019）01-0123-134
近年来，校园欺凌事件在我国多所中小学不断上演，个别欺凌行为甚至因其手段的残忍而引起了全社会的愤慨。〔1 〕校园欺凌严重危害了未成年学生的身心健康，这是我国社会主义教育界必须克服的顽疾。针对校园欺凌，国务院和相关部门已发布了多个防治校园欺凌的文件，2016年4月，国务院教育督导委员会办公室印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》;11月，教育部等9部门又出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》;12月，国务院教育督导委员会办公室则印发了《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》。2017年12月，教育部等11部门联合出台了《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《方案》），首次以官方文件的形式界定了校园欺凌的概念，明确了治理这一问题的指导思想、基本原则，以及具体的治理措施与分工，这为相关机构协同治理校园欺凌再次提供了政策支持。
党的十八大以来，党在我国国家治理进程中开启了全面依法治国的新征程，中国特色社会主义法治事业进入了新时代;党的十九大报告则提出要优先发展教育事业，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育，“这为我们在中国特色社会主义新时代不断推进教育改革发展、大力提高国民素质指明了方向”。〔2 〕全面依法治国的时代背景和教育现代化的现实需求呼唤着校园欺凌治理路径的制度化与法治化。面对校园欺凌，我国须在以《方案》为代表的政策文件之基础上进行专项立法，并适度变革现有的法律体系，构建应对校园欺凌的法治体系。
一、我国学者有关构建校园欺凌法治体系建议的梳理
目前，我国学者关于建立应对校园欺凌法治体系的成果数量颇丰，这些成果大致可分为四类：其一，从法律规制层面宏观地探讨校园欺凌的应对方法。这类成果主张我国应通过专项立法的方式明确校园欺凌概念及反校园欺凌的立法目的和原则、厘清反校园欺凌的主要内容、〔3 〕完善校园欺凌的发现与报告处理机制、强化校园欺凌的协同治理机制、〔4 〕成立校园欺凌治理委员会以及明晰学校及其管理主体反欺凌的法定责任等。〔5 〕其二，從《侵权责任法》的角度探讨校园欺凌相关主体应负的法律责任。这些论者认为，校园欺凌在本质上是典型的民事侵权行为，〔6 〕“成年欺凌行为人根据行为的特点应当承担单独、连带或按份责任;未成年行为人的监护人未尽到监护责任的承担替代责任;学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任”。〔7 〕其三，对当下我国针对校园欺凌的法律规制进行反思，指出其内在的缺陷。这些成果指出，现行法律在相关方面的“真空”是导致校园欺凌愈演愈烈的重要原因，如责任年龄制度就在一定程度上“庇护”了未成年人的违法犯罪行为;而部分法律中的制度弊端亦是纵容校园欺凌的重要原因，如针对未成年人犯罪事件，我国刑法采取“小儿酌减模式”，这对社会安全显然缺乏应有的考虑;〔8 〕工读教育制度也因招生的非强制性而失去了本来的作用。〔9 〕其四，总结在校园欺凌事件中教师及学校应当承担的责任。这类文章聚焦于学校与学生之间的关系，认为学校与教师如若未尽到教育管理职责，则要承担相应的民事责任，〔10 〕在个别严重的情况下还要承担行政甚至刑事责任。〔11 〕
上述成果无疑为我们通过法治的手段应对校园欺凌提供了借鉴。但从实践的角度来看，这些成果亦存在部分不足之处。一方面，校园欺凌这一概念在上述成果中实际上并未得到统一，论者们关于校园欺凌的主体、具体内容都没有达成共识，这也就相应地导致论者们所构建的相关措施有时并不是基于统一的概念前提;另一方面，尽管上述大部分成果都构建了校园欺凌的法治防治框架，但多数文章仍然呈现出泛泛而谈的特质，没有勾勒出细致、具体的防治步骤。实际上，现代法治首先是“形式法治”，在“形式法治”的视阈下，“法治是一个实践的概念”，〔12 〕道德或政治上的理想与抱负仅仅是一种可欲或可能达致的目标，却并非是法治与生俱来的社会实践品质。近代以来，无论是自然法学派的代表人物富勒（Lon L. Fuller）、菲尼斯（John Finnis），亦或是分析实证法学派的巨匠拉兹（Joseph Raz），他们都更加关注法律的明确性、可行性、公开性及普遍性等特质。〔13 〕“形式法治”无疑具有实践层面的优势，其内在机理在于，任何美好的法治愿景都必须通过具体可行的路径方能实现，而“形式法治”则恰恰有助于我们将法治放置于实践的领域中，将法治与诸多社会价值作出一定区分，专注于探寻解决问题的具体法律之道。
从更加宏观的角度来看，不仅是上述学者们的论述，即便是我国过去针对校园欺凌而制定的相关政策亦存在笼统、模糊的不足之处，例如预防机制不够健全、报告与处理机制不够全面以及沟通协作机制欠缺，等等;〔14 〕同时，这些政策规定中还存在着大量的“叙述性立法”，该类条款的内容往往以政策性或倡导性规定为表现形式，其宗旨往往是倡导某种政策或精神，而不是为政府和民众提供解决问题的具体处理路径。总之，以上种种问题都需要在未来的法治进程中予以进一步克服。
二、11部门《方案》所构建的校园欺凌治理体系评价
《方案》于2017年12月由教育部等11部门联合发布，〔15 〕其内容包括指导思想，基本原则，治理内容，以及措施、职责分工、工作要求四个方面。纵观《方案》的内容，主要体现了立足于现行法律与政策并力争综合防治的基本思路，《方案》的核心内容可以概括为以下几个方面： （一）界定校园欺凌认定标准
《方案》指出：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”这一界定吸取了学术界观点，第一次从政策层面上清晰地界定了校园欺凌的认定标准。
首先，校园欺凌的双方当事人必须是在校生。校园欺凌不同于校园暴力，有学者曾经对两者进行过比较，指出应当从狭义上界定校园欺凌的概念，即校园欺凌不应包括校外入侵，也不包括教师作为受害人的现象。〔16 〕其次，从行为方式上而言，校园欺凌包括身体伤害、财产伤害与精神伤害。如日本有学者就认为校园欺凌乃是学校中处于强势的学生从身体或精神方面伤害弱者的行为。〔17 〕加拿大安大略省也将校园欺凌“界定为一种有害身心健康、动态的互动过程，是重复使用强势力量进行身体的、言语的或者社会侵犯的一种形式”。〔18 〕同时，该《方案》还明确指出了网络欺凌这一新型的欺凌方式，可以预见，网络欺凌将是未来校园欺凌呈现出的重要形式。最后，在状态层面上，《方案》指出校园欺凌包括了学生间的单次或多次的伤害行为，而过去的经典定义则仅仅将校园欺凌的状态定位于持续欺凌，〔19 〕有学者曾提出“单独一次（欺凌）行为如果符合其他标准，也可以构成校园欺凌。” 〔20 〕该观点被《方案》予以吸收。
（二）树立治理校园欺凌的基本原则
《方案》确立了治理校园欺凌的四项原则：一是坚持教育为先原则。《方案》指出，要深入开展中小学生思想道德等教育，培育包括学校工作人员、家长、学生在内的不同群体树立积极应对校园欺凌的意识;二是坚持预防为主的原则，即强化学校日常的安全管理，加强对事件频发场所的监管，理顺事件反映渠道，从而及时遏制校园欺凌频发的态势;三是坚持保护为要的原则。《方案》要求确保学生，尤其是被欺凌学生的合法权益，防止二次伤害发生，帮助被欺凌学生尽早恢复正常的学习生活;四是坚持法治为基的原则，即按照全面依法治国的要求以及“宽容不纵容、关爱又严管”的原则，对欺凌者采取必要惩治措施，及时纠正不当行为。
（三）规划治理校园欺凌的具体措施
《方案》从健全预防机制、坚持依法依规处置、建立长效机制三个方面规划了治理校园欺凌的具体路径。首先，校园欺凌重在预防，这具体体现在《方案》的切实加强教育、组织开展家长培训、严格学校日常管理、定期开展排查四项措施中。尤其是在严格学校日常管理方面，《方案》指出学校应设立由校长负责的学生欺凌治理委员会，其成员包括教职工、校外专家、家长及社区工作者等群体（高中阶段学校还应吸纳学生代表）。可以说，对学生欺凌治理委员会这一组织的规划设置是《方案》的重点与亮点：一方面，它的建立属于一种长效机制，它将在学校内形成应对校园欺凌的牵头与应急组织，让校园欺凌事件得到及时有效的解决;另一方面，这一组织专业化、多维化的特质决定了其在事件处理问题上的权威性与合理性，合法认定校园欺凌行为，必须要有独立且专业的组织，而不能由校方个别领导或部门单独认定。
其次，《方案》要求相关机关拓宽处理渠道，以程序化、层次性的方式处置校园欺凌事件。具体包括：（1）一旦发生疑似校园欺凌的事件，学校学生欺凌治理委员会须在10日内完成对欺凌事件性质的界定。（2）县级防治部门具体负责校园欺凌的申诉请求。学校学生欺凌治理委员会处理程序妥当、事件比较清晰的，应以学校学生欺凌治理委员会的处理结果为准，确需复查的，需要在15日完成。（3）情节轻微的事件，由学校对欺凌者展开批评教育;情节较为恶劣的，学校可以请求公安机关的协助;而对于部分性质十分恶劣的事件，学校可联合其他部门将实施者转入工读学校。（4）公检法部门负责对涉嫌违反治安管理处罚法以及刑法的学生进行处理。
最后，《方案》要求建立防治校园欺凌的长效机制。这主要分为四个方面：（1）建立培训机制，加强对教育行政干部、校长以及教师的培训;（2）构建考评机制，将学生欺凌治理情况纳入相关人员的考评工作中;（3）树立问责意识，把防治学生欺凌工作专项督导结果作为评价政府教育工作成效的重要内容;（4）健全依法治理機制，建立健全中小学校法制副校长或法制辅导员制度，把防治学生欺凌作为依法治校工作的重要内容，落实各项预防和处置学生欺凌措施，配合有关部门妥善处理学生欺凌事件及对实施欺凌学生进行教育。
（四）划定相关部门的职责分工
《方案》由国务院教育部等11部门共同制定，因此《方案》也对这11部门的具体职责分工进行了细致规定，从而形成综合治理的大局面。在《方案》设计的分工框架中，教育行政部门负责牵头做好专门（工读）学校的建设工作;中央综治办负责推动将学生欺凌专项治理纳入社会治安综合治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制;人民法院负责依法妥善审理学生欺凌相关案件，以开展模拟法庭等形式配合学校做好法治宣传工作;人民检察院负责依法对学生欺凌案件进行审查逮捕、审查起诉，积极参与学校法治宣传教育;公安机关负责依法办理学生欺凌违反治安管理和涉嫌犯罪案件，强化警校联动，做好法治宣传工作;民政部门负责引导社会力量加强对被欺凌学生及其家庭的帮扶救助;司法行政部门负责落实未成年人司法保护制度，建立未成年人司法支持体系;人力资源社会保障部门负责指导技工学校做好学生欺凌事件的预防和处置工作;共青团组织负责切实履行综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位职责;妇联组织负责配合有关部门开展预防学生欺凌相关知识的宣传教育;残联组织负责积极维护残疾儿童、少年合法权益;学校负责具体实施和落实学生欺凌防治工作。
11部门《方案》较之以往的政策无疑在操作性上具有明显的优势，实现了积极预防与依法处置并重，多部门联合治理的模式也将会为治理校园欺凌的工作注入多维的力量源泉。不过，从实践的角度来看，该《方案》仍然存在一些不足之处，这些不足将会弱化该《方案》的实践效果，为后续的治理工作带来潜在的不便。首先，《方案》确立了11部门联合治理的协同工作机制，并明确了教育部门的牵头地位，但教育部门如何牵头组织余下10部门以及学校的工作则未进行深入规定。这必然导致教育部门的这种牵头地位在实践中缺乏现实的可操作性，也导致关于各部门职责的规定显得杂乱无章，缺乏统摄效应。 其次，《方案》对社会力量的引入一笔带过，没有给予足够的重视。作为一种复合型社会学理论的“社会生态的素质—压力模型”理论将校園欺凌视为一种压力生活事件，个体的认知与生物素质以及社会环境中的风险都会对校园欺凌当事者的心理健康产生直接或间接的作用，〔21 〕这就在理论上呼唤着治理校园欺凌的社会力量的融入。更何况注重社会力量在社会治理进程中的作用本来就是我国“法治社会”建设的重要内容，因此，《方案》对社会力量的忽视无疑令校园欺凌的治理丧失了有力的社会支持维度。
再次，《方案》要求坚持法治的基本原则，各级公安、人民法院、人民检察院依法办理学生欺凌犯罪案件，做好相关侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和审判等工作，但在实践中，无论是学校还是公安等司法机关，在面对哪怕是完全构成刑事犯罪的校园欺凌行为时，往往都回避了对这些行为的刑事处罚。因此，如果《方案》能够指出常见的具有犯罪性质的校园欺凌行为并明确列举出对应的刑罚措施，则《方案》的指导意义将更为明显，泛泛而谈的说明方式极容易在实践中淡化其自身的实效。
最后，《方案》个别措施实际上在现实生活中已无法发挥制度的本来作用，如《方案》要求对于“屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件，必要时可将实施欺凌学生转送专门（工读）学校进行教育。未成年人送专门（工读）学校进行矫治和接受教育”，而正如有论者指出的那样，专门（工读）学校早已因招生的非强制性而失去了其本来的作用，这也在很大程度上削弱了《方案》的实效。因此，《方案》所规定的校园欺凌治理框架仍需在去芜存精之基础上进一步细化，这有赖于国家通过专项立法从法律的层面以规范、细致的方式构建校园欺凌的制度化治理体系。
三、构建我国校园欺凌治理体系的基本原则
（一）预防为主，教育优先
校园欺凌的防治措施应该本着早发现、早预防、早控制的原则，如果能够通过制度化的方式及时发现并予以及时解决，那么校园欺凌的危害将会得到最大程度之削弱。长期以来，在对待校园欺凌上，“事后调查、事后整改、事后赔偿、事后究责”成了一成不变的处理模式，这种“亡羊补牢”式的措施既无法挽回校园欺凌已经造成的伤害，也对未来校园欺凌的遏制工作没有积极意义。在对待校园欺凌、校园暴力问题上学校应由被动应对向主动防范、事先预防转变，建立防控校园欺凌、暴力的有效长效机制，防患于未然。〔22 〕
而预防校园欺凌最为根本的路径在于有效教育，这是学校需要首先承担起来的责任。教育是成全生命的人文之学，学校应当秉持尊重生命价值、促进生命发展的教育立场，注重培养学生珍爱自己及他人生命的意识，从源头上铲除校园欺凌的思想土壤。学校在平时的教学进程中仅关注学生文化成绩以及校园欺凌发生后对学生一味地苛责的做法，都无法使欺凌者真切认识到校园欺凌的危害及自身行为的错误性质。学校作为一个教育机构，必须要更新教育理念，改变只关注知识灌输的现状，让教育回归育人的本质。
（二）法治原则
在法治国家，任何社会问题都可以通过法治的方式予以解决，校园欺凌亦不例外。但在以往的实践中，我们往往倾向于通过运动开展对校园欺凌的集中整治。从法治的视角来看，尽管以“专项治理”为代表的各类整治运动确实可以在短期内取得一定效果，但运动的内在缺陷决定了它无法持续且全面地解决这一问题。“法制或法治要求常规或常态化，而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性（如以往我们的教训是：运动一个接一个，政策不断地进行调整，但没有一个特定问题得到永久性的解决，后面的运动总是重提或修改前面运动中的问题）以及结果的不确定性。” 〔23 〕因此，“专项行动结束后，校园欺凌行为是否会抬头？原有的集中力量整治的效果很有可能会因人员和时间等客观因素的制约而减弱，甚至回归常态。这样一来，就容易出现时紧时松的执法现象，容易使学生、学校乃至社会人士产生一种只要在专项整治行动中遵守法规校规，过了之后无所谓的错误信号，不利于校园欺凌事件的有效解决”。〔24 〕
法治原则要求国家针对校园欺凌问题展开专项立法，以制度化的细致方式应对这一难题，尤其是对部分性质恶劣的校园欺凌，必须通过法律的方式进行惩戒，及时纠偏，避免出现过往治理进程中“宽容”与“纵容”混淆不清的实践误区。
（三）社会补充原则
现代法治原则在逻辑上必然要求社会力量对社会治理工作的参与，学理上这就是法治的“社会面向”。从法治“社会面向”的视角来看，“法治所涉及的既不只是社会的上层，也不是社会中的少数人。法治是一项宏大的事业，它影响到无以计数的普通人的生活”。〔25 〕故而，法治化的社会治理工作绝不是一种主客体之间单一的治理与被治理的状态，其实质乃在于“社会治社会”，即社会自治，“现代法治的第一个前提就是它必须是以社会自治作为其基本社会构造的”。〔26 〕法治“社会面向”的内在必然性在于，法治的终极功能指向是为了满足社会生活的需要，正如马克思（Karl·Marx）之观点：“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。” 〔27 〕更重要的是，现代法治国家所通用的代议制立法制度无法对所有社会利益诉求进行全面反映，即“代议制立法的目的性决定了立法产品的有限性”，〔28 〕哈耶克（Hayek）甚至认为通过代议制立法“拟制出来的‘多数之意志’，不过是一种以牺牲他人的利益为代价而有助于其支持者的协议”。〔29 〕因此，国家公权力在治理模式上的天然缺陷必须得到社会力量的有效弥补。
党的十八大以来，“法治社会”这一理论命题逐渐成为了法治建设过程中的重要内容，中共十九大报告也强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。作为一个“偏正短语的‘法治社会’”，〔30 〕它其实指的就是“社会组织依据法律和章程等组织规则的自治”，〔31 〕即民众通过各类社会组织实现社会的自我运行与自我管理，而非被动地等待国家公权力的治理与安排。应对校园欺凌，发挥公权力的主导作用以及确立学校的治理中心地位固然重要，但社会力量的辅助功能同样举足轻重。过去我国在校园欺凌治理方面过分依赖政府，缺乏对社会力量的引入，即使部分规定含纳了关于社会组织的内容，但规定本身却又往往笼统模糊，缺乏可操作性。未来我国专项立法需要认真引入社会力量，并规划出细致可行的社会力量参与治理校园欺凌的具体路径。 四、我国校园欺凌法律治理体系的构建展望
校园欺凌的有效治理终究要通过由专项立法的制订以及相关法律的修改而形成的法律治理体系来完成，这一治理体系既需要坚持上述基本原则，也需要借鉴域外国家的相关经验，从而实现治理体系的完备化与可行化。
（一）确立多层次立法模式
中国人口庞大，国土面积广阔，各地区之间的发展极不平衡自古以来就是中国存在的社会现实，这就注定类似于中国这种“超大型国家”仅有一部国家立法不足以全面细致地应对校园欺凌这一问题。例如，“截至2015年，美国50个州和哥伦比亚特区都相继制定或修订了专门的反校园欺凌法”;〔32 〕而领土面积相对较小的日本也在《防止欺凌对策推进法》第13条中规定日本地方公共团体可以参酌文部科学省的基本方针，并根据本地实际情况制定各自的地方防治方针，同时，学校及地方公共团体也须制定各自的防治措施。“这种做法体现了原则性与灵活性的有机统一。全国性法律是原则，不能违反，但是各个地区、不同学校可以从本地区、本学校的特殊情况出发，制定更有针对性的办法，这样便于更有针对性地治理校园欺凌行为。” 〔33 〕
值得注意的是，2015年新修改的《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”《立法法》还赋予了全国所有设区市的人大及其常委会以立法权。这就为专项立法鼓励多层立法的内容提供了法律支持。因此，我国针对校园欺凌的专项立法应鼓励各地人大及其常委会或政府制定相应的地方法规或规章，各地学校及地方社会组织亦应因地制宜地制定本地的特殊方针，实现对校园欺凌的精致化应对。
（二）建构职责分明的政府运作机制
在应对校园欺凌的工作中，政府无疑应当发挥主导的作用，校园欺凌这一问题的特质逻辑上必然要求政府的严格管理。从政府的“施政力”这一视角来看，效率与效能是衡量政府能够有效处理公共问题的两个重要面向。前者关注焦点在于资源运用的有效性，控制成本及预算，通常被视为能否“把事做好”之指标，后者则强调政府施政目标的程度，亦即解决公共问题的目标达成性，通常被视为是否符合“做对的事”之指标。校园欺凌行为直接影响校园安全及学生的学习质量，有其解决问题之时效性，需要有效配置资源，建立辅导支援机制，自然需要仰仗政府“施政力”之落實。〔34 〕
一方面，专项立法应规划各级政府及人民团体的职责，建立全国性及地方性预防、应对网络。如日本设立了全国统一的24小时免费咨询电话，这一热线由都道府县和指定都市教育委员会负责接听;澳大利亚新南威尔士州教育与社区部还开设了“Bullying No way！”和“Safe School Hub”等网站，用简洁的语言向孩子介绍一系列相关信息。〔35 〕此次11部门《方案》就较为细致地划定了包括教育行政部门、法院、检察院、公安部门及妇联等政府部门和人民团体的职责。另一方面，专项立法更应明确相关政府部门的牵头部门以及在发生问题后该牵头部门的具体牵头措施，保证立法的可行性与高效性。笼统地指定牵头部门却又未谋划具体的统摄措施，无疑将会在实践中使得这一规定沦为形式。
（三）制定细致的学校防治方针
学校是治理校园欺凌的重镇，这是因为学校往往比其他部门拥有更加专业且便利的教育资源，也是由于学校教职员工与学生相处时间较长，更容易接触学生社会性的一面。纵观包括澳大利亚、英国、美国、日本等国家的立法或政策，学校都是治理校园欺凌的重要主体。我国专项立法亦应发挥学校在治理校园欺凌方面的先锋作用。
第一，应在学校范围内全面拓宽校园欺凌的反映渠道。专项立法应当广泛地设置以校园为载体的欺凌投诉信箱、电话，从而让受欺凌的学生及其他发现者得以及时检举。学校也应充分利用网络的便捷优势，建立学校防治校园欺凌的专门网站，一方面接受相关人员的投诉，另一方面进行反校园欺凌的宣传，培育学生及家长勇敢应对校园欺凌的意识。同时，学校不应只被动地等待学生或他人进行投诉，各级学校也应效法这一做法，例如每年分两次向学生们发放校园欺凌调查表，以便及时探寻校园欺凌的苗头。
第二，开展促进学生自我发展的各类教育活动。“教育跟其他社会实践的重要差别就在于教育是一种价值引导活动，一种引导人向‘善’的活动”。〔36 〕日本《防止欺凌对策推进法》第15条第1款规定，学校有义务通过开展道德教育和实践活动来培育在校生的道德情操以及同他人进行人际沟通的能力，从而从根本上防止校园欺凌的发生。我国未来的专项立法亦应要求学校在宏观上更新教育理念，培养学生树立正确的人生观和价值观。其一，学校应“为未成年学生提供具体的多元的教育、文化和生活范式，以让不同文化背景的学生获得更好的理解与被理解”，〔37 〕一些语言欺凌（例如辱骂其他同学“娘炮”“基佬”“矮子”等）体现的正是学生们多元价值的缺乏。其二，学校应长期开展有关人际交往的教育活动，许多证据都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交际、害羞或缺乏自信的人，〔38 〕他们的自我认知能力较差，〔39 〕而“越善于交朋友，成为霸凌受害者的可能性就越低”。〔40 〕其三，学校还应重点加强对学生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》开展学校的法治教育，法治教育应注重三项内容：（1）培育学生树立法治观念与规则意识;（2）宣传人权理念，营造仁爱的校园氛围;（3）讲授侵权责任法、治安管理处罚法以及刑法中关于人身财产权益的内容，促使学生们在遭遇欺凌后勇于并善于维护自己的权利。
第三，专项立法应构建教师的责任意识与责任机制。例如，英国就非常重视通过加强师资培训的方式来应对校园欺凌，这既包括职前教师的培养，也包括对在职教师进行反校园欺凌方面的专业培训;〔41 〕日本《防止欺凌对策推进法》第18条第2款也规定学校应当注重对教职员工的相应培训从而提高其从业资质。因此，应对校园欺凌，提高教职员工的责任意识、建构相应的责任机制是不可或缺的一环。同时，专项立法应整合国务院《事业单位人事管理条例》第28条、人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条的相关规定，明确教职员工的职责与惩戒方式，从而充分调动学校的整体能动性。 第四，设立校园欺凌应对小组。我国目前的各类中小学尚未在校内设立常设的应对校园欺凌小组，这导致了实践中学校应对校园欺凌的仓促性与滞后性。国际上，日本《防止欺凌对策推进法》第22条明确规定学校必须成立防治校园欺凌的专门组织，且组织中的成员必须有社会福祉士资格者、法律工作者、儿童委员会委员等专业人士;〔42 〕韩国《校园暴力预防及对策法》也要求“学校设置学校暴力对策自治委员会，负责审议本校暴力行为预防和规制事项”。〔43 〕借鉴这一经验，专项立法应督促各级中小学建立常设的校园欺凌应对小组，并明确针对个案的具体步骤：（1）接到举报后，校园欺凌应对小组应首先在10日内召开小组会议，对于不属于本校管辖的校园欺凌事件，学校也应在合适时间内移送相关学校;（2）对于认定为校园欺凌的事件，应将其引入校园欺凌处理阶段;（3）由校园欺凌应对小组展开具体的诸如通知家长、对欺凌者进行批评教育及心理辅导等专业工作;（4）辅导结束后转入善后辅导阶段，因为欺凌行为的“辅导成效并不是一蹴可几，学校应进行长期的追踪辅导” 〔44 〕，任何试图通过一两次的辅导教育来彻底矫正欺凌者欺凌心态的做法都是不切实际的;（5）对于性质较为恶劣的校园欺凌，学校应当通知当地派出所。鉴于我国地区发展差异较大的事实，设立法制副校长的条件未必为所有學校所具备，因此专项立法可以允许条件不具备的学校将法制副校长的职责统摄到校园欺凌应对小组中。
最后，专项立法应督促学校明确针对欺凌者的校内纪律处分并予以落实。例如菲律宾《教育部儿童保护政策》规定：“根据学校已有的或教育部的规章制度对侵犯者实施合理的纪律处分，包括书面警告、社区服务、停课、隔离或开除等。” 〔45 〕菲律宾这一政策中的“社区服务”对我国而言很有借鉴意义，现实中学校的一些处分实际上无法让欺凌者改过自新，但社区服务无疑会以其实践优势增强欺凌学生的社会公德心，从而抑制甚至铲除其再次欺凌同学的心理苗头。
（四）注入社会力量，实现协同治理
“国家治理并非国家包办”，〔46 〕社会为防治校园欺凌的工作提供了人力、智识资源，建构了外部保障，这正是当下我国提倡的“法治社会”的应有之意。在法治社会中，公共治理可视为政府部门结合市民社会的资源和力量，提供公共服务并创造公共利益的程序及作为，且不再是以政府机关为主的“官僚治理”，而是呈现国家权力移转的“多层次治理”模式。〔47 〕社会力量的这种参与功能在西方国家表现得尤为明显。例如，美国国家学校安全中心在1987年就组建了防治校园欺凌的专门团体，一些志在推广反对欺凌行为的个人，通过建立网站、演讲等方式宣传校园欺凌的危害以及防治措施;〔48 〕又如在英国，“一些社会团体，如全国防止虐待儿童协会（NSPCC）、欺凌干预组织（BIG）、戴安娜奖、儿童港湾以及石墙等，都为学校反欺凌工作提供专门支持和帮助，学校可以从这些反欺凌组织中借鉴处理欺凌问题的专业知识和实践经验”。〔49 〕
在建设法治社会的大背景下，我国未来专项立法亦应构建社会团体、组织与政府机关及学校综合治理之新模式，“协同治理的要义是通过多元主体在共同处理复杂社会事务过程中的相互协调，消除彼此间存在的隔阂与冲突，实现共同行动，以最低的成本实现公共价值和长远利益”。〔50 〕第一，学校应同家长共同应对校园欺凌。学校可以鼓励家长组成团体并在课余时间对学生进行教育，同学校协同规划治理校园欺凌的策略。第二，专项立法应当倡导专业人士组成应对校园欺凌的社团组织，实现治理校园欺凌的针对性与专业性，这里的专业人士可以包括教育专家、律师、社区工作人员、心理咨询师、社会学专家，以及非营利组织、非政府组织成员等。这种社会组织应当具备如下功能：（1）信息收集、共享功能。这一功能可以及时有效地发现校园欺凌现象，从而将信息公布给学校、政府甚至媒体;（2）法律应急功能，即对个别恶性的校园欺凌事件及时予以制止并与相关政府或司法部门取得联系，寻求法律协助;（3）追踪辅导功能，上述组织中的专业人士应对欺凌者与被欺凌者进行心理疏导，对欺凌者进行必要的追踪观察，遏制其再次欺凌同学的心理苗头。
（五）完善家庭教育制度
家长或监护人对子女的欺凌行为无疑具有协助改善的义务。在英国，如若欺凌学生的行为无法改善，则LEA（地方教育当局）或学校可以要求家长负起连带责任：（1）如学生因欺凌等偏差行为被永久停学或在一年内被定期停学两次以上时，LEA或学校得向法院申请对其家长发出“教养令”;（2）学生违反“反社会行为令”，法院亦可连带对其家长发出“教养令”;（3）被停学学生之家长，必须确保其子女在学校上课时间不得出现公共场所。〔51 〕反观我国在家庭教育方面，不论是政府部门还是学校，都没有给予充分的重视。面对这种极不平衡的家庭教育现状，未来我国专项立法应将家庭教育纳入国家基本公共服务的范畴，提升家庭教育的能力，建立对不履行监护职责的父母的惩戒机制;甚至，专项立法可以强制施暴学生的父母接受教育及相应的行政处罚，促使其改变自身不良的教育方式。
（六）建立应对网络欺凌的机制
网络欺凌是随着互联网技术的发展而出现的一种新型校园欺凌，我国目前在应对校园欺凌方面尚无成熟的经验。国际上，“澳大利亚着重于为学校开发各类网络安全教育课程，从源头防范网络欺凌的发生;欧洲国家在开展网络欺凌研究上采取的态度是通力合作、共同防范，在预防教育上下大力气;而美国则制定一系列相关法律来遏制日益蔓延的网络欺凌现象，通过立法来保护未成年人的网络安全”。〔52 〕借鉴上述国家的经验，我国应对网络欺凌可从以下几个方面入手：（1）要求学校对学生开展教育，使其深刻认识到负面消息网络传播的危害;（2）规定对于受到网络欺凌的儿童、学生，可以根据其本身或者保护者的要求删除相关网络信息，提供、公开发信息者的个人情报，必要的时候还可以通过公安机关实现;（3）受害人可以要求相关网络服务运营商并请求司法部门协助提供信息发布者的个人信息，提出侵权损害赔偿请求等。〔53 〕 （七）实现欺凌行为与现有法律的有机衔接
校园欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多层法律关系与法律责任，然而，“我国对于校园欺凌问题的重视程度存在严重不足，惩治措施多以批评教育为主，涉及行政处罚和刑事处罚力度较弱”，〔54 〕这种处理方式导致部分涉事学生与家长有恃无恐，恶化了校园欺凌的局面。对此，专项立法应当促使欺凌行为与现有法律特别是刑事法律的对接，依法处置部分恶劣行为，发挥民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震慑作用。例如，专项立法可以列明言語欺凌可能违反《治安管理处罚法》第42条的规定或构成《刑法》第246条侮辱罪、诽谤罪;殴打行为可能违反《治安管理处罚法》第43条的规定或构成《刑法》第234条故意伤害罪;在多人场所逼迫他人实施羞耻行为可能构成《刑法》第237条强制猥亵罪，等等。
（八）改革刑事责任年龄制度
在当下的刑事责任年龄制度下，很多严重的校园欺凌行为尤其是涉及杀人、伤害等后果的行为往往因为当事人未达到14岁或16岁的刑事责任年龄而不能被追究任何刑事责任。实际上，实践中的校园欺凌“如果没有造成重伤、死亡等严重后果，学校、涉事双方家长之间会进行具有较大缓冲余地的谅解协商，警察等机构会尽量避免以刑事案件立案，而鼓励学校、涉事双方家长调解，通常以道歉、赔偿等方式结案，整个事件的处理甚至不会留下案底”。〔55 〕这无疑极大地纵容了部分校园欺凌学生，使其有恃无恐。校园欺凌的治理应当坚持保护与惩治并举，二者不可有所偏废。面对部分恶劣的校园欺凌事件，我国刑事法律体系可以从以下方面选择一种模式进行改革：（1）降低刑事责任年龄，从而对部分恶劣的事件进行及时打击;（2）增加已满14周岁不满16周岁年龄段应负刑事责任的罪刑种类，将部分常见且危害较大的校园欺凌行为纳入其中予以规制;（3）引入恶意补足年龄制度。这一制度源自美国，是指若有充足证据表明未成年人主观恶意已能够使其区分对错而又执意触法，虽当事人未达到刑事责任年龄，依然可追究其刑事责任。〔56 〕“恶意补足年龄制度一定程度上能够消解因欺凌者年龄限制而忽视其主观恶意引起的公正缺位，彰显出法律对潜在校园欺凌实施者的威慑力，从而有效遏制恶性校园欺凌事件的发生。” 〔57 〕
总之，建构我国治理校园欺凌的法治体系，必须既要促使这一体系具备充分的可操作性，又要尽可能地涵摄多种部门或组织，形成政府、学校、社会以及家庭“四位一体”的法治治理格局。