论文部分内容阅读
今年5月，我们一行4人前往广东省茂名市、汕尾市进行老区农村发展情况调研，先后与茂名、汕尾两市、化州、海丰两县（市）和笪桥、联安两镇的政府、农业局、扶贫办、老促会及村支书等有关同志座谈，考察了2个村、2个产业基地，参观了海陆丰农民运动红色遗址。通过调研，初步了解了粤东、粤西老区农村发展的现状，学习了广东扶持老区农村建设的新经验，共同探究了全面深化改革老区农村发展的新问题和新措施。
一
近几年来，茂名、汕尾两市积极适应农村深化改革的新形势，创新老区扶贫机制，采取有力措施，推动了老区建设工作。
加强精准扶持
广东省为了探索精准扶贫，推进全面小康进程，自2008年有针对性地组织了“扶贫到户，责任到人”行动（即扶贫“双到”）这样一个制度设计，从而为老区农村迅速改变落后面貌和贫困农户脱贫致富提供了强有力保障。茂名、汕尾两市按照广东省老区扶贫“双到”的统一部署，把老区建设工作由“大水漫灌”变成“精准滴灌”，确保建设资金和物资真正落实到老区贫困群众的头上。2009-2012年，茂名市有240个老区贫困村、4.2万户、17.2万人，纳入第一轮“双到”扶贫工作，共投入17亿多元，老区建设取得丰硕成果，有劳动力的贫困户99.8%实现脱贫，各村集体收入平均增加9万多元。两市老促会都把优抚老区“五老”人员和烈属作为老区农村重点扶持对象。2013年，汕尾市老促会筹资58.74万元，资助该市752名烈士后裔读书，其中大专以上709人、中专43人。同期，茂名市老促会除资助655名烈士后裔读书外，还拨款33.7万元扶持602户“五老”人员特困户，户均受助数百元至1500元。
以简政强镇事权改革为突破口
乡镇上接县政府，下联村基层组织和农民群众，乡镇工作如果搞不好就会造成上下贯通不畅。老区乡镇一级普遍存在财力不足、服务缺位及权责不统一等难点问题。2013年，茂名市委、市政府印发了《关于规范镇级机构设置和深化事权改革的决定》，从8个方面规范镇级机构，从10个方面深化事权改革，从9个方面落实配套措施，通过“明责、放权、优化机制”三管齐下，创新“给钱、强权、重服务”三个举措，推动乡镇转变政府职能，强化了老区乡镇促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务的职能，较好地解决了老区乡镇的难点问题，从而大大提高了老区乡镇执政能力。
抓好农村人居环境建设
完善基础设施和服务体系建设，推动公共服务向边缘老区村庄延伸，为老区农民提供便利服务。两市老促会都把解决“五难”（行路难、用电难、读书难、看病难、安全饮水难）问题作为老区农村建设突破口。近10年来，汕尾市老促会在省老促会、交通厅的支持下，投入帮扶资金500多万元，并发动群众自筹资金4000多万元，帮助100多个村修路、修桥。2013年该会筹资修建了11条村道32.2公里，解决了“末端神经堵塞”问题。2010-2012年，茂名市老促会协调政府部门投入1.065亿元，实施27个老区群众饮水安全工程项目，解决了244个自然村、28万多人的安全饮水。
探索创新现代农业经营体制机制
两市下气力抓好3个方面：一是培育新型农业经营主体。2013年茂名市农民专业合作社发展到3051家，省内排名第一；市级以上重点龙头企业82家，其中国家级龙头企业1家，带动农户1.76万户，户均增收3393元；省级龙头企业27家，带动农户16.3万户，户均增收1450元。目前该市已有2.97万家家庭农场。二是推行“公司（合作社）+基地+农户”的经营模式，建设现代农业生产基地，发展专业镇村。三是突出发展农业产业化深加工系列。化州市着力发展罗非鱼、化橘红等农林副产品深加工产业，形成了“一条鱼产业链”，罗非鱼从鱼皮到鱼肉，从鱼头到鱼尾浑身是宝，产值达到11亿元，省内市场占有率达六分之一；化橘红种植面积6.1万亩，橘红果及加工产品远销国际市场，该市打造了“罗非鱼产业链”和“中国化橘红之乡”两张名片。海丰县大力推进保险业务向农村延伸，为老区农业发展提供降低风险“减压器”。两市老促会都以科教智力支持作为老区农村发展的主要扶持方式。近10年来，茂名市老促会累计投入368.19万元，依托市水果局和农业科技专家，推广了荔枝嫁接换种、红肉蜜柚改造、树菠萝育苗种植等水果栽培新技术，建设345个科技兴果示范点，示范推广面积38840亩，使老区群众得到了科技种果的增产收益。
加大投入，以建立壮大基金为先、再用基金收益去创办产业
茂名、汕尾两市及老区县在资金项目上，只要能与政策贴得上的，就坚决为老区争取；条件相近的，坚决向老区“倾斜”；自己能说了算的，坚决让老区“优先”。2012、2013两年茂名市各类农业资金向老区投入量是前5年的总和。茂名市老促会先将捐资投入那些投资少、见效快、收益稳定的商铺物业，经出租获取收益后，再将其全部增益都投入到老区建设项目，进而取得了明显扶持效果。截至2013年底，茂名市老促会（扶贫促进会）拥有市区繁华地片的2万9千平方米的商铺楼宇物业固定资产，包括近年来该会投入1800多万元与市老干部活动中心合作建设的“光彩大厦”公益楼，该会老区基金、扶贫基金累计筹集资金（资产）6120万元，物业出租年度收益达717万元，实现了资金安全、收益稳定、资产升值和扶持成效显著的多赢局面。
二
调查中我们发现，随着农村深化改革步伐的加快，一些制约老区建设发展的深层次矛盾和问题逐渐显露。主要有：老区农村“末梢神经”依然处于“五难”困窘；农业生产成本上升引发“厌农”、“弃农”倾向，今年茂名荔枝大丰收，“妃子笑”品种降到5角钱1斤，还不够雇人摘果的成本，果农只得忍痛让果实烂在树上；农村土地流转和加工落后制约农业产业化经营；老区村级债务负担沉重；老区建设资金投入严重不足；老区社会治理难度增大等。
老促会作为公益性社会组织，应该替社会承担、替政府负担、替农民分担，主动担当一部分社会责任，积极挖掘社会潜在的公益资源，注重搭建公益新架构，引领制订新政策，成为老区社会创新的推动者，统筹老区建设发展的系统创新。 目前，广东省老区建设发展工作已经着手创新策划，并开始尝试组织系列工作创新试验。
扶持政策方面：制定并实施大扶持、超常规、全方位的扶持政策与规划。当前，革命老区的农村建设发展迈入一个新的攻坚阶段，需要全方位扶持、大力度建设和超常规发展，才能迎头赶上全国农村建设发展的平均速度。汕尾市在努力争取海陆丰地区享受到原中央苏区县的政策，茂名市争取享受粤桂边区比照滇桂黔石漠化扶贫攻坚片区的政策扶持，两市积极向省争取有关优惠政策。两市提出了有关扶持政策建议：将发达省份的老区列入中央对欠发达省份县级基本财力保障的补助范围，列入一般财政转移支付预算；适当增加对发达省份老区民生政策中央补助资金；在基础设施建设、项目安排、扶贫开发及用地、人才引进等其他政策支持方面对老区予以“同等优先”支持和照顾；减免支持老区项目的配套资金；全面免除老区乡村多年来因各项基础建设、新农村建设等所形成的公益性债务，使老区乡村发展轻装上阵；把产业项目布局和发达地区产业转移项目优先转向老区；安排珠三角发达县（市）对口帮扶两市苏区（老区）县。这样，通过争取全方位的扶持、大力度的建设，努力实现老区农村建设的超常规发展。
扶持方式方面：从硬件到软件，从物质到科技，注重能力培养，加强精准扶持。注重拓展引路式扶持方式，大力培养老区农民掌握科技知识和技能，拓宽扶贫技能培训覆盖面，确保贫困户子女都能得到免费技术培训；通过爱心接力、“借畜还仔”等多种办法扩大有限扶持资金效能；建立村级小额贷款担保金制度，在贫困户和金融部门之间搭起一座桥梁，切实解决老区农民发展种养贷不到款、农村信用社担心贷款发放收不回的问题，使贫困户能够用上无抵押贷款，有本金去干事；以县为单位建立种子种苗基地，为老区贫困农户无偿提供种子种苗及种植技术，帮助他们起步发展农林业项目。老区乡村建设务必要坚持“精准扶持”方式，要把乡村精准扶持与区域发展有机结合起来，加快推进老区建设发展，不断完善老区建设工作机制，逐步理清老区建设思路，大幅度提高老区建设投入，积极动员社会力量帮助扶持老区发展。
动员对象方面：由大企业转移到中小企业，由国营企业转向地方乡镇企业、中小业主、乡村能人和乡村名望人物，挖掘“乡土资金”。过去茂名、汕尾老促会一昧瞄准地方国营企业和大企业。老促会已经很难向这些企业“化缘”。他们开始把目光转向市内中小企业，尤其是地方中小业主、小商户、乡村能人和知名人士。海丰县老促会大力协助工商部门培植小商户，通过小商户的茁壮成长逐步扩大公益捐资圈。茂名市老促会几年如一日帮助香港家乡籍太平绅士协调有关地方投资问题，逐步赢得其信赖，使其成为该市老区建设捐资大户。
扶持机制方面：由直接投入产业项目到创立和壮大基金，先积累资金，再利用基金收益创办产业。过去，老促会拿到捐款后，都是直接投入产业项目，由于产业扶持难度加大、市场把握难度更大，往往投入产出周期长、风险大，很难保证捐资保本增值。茂名市老促会先将基金投入那些投资少、见效快、收益稳定的商铺物业，经出租获得收益后，再将基金增益的100%投入老区建设项目，进而取得明显的扶持效果。
一
近几年来，茂名、汕尾两市积极适应农村深化改革的新形势，创新老区扶贫机制，采取有力措施，推动了老区建设工作。
加强精准扶持
广东省为了探索精准扶贫，推进全面小康进程，自2008年有针对性地组织了“扶贫到户，责任到人”行动（即扶贫“双到”）这样一个制度设计，从而为老区农村迅速改变落后面貌和贫困农户脱贫致富提供了强有力保障。茂名、汕尾两市按照广东省老区扶贫“双到”的统一部署，把老区建设工作由“大水漫灌”变成“精准滴灌”，确保建设资金和物资真正落实到老区贫困群众的头上。2009-2012年，茂名市有240个老区贫困村、4.2万户、17.2万人，纳入第一轮“双到”扶贫工作，共投入17亿多元，老区建设取得丰硕成果，有劳动力的贫困户99.8%实现脱贫，各村集体收入平均增加9万多元。两市老促会都把优抚老区“五老”人员和烈属作为老区农村重点扶持对象。2013年，汕尾市老促会筹资58.74万元，资助该市752名烈士后裔读书，其中大专以上709人、中专43人。同期，茂名市老促会除资助655名烈士后裔读书外，还拨款33.7万元扶持602户“五老”人员特困户，户均受助数百元至1500元。
以简政强镇事权改革为突破口
乡镇上接县政府，下联村基层组织和农民群众，乡镇工作如果搞不好就会造成上下贯通不畅。老区乡镇一级普遍存在财力不足、服务缺位及权责不统一等难点问题。2013年，茂名市委、市政府印发了《关于规范镇级机构设置和深化事权改革的决定》，从8个方面规范镇级机构，从10个方面深化事权改革，从9个方面落实配套措施，通过“明责、放权、优化机制”三管齐下，创新“给钱、强权、重服务”三个举措，推动乡镇转变政府职能，强化了老区乡镇促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务的职能，较好地解决了老区乡镇的难点问题，从而大大提高了老区乡镇执政能力。
抓好农村人居环境建设
完善基础设施和服务体系建设，推动公共服务向边缘老区村庄延伸，为老区农民提供便利服务。两市老促会都把解决“五难”（行路难、用电难、读书难、看病难、安全饮水难）问题作为老区农村建设突破口。近10年来，汕尾市老促会在省老促会、交通厅的支持下，投入帮扶资金500多万元，并发动群众自筹资金4000多万元，帮助100多个村修路、修桥。2013年该会筹资修建了11条村道32.2公里，解决了“末端神经堵塞”问题。2010-2012年，茂名市老促会协调政府部门投入1.065亿元，实施27个老区群众饮水安全工程项目，解决了244个自然村、28万多人的安全饮水。
探索创新现代农业经营体制机制
两市下气力抓好3个方面：一是培育新型农业经营主体。2013年茂名市农民专业合作社发展到3051家，省内排名第一；市级以上重点龙头企业82家，其中国家级龙头企业1家，带动农户1.76万户，户均增收3393元；省级龙头企业27家，带动农户16.3万户，户均增收1450元。目前该市已有2.97万家家庭农场。二是推行“公司（合作社）+基地+农户”的经营模式，建设现代农业生产基地，发展专业镇村。三是突出发展农业产业化深加工系列。化州市着力发展罗非鱼、化橘红等农林副产品深加工产业，形成了“一条鱼产业链”，罗非鱼从鱼皮到鱼肉，从鱼头到鱼尾浑身是宝，产值达到11亿元，省内市场占有率达六分之一；化橘红种植面积6.1万亩，橘红果及加工产品远销国际市场，该市打造了“罗非鱼产业链”和“中国化橘红之乡”两张名片。海丰县大力推进保险业务向农村延伸，为老区农业发展提供降低风险“减压器”。两市老促会都以科教智力支持作为老区农村发展的主要扶持方式。近10年来，茂名市老促会累计投入368.19万元，依托市水果局和农业科技专家，推广了荔枝嫁接换种、红肉蜜柚改造、树菠萝育苗种植等水果栽培新技术，建设345个科技兴果示范点，示范推广面积38840亩，使老区群众得到了科技种果的增产收益。
加大投入，以建立壮大基金为先、再用基金收益去创办产业
茂名、汕尾两市及老区县在资金项目上，只要能与政策贴得上的，就坚决为老区争取；条件相近的，坚决向老区“倾斜”；自己能说了算的，坚决让老区“优先”。2012、2013两年茂名市各类农业资金向老区投入量是前5年的总和。茂名市老促会先将捐资投入那些投资少、见效快、收益稳定的商铺物业，经出租获取收益后，再将其全部增益都投入到老区建设项目，进而取得了明显扶持效果。截至2013年底，茂名市老促会（扶贫促进会）拥有市区繁华地片的2万9千平方米的商铺楼宇物业固定资产，包括近年来该会投入1800多万元与市老干部活动中心合作建设的“光彩大厦”公益楼，该会老区基金、扶贫基金累计筹集资金（资产）6120万元，物业出租年度收益达717万元，实现了资金安全、收益稳定、资产升值和扶持成效显著的多赢局面。
二
调查中我们发现，随着农村深化改革步伐的加快，一些制约老区建设发展的深层次矛盾和问题逐渐显露。主要有：老区农村“末梢神经”依然处于“五难”困窘；农业生产成本上升引发“厌农”、“弃农”倾向，今年茂名荔枝大丰收，“妃子笑”品种降到5角钱1斤，还不够雇人摘果的成本，果农只得忍痛让果实烂在树上；农村土地流转和加工落后制约农业产业化经营；老区村级债务负担沉重；老区建设资金投入严重不足；老区社会治理难度增大等。
老促会作为公益性社会组织，应该替社会承担、替政府负担、替农民分担，主动担当一部分社会责任，积极挖掘社会潜在的公益资源，注重搭建公益新架构，引领制订新政策，成为老区社会创新的推动者，统筹老区建设发展的系统创新。 目前，广东省老区建设发展工作已经着手创新策划，并开始尝试组织系列工作创新试验。
扶持政策方面：制定并实施大扶持、超常规、全方位的扶持政策与规划。当前，革命老区的农村建设发展迈入一个新的攻坚阶段，需要全方位扶持、大力度建设和超常规发展，才能迎头赶上全国农村建设发展的平均速度。汕尾市在努力争取海陆丰地区享受到原中央苏区县的政策，茂名市争取享受粤桂边区比照滇桂黔石漠化扶贫攻坚片区的政策扶持，两市积极向省争取有关优惠政策。两市提出了有关扶持政策建议：将发达省份的老区列入中央对欠发达省份县级基本财力保障的补助范围，列入一般财政转移支付预算；适当增加对发达省份老区民生政策中央补助资金；在基础设施建设、项目安排、扶贫开发及用地、人才引进等其他政策支持方面对老区予以“同等优先”支持和照顾；减免支持老区项目的配套资金；全面免除老区乡村多年来因各项基础建设、新农村建设等所形成的公益性债务，使老区乡村发展轻装上阵；把产业项目布局和发达地区产业转移项目优先转向老区；安排珠三角发达县（市）对口帮扶两市苏区（老区）县。这样，通过争取全方位的扶持、大力度的建设，努力实现老区农村建设的超常规发展。
扶持方式方面：从硬件到软件，从物质到科技，注重能力培养，加强精准扶持。注重拓展引路式扶持方式，大力培养老区农民掌握科技知识和技能，拓宽扶贫技能培训覆盖面，确保贫困户子女都能得到免费技术培训；通过爱心接力、“借畜还仔”等多种办法扩大有限扶持资金效能；建立村级小额贷款担保金制度，在贫困户和金融部门之间搭起一座桥梁，切实解决老区农民发展种养贷不到款、农村信用社担心贷款发放收不回的问题，使贫困户能够用上无抵押贷款，有本金去干事；以县为单位建立种子种苗基地，为老区贫困农户无偿提供种子种苗及种植技术，帮助他们起步发展农林业项目。老区乡村建设务必要坚持“精准扶持”方式，要把乡村精准扶持与区域发展有机结合起来，加快推进老区建设发展，不断完善老区建设工作机制，逐步理清老区建设思路，大幅度提高老区建设投入，积极动员社会力量帮助扶持老区发展。
动员对象方面：由大企业转移到中小企业，由国营企业转向地方乡镇企业、中小业主、乡村能人和乡村名望人物，挖掘“乡土资金”。过去茂名、汕尾老促会一昧瞄准地方国营企业和大企业。老促会已经很难向这些企业“化缘”。他们开始把目光转向市内中小企业，尤其是地方中小业主、小商户、乡村能人和知名人士。海丰县老促会大力协助工商部门培植小商户，通过小商户的茁壮成长逐步扩大公益捐资圈。茂名市老促会几年如一日帮助香港家乡籍太平绅士协调有关地方投资问题，逐步赢得其信赖，使其成为该市老区建设捐资大户。
扶持机制方面：由直接投入产业项目到创立和壮大基金，先积累资金，再利用基金收益创办产业。过去，老促会拿到捐款后，都是直接投入产业项目，由于产业扶持难度加大、市场把握难度更大，往往投入产出周期长、风险大，很难保证捐资保本增值。茂名市老促会先将基金投入那些投资少、见效快、收益稳定的商铺物业，经出租获得收益后，再将基金增益的100%投入老区建设项目，进而取得明显的扶持效果。