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摘要： 我国高等教育已进入普及化阶段。在常态发展条件下，人们对高等教育规模、质量与国际地位等方面持有诸多乐观预期。新冠疫情的全面爆发，给我国高等教育发展带来巨大不确定性，主要表现在国际高等教育环境、信息技术、社会信任和大学存续前景等方面。不确定性叠加，使基于内外部确定性的常态发展面临巨大挑战，根本难题在于知识短缺、资源短缺和制度短缺。在未来普及化发展进程中，我们既要致力于国际高等教育治理与格局重构，将中国高等教育当作世界高等教育新格局的一个中心来建设，又要建立瞬时调节、短期调节和长期调节三层次调节机制，应对自身面临的严峻挑战。
关键词：高等教育普及化;新冠疫情;不确定性;短缺;前瞻
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）04-0046-08
2019年初，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，绘制了教育事业发展的宏伟蓝图，提出了高质量普及化发展高等教育的重要任务[1]。同年，全国高等教育在学规模和毛入学率分别达到4 002万人和51.6%[2]，标志着我国高等教育已进入“普及化”发展阶段。这一成就，是改革开放以来特别是十八大以来在“党中央坚定不移实施科教兴国战略和人才强国战略，坚持优先发展教育，大力推进教育领域综合改革，持续加大教育投入，教育现代化加速推进”方针指导下取得的历史性进展[1]。
进入普及化阶段后，社会各界更加充满对高等教育规模持续扩大、质量稳步提高、成为高等教育强国的乐观预期。产生乐观预期的理想前提是常态发展下的可预见性和确定性，包括外部环境持续稳定、国内经济持续向好、高等教育需求持续旺盛，以及知识、制度与资源诸方面的供给能够满足基于常态规划的发展需要。新型冠状病毒肺炎的爆发（下称“新冠疫情”），诱发对上述乐观预测的多重不确定性冲击，国际高等教育秩序、信息技术所能发挥的作用、人际间和国际间的信任、大学存续前景诸方面存在巨大不确定性。不确定性诱发当今世界诸方面的短缺现实，主要表现在与人类生存休戚相关的生产与生活资料短缺、事关人类文明发展与进步的知识短缺、指导或维持与规范人类行为的制度短缺。在多重不确定性与多方面短缺交织背景下，审视我国高等教育普及化进程中的困局、寻求破除困局的出路，解决“我们的高等教育普及化道路该怎么走”问题，具有重要理论与现实意义。
一、新冠疫情给我国高等教育发展带来多重不确定性
新冠疫情给我国高等教育发展带来的不确定性主要表现在国际高等教育环境、信息技术功用、人际间和国际间信任、大学存续前景等方面。
（一）国际高等教育环境的不确定性
当今世界高等教育格局是以美国为中心、少数高等教育发达国家为次中心的格局。美国通过所拥有的世界顶尖高校攫取全球智力资源，反复强化其中心地位，成为高等教育发展、科学技术进步的最大获益者，并左右世界经济与社会生产，把控绝对话语权。
在常态发展进程中，以美国为中心的国际高等教育格局有较强稳定性，难以被打破。新冠疫情爆发后，国家主义、国际权力政治愈发凸显，多边主义、全球治理面临挑战。中国采取的一系列疫情防控举措取得重大成功，产生了积极的国际影响。美国政府自身疫情防控措施难见成效，却将因此带来的国际形象、国际事务领导力与战略信誉下滑归咎于中国和某些国际组织，使国际政治格局面临巨大不确定性[3]。国际政治格局的不确定性，也不可避免地传递到世界高等教育格局。在此期间，美国政府一反常态地自我封闭、颠覆国际化秩序，异化其国际高等教育中心地位之功能，不惜以牺牲自身在国际高等教育格局中的核心地位为代价，采取一系列措施打压中国高等教育，阻碍中国良性发展。
在不确定性作用下，国际高等教育格局可能迎来重构。美国政府的上述行为，表明其虽仍具高等教育强国实力，却不再具备世界高等教育中心之胸怀，国际高等教育已处于某种无中心狀态，格局必然迎来重构。美国以外的高等教育强国、大国有可能利用这次难得的窗口期，调整自身高等教育发展战略，竭尽所能争取一批国家的认可，最大限度地吸引国际高等教育资源特别是智力资源，形成以自我优势为依托的某种高等教育中心，单一中心的国际高等教育体系存在突破可能性[4]（P8-9）。旧格局的瓦解、新格局的重构过程，将是充斥着多样性变革与激烈竞争的过程，其结果必将充满不确定性。
（二）信息技术功用的不确定性
信息技术是高等教育现代化、普及化发展的重要支撑条件。马丁·特罗曾指出，“21世纪高等教育所面临的主要问题是新信息技术对高等教育传统形式的冲击”[5]（P5-16）。因此，随着新信息技术发展，在对高等教育普及化发展本质的认识、对高等教育的态度、普及化的条件支持、高等教育制度结构调整、普及化时期的精英高等教育定位等方面必将面临深刻变革需求和挑战，“技术发展的不确定性及各国经济、社会结构的差异性决定了通过新技术扩大入学机会将采取不断实验的方式进行”[5]（P5-16）。现在看来，马丁·特罗是基于常态发展做出的上述判断。
本次疫情中，国内“停课不停学”“停课不停教”举措和与国际科技发达国家类似教学手段的实施，虽从形式上、程序上应对了即时性教学难题，但因信息技术生产与开发部门和教师知识储备有限，信息技术手段和课程与教学资源供给不足，线上教学或为线下学习的“补充”和“点缀”[6]，教学过程中只是简单移植线下教学模式[7]，并未体现出相对于传统教学太大的优越性，致使教师教学体验感和舒适度欠佳、学生学习获得感不高、师生和生生交流频率降低、教学质量保障不足，甚至有教师发出“上网课……基本上是对虚无讲课，感觉十分不好”[8]（P5-13）的感慨。在此背景下，人们广泛质疑全面使用信息技术替代传统教学的思路，对传统课堂教学表现出空前的认可和怀念。从依托信息技术的线上教学瞬间全面上位却又迅速“走下神坛”[9]可知，信息技术在未来高等教育中所能发挥的功用尚具不确定性。 （三）人际间、国际间信任的不确定性
新冠肺炎病毒的超强传染性与人类对其认知的不足，加剧了人与人之间、地区之间、国家之间的疏离，彼此间信任度快速下滑。在国内，由于党和政府的领导以及广大医务人员、社会各领域的共同努力，国内疫情得到全面控制，并陆续复工、复产和复学，但人与人之间的交往方式发生巨大转变，地区间人员流动也不同程度存在无形障碍。在国际上，美国借新冠疫情向全世界散布影响中国国际形象的谣言并对中国实施“欲加之罪”式打压，甚至退出某些国际组织，使国家间信任度下滑。信任的流失，势必成为未来高等教育普及化发展的一道障碍，不仅办学秩序、人员流动、跨区域学习不再像以前那样自然，而且师生到校后必然受到各种防范性制度安排，跨国接受高等教育难度远大于常态时期。
（四）大学存续前景的不确定性
社会经济发展水平是制约高等教育普及化进程的关键因素。新冠疫情导致的世界经济与社会大环境不确定性，使大量企业裁员降薪或停产歇业，国内地方政府开展的各种帮扶行动虽有一定作用，但收效低于预期[10]。经济大环境不确定性不可避免地波及到高等教育，导致大学运行的财政预期不确定性加剧，发展前景的不确定性增多。在国内，疫情一度导致高校无法正常开学，住宿费、后勤营收等重要经济来源锐减，自负盈亏的民办高校更是面临前所未有的生存考验。为应对疫情冲击，政府发出了“要过紧日子”的号召[11]，各高校积极响应，纷纷削减科研、运行经费。在国外，由于失去经济营收，“仅仅是春季学期的几个月内，全美高校就少了80亿美元的收入”。虽然“美国‘先大学、后国家’的现代化进路使得国家权力始终处于边缘化状态”[12]，但正是这种权力结构使美国政府不会为大学的存续“兜底”，导致物理学家被解雇、“百年老校”被“永久关闭”[13]。哈佛一项研究预测新冠疫情将持续5年[14]，這意味着尽管中国政府的积极防控措施有效地遏制住国内疫情，但国际疫情久久未能得到有效治理，中国将长期面临巨大的“输入式”风险，大学正常运行环境面临巨大不确定性，普及化发展所需的资源供给规模、质量与结构存在多种可能性，普及化发展能否持续、选择何种发展道路等方面的不确定性增加。
二、多重不确定性暴露出高等教育制度、知识与资源短缺
短缺是一种非均衡供求状态，而非指绝对的“有”或“无”，供给明显不足就意味着短缺。匈牙利经济学家亚诺什·科尔内的经典著作《短缺经济学》曾引起广泛关注，其突出贡献是“对传统社会主义经济的运行机理及实际运行作了颇为系统的理论描述和说明”[15]。科尔内认为，“短缺，或是作为其他现象的原因，或是作为它们的后果，通过无数纽带与经济体制的其他环节……联系在一起”[16]（P12）。短缺的根源在于知识供给不足，知识短缺与制度短缺、资源短缺直接相关——知识短缺直接导致制度供给、资源供给短缺;制度供给决定资源生产规模、结构与质量，并影响知识产生;资源短缺必然产生新的制度供给需求，并使知识生产失去物质基础。新冠疫情带来的多重不确定性，暴露出高等教育的知识短缺、制度短缺和资源短缺，各种短缺相互叠加、彼此放大。
（一）知识的短缺
中国高等教育甫一步入普及化阶段，就面临三个不可回避的基本事实：一是普及化进程已处于一个新的时代场景，这是西方国家初入普及化进程时未经历过的场景;二是在全新时代场景中，“不确定性”与超大规模国家的高等教育普及化交织在一起，形成西方国家从未遇见过的问题;三是能够处理这些全新问题的知识储备不足，处于一种新知识的短缺状态[17]。
“知识短缺”绝非意指知识存量匮乏，而是指已有知识暴露出的结构性短缺，如国际关系、国家治理、物资的生产与储备等知识的明显不足，可供参考的全球性重大传染病危机下的发展道路与经验短缺。具体到高等教育，表现为普及化发展以及替代传统教育、应对危机的知识短缺，特别是有关重大疫情下的大学治理与变革、高等教育市场配置与优化、办学资源供给与储备、信息技术普及、线上教育的组织与实施、人际沟通等知识的供给滞后。
“知识爆炸时代”并不意味着知识供给充足，也不代表能够提供有效解决所有问题的知识。新冠疫情及其产生的多重不确定性，使现有知识难以充分应对，进而暴露出诸多困惑与矛盾。或许是因为常态发展过程相对平安、平稳，现行评价制度使经济理性的组织与个体探索应对全面危机知识的动力不足，代之以名目繁多的“竞赛”充斥高等教育各层面。然而新冠疫情及其冲击前所未有，人类历史上如此超大规模的国家向高等教育普及化迈进更属首例，那种“竞赛”中产生的“知识爆炸”带有明显功利性，其平安状态下显现出的整体“方案单一性”、预见性不足，必然使现有知识难以有效应对“竞赛”之外的问题。
（二）制度的短缺
制度短缺是制度需求大于制度供给的非均衡状态。制度不是私人物品，其供给能力和愿望不能由单个制度决定者提供，利益相关者的博弈使制度供给无法达到最佳水平。当相对产品与要素价格、宪法秩序、技术和市场规模中的一种或多种变化发生时，预期成本与收益随之变化，制度需求也相应变化[18]。当按照现有制度安排不能使制度接受者获得潜在利益时，制度需求随即产生，其满足程度依赖于通过制度调整带来的收益与资源配置效率，当制度供给滞后时就会产生制度短缺[19]。
新冠疫情发生前，资源配置、招生与就业、科研管理、教学管理、师资队伍建设、学生管理等制度安排，能满足高等教育规模、质量、市场以及高等教育功能实现等方面持续向好发展。疫情发生后，制度供求结构发生转变，制度决定者要在已有制度框架下维持社会稳定、复苏经济、调和社会矛盾，制度接受者要求尽可能保证高等教育系统维持运转、资源配置产生可预期收益。已有制度结构相对于制度变革需求总会表现出迟滞性，制度短缺由此显现出来。在短缺状态下，制度决定者以国家行动的方式采取系列应急性措施，包括紧急出台系列复课复学政策、全面扩大普通高等教育招生规模、出台照顾“抗疫”人员子女的高考招生政策、大幅增加体制内机构工作岗位等，力图最大可能地化解疫情导致的办学困境、恢复高校教育教学秩序，并解决社会稳定、大学毕业生就业等紧迫性问题。 应急政策或对策，是对重大危机下制度供给迟滞的瞬时弥补，能够应对当下之困境，但也必将产生新的制度需求，以解决扩招政策叠加导致的资源配置和人才培养等压力递增问题、全面线上教学暴露的教学质量与人际交往问题，以及对信息技术的信心流失问题和照顾性政策带来的新的社会心理疏导问题等。
（三）资源的短缺
资源短缺存在绝对短缺和相对短缺（结构性短缺）两种情况。新冠疫情爆发后，国外高等教育表现出显著的资源相对短缺与绝对短缺，如前文提到的美国百年高校永久关闭现象是典型的资源绝对短缺;为化解资源短缺困境，部分高校不惜解雇科学家或大规模裁员的现象则是典型的相对短缺。国内高校面临的相对短缺，主要表现在复课复学过程中的网络资源结构性短缺，特别是城乡网络资源供给水平上存在较大差距，如山区农村大学生冒着严寒到户外搜寻网络信号的情况[20]在城市就少有发生。绝对短缺也有较多表现，如教师上网课时突发疾病，却因放不下学生而坚持上课[21]的现象是师资队伍绝对短缺的表现;网络教学过程中系统频繁崩溃，以及“过紧日子”的经费预算使科研经费和日常运行经费大幅减少，是技术、硬件、财政资源绝对短缺;线上课程资源良莠不齐，对学生缺乏吸引力，是课程资源绝对短缺。
如果说进入普及化阶段是高等教育系统的一大转变，那么新冠疫情的冲击则是重大转折。当面对重大危机时，因缺乏预见性和方案可选择性，诸多因素叠加就导致产生资源短缺。新冠疫情带来的不确定性是诱发高等教育资源短缺的一个关键因素，它使经济与社会一度停滞运转;常规发展下的“经济理性”和“方案单一性”是另外两个关键因素，它们使人们在追逐利益的同时忽视了危机下资源供给机制的探索与建设，进而埋下重大危机下的短缺伏笔，导致高等教育系统在极端情形下难以有效运行。
三、我国高等教育普及化阶段发展前瞻
在党和政府的正确领导下，中国必然由高等教育大国走向高等教育强国，并在全球高等教育治理与发展中贡献中国智慧、经验与方案。高等教育普及化发展，既包含于高等教育优质化、公平化、终身化、有创新服务能力的教育现代化意蕴之中，同时也对高等教育信息化、国际化提出了高标准、高要求[1]。普及化时代的中国高等教育既要发挥“国之重器”的作用，也要发挥“战略引擎”的作用[22]，因此不仅要着眼于自身普及化发展，也有必要甚至有义务承担起重构世界高等教育格局之重任，并应致力于全球性重大危机下的国内短缺治理体制机制的探索与实践。
（一）国际战略上，跻身国际多元高等教育格局中的核心国家行列
美国政府以其逆全球化、逆国际化战略思维对中国高等教育进行无理挑衅和野蛮打压的同时，也“意外地”为中国高等教育复兴打开了窗口。作为高等教育后发展国家，中国应在坚持融入国际主流体系的同时，努力成为国际高等教育多中心格局中的一个中心，这是我们在普及化阶段主动应对国际环境不确定性的重要出路。
1.摆脱“被动隔断”的边缘化局面
从新中国成立到新冠疫情发生前，我国高等教育有过3次主动与世界高等教育隔断的情况。一是1952年院系大调整对原有高等教育体系的颠覆性重构，二是高等教育大跃进的低水平高速赶超，三是“文化大革命”时期完全脱离国际主流高等教育体系的“随意创造”。上述隔断均发生于特殊历史时期，有其历史必然性[23]（P1-12）。新冠疫情发生后，西方反华势力的借机排挤，使中国高等教育面临与国际主流体系被动隔断的巨大压力。
在过去融入国际主流体系的过程中，中国高等教育表现出较强的依附性，主要通过学习、模仿外国经验实现快速发展，但“西方的学术与教育标准甚至西方的学术与教育话语体系，正在深刻影响着中国的学术与教育，我国的学术与教育将陷入西方主导的结构化体系中难以自拔”，这种被动融入可能导致中国再度被边缘化[23]（P1-12）。进入21世纪以来，中国高等教育实力已稳步增强且已进入普及化阶段。当面对新的国际环境压力时，我们应坚持制度自信，发展本土特色的普及化高等教育，避免依附或盲目模仿外国发展模式，并保持和加强与国际高等教育体系的联系，通过学习有益经验、总结成就、颠覆性创新，主动保持与国际高等教育的良性融入。
2.奠定国际多元高等教育格局中的核心国家地位
全球高等教育普及化进程很大程度上决定了人类命运共同体的系列全球性问题能否得以解决[24]。大国高等教育能否在人类命运共同体中充分发挥作用，取决于是否建成高等教育强国。衡量一国是否成为高等教育强国的一个重要指标，就是看该国高等教育在国际格局中是否已经成为一个中心[4]（P8-9），因此建议从以下几方面进行战略调整：
第一，以尊重与包容为基本理念建构国际高等教育秩序。以美国为代表的欧美国家建构了一个表面上包容与尊重，而实际上过于自私的教育秩序。在这一秩序下，获益最大的美国不仅没有反哺他国的意愿，而且利用优势反复对世界高等教育资源特别是智力资源进行“极化”，使得强者恒强、弱者恒弱，这与“人类命运共同体”理念背道而驰。中国是有着包容与尊重传统的国度，以中国高等教育为基点建构国际高等教育秩序，既能够对全球优质高等教育资源特别是智力资源产生强大引力，也能发挥大国高等教育在人类命运共同体中的重要作用。
第二，形成自主发展经验。作为核心国家，应有可供次中心和外围国家学习、借鉴的高等教育普及化发展经验。那种通过模仿形成的依附式普及化发展经验，不仅缺乏独创性而且自主性不足，难以对次中心国家、外围国家产生冲击力和吸引力，也就难以树立牢固地位。因此，中国应努力提炼或形成自主性发展经验，这些经验既要服务于自身的可持续发展，也要能够在世界高等教育格局中起到积极影响作用和示范作用。
第三，推动与国际高等教育的双向融入。高等教育进入普及化发展阶段，意味着国际交流与合作频率更高、方式更多样化、内容更广泛。虽然“疫情稳定后，国际教育的重要性和发展趋势不会改变，各国之间的教育交流活动不会削弱”[25]，但“谁融入于谁”却是交流与合作进程中的关键问题。过去的模仿或依附式发展模式下，中国文化、文明与价值观的输出效果欠佳、单向输入特征明显，未能产生足夠的国际影响与作用，甚至一度较为被动。双向融入的意蕴在于，不仅继续坚持让资源要素“走”出去，还要把中华文明、文化、价值观“传”出去，使世界更好地认识、了解、认可中华文明;不仅吸纳外国特别是高等教育发达国家的资源要素“走”进来，还要对其进行中华文化、文明与价值观的传播和影响，并且要坚守自主发展底线。 （二）国内战略上，探索与实践重大危机下的三层次短缺治理机制
中国“新时代的高等教育正处在重要转折关头，目标更高，任务更重”[26]，然而初入普及化阶段便遭遇重大疫情并暴露出前述三大短缺。知识短缺、制度短缺和资源短缺并非孤立存在，单方面的短缺治理机制难以发挥长效作用，有必要从整体上建构短缺治理机制。科尔内将企业（生产者）在不同情况下采用的调节方式划分为“瞬时调节”（即对瞬时情况做出适应性反应）、“短期调节”（当“固定资金”不变时采取的策略）和“长期调节”（对未来几年预期情况的适应，如五年计划），并把短期调节和长期调节称为“学习”。“学习”一词“是在自适应过程一般理论的意义上使用的。生產者在瞬时调节过程引起的问题和损失中吸取了教训，他将通过更为基本的变化使自己适应持久存在的困难”[16]（P30）。在未来的发展进程中，我们应调整高等教育发展战略，建立瞬时调节、短期调节和长期调节三层次短缺治理机制，以应对普及化发展阶段对常态和非常态的知识、制度与资源的复合需求。
1.完善瞬时调节机制，强化危机预警与适应性反应
瞬时调节，是在既定知识、制度与资源供给条件下采取的强制性替代手段，是对短缺“适应性反应”下做出的变通性补救措施。在应对重大事件的瞬时调节方面，中国政府有一整套比较成熟的系统——自上而下的动员机制。改革开放以来，在高等教育领域发生过的两次经典瞬时调节，即20世纪末的大学快速扩招和本次疫情下紧急出台的复课复学措施。这种机制效果显著，特别是后者对促进大学毕业生就业或升学分流、保证大学正常开课、稳定社会秩序等方面产生的作用可谓经典。
自上而下的社会动员虽然能解重大疫情下的燃眉之急，但难以形成长效短缺治理机制。事实上，重大危机已使需求结构发生根本性转变并形成新的短缺：全面扩招意味着稀释未来就业机会;应急性增加体制内工作岗位则是预支未来就业机会;线上教育能解决学生上课问题，却缺乏教学质量保障;“过紧日子”可缓解当前财政压力，但大学运行尤其是科学研究的财务困窘在所难免;“跑步式”网络教育建设可能催生资源浪费。
当然，这并不意味着社会动员机制失灵，但它揭示了常态发展下的危机治理短板。今后，应基于危机意识与预警意识完善瞬时调节机制：一是建立预警知识库和人才库。应充分发挥大学的知识生产摇篮作用，重点支持应对宇宙、大自然和人类社会重大危机的预警研究，生产预警知识，培养预警人才。二是建立预警制度。针对可能发生的危机，要基于危机意识建立高等教育秩序与资源、大学运行技术与环境、高校破产或退出等预警制度，以正式规则约束行为主体。三是强化危机下的适应性反应能力。财务应急预案、应急技术与设备、管理与运行方案、课程与教学资源等，是发生重大危机时首先面临短缺的要素，因此有必要增强其适应性反应能力。
2.建立短期调节机制，恢复高等教育常态化运行
重大危机下多重不确定性难题的化解、常态化运行的恢复，要求我们修复知识生产框架、调整与变革制度、改善与储备资源。
首先，修复知识生产框架。21世纪的大学知识生产模式已发生新的变化，突破了过去追求学术卓越的模式Ⅰ和注重问题解决的模式Ⅱ，“正向突出协同创新的知识生产模式Ⅲ转型”[27]。普及化阶段的高等教育具有多样化、个性化、学习化和现代化特征[28]，知识生产模式的选择应与之契合，以应对人与自然的演进和发展进程中日益复杂的不确定性。一是要基于三种知识生产模式的分工合作重构知识生产框架。即通过追求“卓越学术”保证知识储备水平和质量，借助“问题解决”广泛积累经验教训，利用“协同创新”统合智力资源、卓越学术成果和问题解决经验，使试错与创新机制更容易发挥作用。二是要基于大学科理念，建构以跨学科、交叉学科为支撑的知识生产框架。当面对人类重大危机时，彼此孤立的知识生产与储备会显得能力匮乏，唯有打破学科壁垒建构综合化知识生产方式，拓宽知识生产视野，才可能有效规避或应对危机。
其次，酝酿与启动制度变革，调整制度框架。一是建构常态—非常态复合制度框架。即要在现行政策与制度框架下嵌入应对重大危机事件的相关制度，使预算、管理等各种制度覆盖常态发展和非常态运行两方面，缩短危机发生时的反应时间，提高制度执行效率。二是修正现有制度与政策：一方面，修正预决算制度，允许提取、留存危机应对专项资金，减轻非常态运行时的政府压力，同时拓展高校的自主空间，提升其自主应对危机的能力。另一方面，尊重大学逻辑，调整现行科研、教学及其管理制度。首先应厘清科学研究的本真，引导科学研究回归科学，防范一窝蜂上马、片面追求或攀比经费或项目等非科学倾向;其次要辩证处理学校教育与网络教育的关系，科学评价人才培养质量，保护精于学校教育或网络教育的教师的积极性和创造激情，避免单方面追捧。总之，我们既要使制度良性运行保证高等教育重启，又要防止因完全回到原有制度框架而产生新的短缺。
再次，推动高校加强资源改善与储备。中国拥有超大规模高等教育体量，面临超大规模的资源要素需求。资源要素的储备数量、结构与质量，决定了普及化阶段高等教育发展的速度与水平。当前，国内新冠疫情已得到有效控制，高校教育教学、科学研究和社会服务等方面也得以全面重启，国家经济运行与社会发展已良性复苏，政府有可能逐步加强对高等教育的资源投放。在未来的发展进程中，政府与高校应共同反思新冠疫情暴露的资源供给问题，加强学校运行必备资源的改善与积累，提升技术资源的研发与改进能力、管理部门的管理与应变能力、教师的线上线下双重教学能力和人际沟通能力以及课程编制与实施能力、教材建设能力等。
3.建立长期调节机制，创新发展道路
高等教育进入普及化阶段，将是一个相当长时期的发展过程，因此发展道路的选择显得尤为重要。探索发展道路过程中，有5个问题值得特别关注：一是普通高等教育扩张式发展已接近尾声，现行制度框架下通过扩招方式难以持续地、大幅提升高等教育毛入学率。二是由于生育意愿下降和养育压力递增，全面放开生育限制的政策效应短期内难以体现出来。三是当前的高中教育是非义务教育，作为高等教育的预备阶段，高中教育规模还不能满足社会需求。四是当前的成人学历教育机构办学质量过低，人才培养质量、毕业文凭均得不到社会认可，借助这一渠道实现对普及化的补充，实际意义不大。五是由于身份固化，大部分民办高校在招生生源、办学质量、社会声誉等方面均不理想。上述5个问题是中国高等教育从精英到大众化，再向普及化迈进的探索过程中积累下来的个性化问题。在高等教育普及化发展进程中，我们应创新发展道路，建立长期调节机制，促进高等教育良性发展。 首先，实施高中义务教育制度。一方面，当今社会发展日益加快，社会各领域对从业者的科学文化素质要求大幅提高，初中文化水平已越来越不能适应社会发展和学生全面发展需要，因此应保障适龄学生全面接受高中教育，实现高中教育全民化。另一方面，逐步将高等教育普及化阶段的教育对象扩大到全体适龄学生。在现行选拔方式下，相当一部分中考落榜学生失去接受高等教育的可能性，这种实际不适应高等教育普及化需要。即便高等教育体系的容量有限、必须淘汰一部分适龄学生，也应在将全部适龄学生纳入甄别与选拔对象前提下完成。实施高中教育义务化战略，不仅可以解决“毛入学率”问题和机会均等问题，更重要的是可以化解高校的生源质量危机。
其次，调节民办与公办高等教育的关系。尽管相关法律法规明确规定了民办高等教育与公办高等教育的对等身份，但实际执行中仍以举办者身份为标志进行分类和贴标签式分层，这不利于民办高校的生存发展与办学质量的提升。在普及化阶段，应实施尊重公办、民办高校对等地位的“分类但不分层”发展模式，即仅划分办学类型而不进行身份、层级或等级分类;改革招生制度，鼓励民办高校通过提升办学水平参与优质师资和生源竞争，使其摆脱边缘化危机、化解生存困境;建立对等的弱势高校退出机制，对办学条件和教育质量缺乏保障、生源严重不足的学校，均应依法依规使其退出高等教育系统，以此推动两类高校树立质量意识、危机意识。
再次，推动成人高等教育转型。成人高等教育因入学与毕业条件的过低难度、受教育者动机与目的的过强工具性、教育效果的差强人意，其教育意义日渐淡化，在学历教育体系中的存续价值日趋下滑。尤其是疫情过后全日制高校“专升本”招生规模的急速提升，严重冲击了成人教育的生源，令此类教育面临生存危机。因此，建议推动成人教育退出学历教育行列，转向实施职后非学历教育，致力于满足成年人提升工作能力、改善生活质量、拓展业余生活空间等方面的需要，其学历教育功能可代之以全日制高校的MOOC或类似教育形式。
综上，新冠疫情对初入普及化发展阶段的中国高等教育系统产生了深刻负面影响，高等教育自身应积极应对而不是消极承受。高等教育“改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”[29]。短缺性和不确定性的出现是中国高等教育普及化发展阶段面临的重大挑战，同时也是重新建立在国际高等教育格局中地位的最佳契机，还给发展模式选择、高等教育治理变革提供了切入点。从这个意义上讲，新冠疫情带来的不只是危机，还带来了某种非预期作用。在今后的普及化发展进程中，中国高等教育能否把握这一节点进行深层次变革，至关重要。
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Impact of COVID-19 and Strategic Adjustment： Challenges and Prospects in the Universalization Stage of Higher Education in China
LUO Hua-tao
Abstract： Higher education in China has entered the stage of universalization. Under the condition of normal development， people hold many optimistic expectations on the scale， quality and international status of higher education.COVID-19 has brought great uncertainty to the development of higher education in China， mainly in the aspects of international higher education environment， information technology， social trust and the prospect of university existence. The superposition of uncertainty makes the normal development slow， wherein the internal and external certainty face great challenges. The fundamental problem lies in the shortage of knowledge， resources， and system. This paper suggests that in the future development process of universalization， we should devote ourselves to the governance and structure reconstruction of international higher education， regard Chinese higher education in the center of new structure of world higher education， and establish a three-level regulation mechanism of instantaneous regulation， short-term regulation and long-term regulation.
Key words： universalization of higher education; COVID-19; uncertainty; shortage; prospect
（责任编辑 黄建新）
收稿日期：2021-04-08
基金项目：国家自然科学基金项目“我國超大规模大学的极化效应、扩散效应及其转化机制研究”（72064012）;教育部人文社会科学研究项目“我国超大规模大学组织绩效研究”（20XJA880004）;国家民委民族研究项目“‘双一流’建设背景下地方民族高校转型发展机制与对策研究”（2020-GMD-018）。
作者简介：罗华陶（1972-），男，湖北利川人，教育学博士，湖北民族大学教育学院副教授、硕士生导师，主要从事高等教育理论、高等教育政策、区域高等教育研究;恩施，445000。
关键词：高等教育普及化;新冠疫情;不确定性;短缺;前瞻
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）04-0046-08
2019年初，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，绘制了教育事业发展的宏伟蓝图，提出了高质量普及化发展高等教育的重要任务[1]。同年，全国高等教育在学规模和毛入学率分别达到4 002万人和51.6%[2]，标志着我国高等教育已进入“普及化”发展阶段。这一成就，是改革开放以来特别是十八大以来在“党中央坚定不移实施科教兴国战略和人才强国战略，坚持优先发展教育，大力推进教育领域综合改革，持续加大教育投入，教育现代化加速推进”方针指导下取得的历史性进展[1]。
进入普及化阶段后，社会各界更加充满对高等教育规模持续扩大、质量稳步提高、成为高等教育强国的乐观预期。产生乐观预期的理想前提是常态发展下的可预见性和确定性，包括外部环境持续稳定、国内经济持续向好、高等教育需求持续旺盛，以及知识、制度与资源诸方面的供给能够满足基于常态规划的发展需要。新型冠状病毒肺炎的爆发（下称“新冠疫情”），诱发对上述乐观预测的多重不确定性冲击，国际高等教育秩序、信息技术所能发挥的作用、人际间和国际间的信任、大学存续前景诸方面存在巨大不确定性。不确定性诱发当今世界诸方面的短缺现实，主要表现在与人类生存休戚相关的生产与生活资料短缺、事关人类文明发展与进步的知识短缺、指导或维持与规范人类行为的制度短缺。在多重不确定性与多方面短缺交织背景下，审视我国高等教育普及化进程中的困局、寻求破除困局的出路，解决“我们的高等教育普及化道路该怎么走”问题，具有重要理论与现实意义。
一、新冠疫情给我国高等教育发展带来多重不确定性
新冠疫情给我国高等教育发展带来的不确定性主要表现在国际高等教育环境、信息技术功用、人际间和国际间信任、大学存续前景等方面。
（一）国际高等教育环境的不确定性
当今世界高等教育格局是以美国为中心、少数高等教育发达国家为次中心的格局。美国通过所拥有的世界顶尖高校攫取全球智力资源，反复强化其中心地位，成为高等教育发展、科学技术进步的最大获益者，并左右世界经济与社会生产，把控绝对话语权。
在常态发展进程中，以美国为中心的国际高等教育格局有较强稳定性，难以被打破。新冠疫情爆发后，国家主义、国际权力政治愈发凸显，多边主义、全球治理面临挑战。中国采取的一系列疫情防控举措取得重大成功，产生了积极的国际影响。美国政府自身疫情防控措施难见成效，却将因此带来的国际形象、国际事务领导力与战略信誉下滑归咎于中国和某些国际组织，使国际政治格局面临巨大不确定性[3]。国际政治格局的不确定性，也不可避免地传递到世界高等教育格局。在此期间，美国政府一反常态地自我封闭、颠覆国际化秩序，异化其国际高等教育中心地位之功能，不惜以牺牲自身在国际高等教育格局中的核心地位为代价，采取一系列措施打压中国高等教育，阻碍中国良性发展。
在不确定性作用下，国际高等教育格局可能迎来重构。美国政府的上述行为，表明其虽仍具高等教育强国实力，却不再具备世界高等教育中心之胸怀，国际高等教育已处于某种无中心狀态，格局必然迎来重构。美国以外的高等教育强国、大国有可能利用这次难得的窗口期，调整自身高等教育发展战略，竭尽所能争取一批国家的认可，最大限度地吸引国际高等教育资源特别是智力资源，形成以自我优势为依托的某种高等教育中心，单一中心的国际高等教育体系存在突破可能性[4]（P8-9）。旧格局的瓦解、新格局的重构过程，将是充斥着多样性变革与激烈竞争的过程，其结果必将充满不确定性。
（二）信息技术功用的不确定性
信息技术是高等教育现代化、普及化发展的重要支撑条件。马丁·特罗曾指出，“21世纪高等教育所面临的主要问题是新信息技术对高等教育传统形式的冲击”[5]（P5-16）。因此，随着新信息技术发展，在对高等教育普及化发展本质的认识、对高等教育的态度、普及化的条件支持、高等教育制度结构调整、普及化时期的精英高等教育定位等方面必将面临深刻变革需求和挑战，“技术发展的不确定性及各国经济、社会结构的差异性决定了通过新技术扩大入学机会将采取不断实验的方式进行”[5]（P5-16）。现在看来，马丁·特罗是基于常态发展做出的上述判断。
本次疫情中，国内“停课不停学”“停课不停教”举措和与国际科技发达国家类似教学手段的实施，虽从形式上、程序上应对了即时性教学难题，但因信息技术生产与开发部门和教师知识储备有限，信息技术手段和课程与教学资源供给不足，线上教学或为线下学习的“补充”和“点缀”[6]，教学过程中只是简单移植线下教学模式[7]，并未体现出相对于传统教学太大的优越性，致使教师教学体验感和舒适度欠佳、学生学习获得感不高、师生和生生交流频率降低、教学质量保障不足，甚至有教师发出“上网课……基本上是对虚无讲课，感觉十分不好”[8]（P5-13）的感慨。在此背景下，人们广泛质疑全面使用信息技术替代传统教学的思路，对传统课堂教学表现出空前的认可和怀念。从依托信息技术的线上教学瞬间全面上位却又迅速“走下神坛”[9]可知，信息技术在未来高等教育中所能发挥的功用尚具不确定性。 （三）人际间、国际间信任的不确定性
新冠肺炎病毒的超强传染性与人类对其认知的不足，加剧了人与人之间、地区之间、国家之间的疏离，彼此间信任度快速下滑。在国内，由于党和政府的领导以及广大医务人员、社会各领域的共同努力，国内疫情得到全面控制，并陆续复工、复产和复学，但人与人之间的交往方式发生巨大转变，地区间人员流动也不同程度存在无形障碍。在国际上，美国借新冠疫情向全世界散布影响中国国际形象的谣言并对中国实施“欲加之罪”式打压，甚至退出某些国际组织，使国家间信任度下滑。信任的流失，势必成为未来高等教育普及化发展的一道障碍，不仅办学秩序、人员流动、跨区域学习不再像以前那样自然，而且师生到校后必然受到各种防范性制度安排，跨国接受高等教育难度远大于常态时期。
（四）大学存续前景的不确定性
社会经济发展水平是制约高等教育普及化进程的关键因素。新冠疫情导致的世界经济与社会大环境不确定性，使大量企业裁员降薪或停产歇业，国内地方政府开展的各种帮扶行动虽有一定作用，但收效低于预期[10]。经济大环境不确定性不可避免地波及到高等教育，导致大学运行的财政预期不确定性加剧，发展前景的不确定性增多。在国内，疫情一度导致高校无法正常开学，住宿费、后勤营收等重要经济来源锐减，自负盈亏的民办高校更是面临前所未有的生存考验。为应对疫情冲击，政府发出了“要过紧日子”的号召[11]，各高校积极响应，纷纷削减科研、运行经费。在国外，由于失去经济营收，“仅仅是春季学期的几个月内，全美高校就少了80亿美元的收入”。虽然“美国‘先大学、后国家’的现代化进路使得国家权力始终处于边缘化状态”[12]，但正是这种权力结构使美国政府不会为大学的存续“兜底”，导致物理学家被解雇、“百年老校”被“永久关闭”[13]。哈佛一项研究预测新冠疫情将持续5年[14]，這意味着尽管中国政府的积极防控措施有效地遏制住国内疫情，但国际疫情久久未能得到有效治理，中国将长期面临巨大的“输入式”风险，大学正常运行环境面临巨大不确定性，普及化发展所需的资源供给规模、质量与结构存在多种可能性，普及化发展能否持续、选择何种发展道路等方面的不确定性增加。
二、多重不确定性暴露出高等教育制度、知识与资源短缺
短缺是一种非均衡供求状态，而非指绝对的“有”或“无”，供给明显不足就意味着短缺。匈牙利经济学家亚诺什·科尔内的经典著作《短缺经济学》曾引起广泛关注，其突出贡献是“对传统社会主义经济的运行机理及实际运行作了颇为系统的理论描述和说明”[15]。科尔内认为，“短缺，或是作为其他现象的原因，或是作为它们的后果，通过无数纽带与经济体制的其他环节……联系在一起”[16]（P12）。短缺的根源在于知识供给不足，知识短缺与制度短缺、资源短缺直接相关——知识短缺直接导致制度供给、资源供给短缺;制度供给决定资源生产规模、结构与质量，并影响知识产生;资源短缺必然产生新的制度供给需求，并使知识生产失去物质基础。新冠疫情带来的多重不确定性，暴露出高等教育的知识短缺、制度短缺和资源短缺，各种短缺相互叠加、彼此放大。
（一）知识的短缺
中国高等教育甫一步入普及化阶段，就面临三个不可回避的基本事实：一是普及化进程已处于一个新的时代场景，这是西方国家初入普及化进程时未经历过的场景;二是在全新时代场景中，“不确定性”与超大规模国家的高等教育普及化交织在一起，形成西方国家从未遇见过的问题;三是能够处理这些全新问题的知识储备不足，处于一种新知识的短缺状态[17]。
“知识短缺”绝非意指知识存量匮乏，而是指已有知识暴露出的结构性短缺，如国际关系、国家治理、物资的生产与储备等知识的明显不足，可供参考的全球性重大传染病危机下的发展道路与经验短缺。具体到高等教育，表现为普及化发展以及替代传统教育、应对危机的知识短缺，特别是有关重大疫情下的大学治理与变革、高等教育市场配置与优化、办学资源供给与储备、信息技术普及、线上教育的组织与实施、人际沟通等知识的供给滞后。
“知识爆炸时代”并不意味着知识供给充足，也不代表能够提供有效解决所有问题的知识。新冠疫情及其产生的多重不确定性，使现有知识难以充分应对，进而暴露出诸多困惑与矛盾。或许是因为常态发展过程相对平安、平稳，现行评价制度使经济理性的组织与个体探索应对全面危机知识的动力不足，代之以名目繁多的“竞赛”充斥高等教育各层面。然而新冠疫情及其冲击前所未有，人类历史上如此超大规模的国家向高等教育普及化迈进更属首例，那种“竞赛”中产生的“知识爆炸”带有明显功利性，其平安状态下显现出的整体“方案单一性”、预见性不足，必然使现有知识难以有效应对“竞赛”之外的问题。
（二）制度的短缺
制度短缺是制度需求大于制度供给的非均衡状态。制度不是私人物品，其供给能力和愿望不能由单个制度决定者提供，利益相关者的博弈使制度供给无法达到最佳水平。当相对产品与要素价格、宪法秩序、技术和市场规模中的一种或多种变化发生时，预期成本与收益随之变化，制度需求也相应变化[18]。当按照现有制度安排不能使制度接受者获得潜在利益时，制度需求随即产生，其满足程度依赖于通过制度调整带来的收益与资源配置效率，当制度供给滞后时就会产生制度短缺[19]。
新冠疫情发生前，资源配置、招生与就业、科研管理、教学管理、师资队伍建设、学生管理等制度安排，能满足高等教育规模、质量、市场以及高等教育功能实现等方面持续向好发展。疫情发生后，制度供求结构发生转变，制度决定者要在已有制度框架下维持社会稳定、复苏经济、调和社会矛盾，制度接受者要求尽可能保证高等教育系统维持运转、资源配置产生可预期收益。已有制度结构相对于制度变革需求总会表现出迟滞性，制度短缺由此显现出来。在短缺状态下，制度决定者以国家行动的方式采取系列应急性措施，包括紧急出台系列复课复学政策、全面扩大普通高等教育招生规模、出台照顾“抗疫”人员子女的高考招生政策、大幅增加体制内机构工作岗位等，力图最大可能地化解疫情导致的办学困境、恢复高校教育教学秩序，并解决社会稳定、大学毕业生就业等紧迫性问题。 应急政策或对策，是对重大危机下制度供给迟滞的瞬时弥补，能够应对当下之困境，但也必将产生新的制度需求，以解决扩招政策叠加导致的资源配置和人才培养等压力递增问题、全面线上教学暴露的教学质量与人际交往问题，以及对信息技术的信心流失问题和照顾性政策带来的新的社会心理疏导问题等。
（三）资源的短缺
资源短缺存在绝对短缺和相对短缺（结构性短缺）两种情况。新冠疫情爆发后，国外高等教育表现出显著的资源相对短缺与绝对短缺，如前文提到的美国百年高校永久关闭现象是典型的资源绝对短缺;为化解资源短缺困境，部分高校不惜解雇科学家或大规模裁员的现象则是典型的相对短缺。国内高校面临的相对短缺，主要表现在复课复学过程中的网络资源结构性短缺，特别是城乡网络资源供给水平上存在较大差距，如山区农村大学生冒着严寒到户外搜寻网络信号的情况[20]在城市就少有发生。绝对短缺也有较多表现，如教师上网课时突发疾病，却因放不下学生而坚持上课[21]的现象是师资队伍绝对短缺的表现;网络教学过程中系统频繁崩溃，以及“过紧日子”的经费预算使科研经费和日常运行经费大幅减少，是技术、硬件、财政资源绝对短缺;线上课程资源良莠不齐，对学生缺乏吸引力，是课程资源绝对短缺。
如果说进入普及化阶段是高等教育系统的一大转变，那么新冠疫情的冲击则是重大转折。当面对重大危机时，因缺乏预见性和方案可选择性，诸多因素叠加就导致产生资源短缺。新冠疫情带来的不确定性是诱发高等教育资源短缺的一个关键因素，它使经济与社会一度停滞运转;常规发展下的“经济理性”和“方案单一性”是另外两个关键因素，它们使人们在追逐利益的同时忽视了危机下资源供给机制的探索与建设，进而埋下重大危机下的短缺伏笔，导致高等教育系统在极端情形下难以有效运行。
三、我国高等教育普及化阶段发展前瞻
在党和政府的正确领导下，中国必然由高等教育大国走向高等教育强国，并在全球高等教育治理与发展中贡献中国智慧、经验与方案。高等教育普及化发展，既包含于高等教育优质化、公平化、终身化、有创新服务能力的教育现代化意蕴之中，同时也对高等教育信息化、国际化提出了高标准、高要求[1]。普及化时代的中国高等教育既要发挥“国之重器”的作用，也要发挥“战略引擎”的作用[22]，因此不仅要着眼于自身普及化发展，也有必要甚至有义务承担起重构世界高等教育格局之重任，并应致力于全球性重大危机下的国内短缺治理体制机制的探索与实践。
（一）国际战略上，跻身国际多元高等教育格局中的核心国家行列
美国政府以其逆全球化、逆国际化战略思维对中国高等教育进行无理挑衅和野蛮打压的同时，也“意外地”为中国高等教育复兴打开了窗口。作为高等教育后发展国家，中国应在坚持融入国际主流体系的同时，努力成为国际高等教育多中心格局中的一个中心，这是我们在普及化阶段主动应对国际环境不确定性的重要出路。
1.摆脱“被动隔断”的边缘化局面
从新中国成立到新冠疫情发生前，我国高等教育有过3次主动与世界高等教育隔断的情况。一是1952年院系大调整对原有高等教育体系的颠覆性重构，二是高等教育大跃进的低水平高速赶超，三是“文化大革命”时期完全脱离国际主流高等教育体系的“随意创造”。上述隔断均发生于特殊历史时期，有其历史必然性[23]（P1-12）。新冠疫情发生后，西方反华势力的借机排挤，使中国高等教育面临与国际主流体系被动隔断的巨大压力。
在过去融入国际主流体系的过程中，中国高等教育表现出较强的依附性，主要通过学习、模仿外国经验实现快速发展，但“西方的学术与教育标准甚至西方的学术与教育话语体系，正在深刻影响着中国的学术与教育，我国的学术与教育将陷入西方主导的结构化体系中难以自拔”，这种被动融入可能导致中国再度被边缘化[23]（P1-12）。进入21世纪以来，中国高等教育实力已稳步增强且已进入普及化阶段。当面对新的国际环境压力时，我们应坚持制度自信，发展本土特色的普及化高等教育，避免依附或盲目模仿外国发展模式，并保持和加强与国际高等教育体系的联系，通过学习有益经验、总结成就、颠覆性创新，主动保持与国际高等教育的良性融入。
2.奠定国际多元高等教育格局中的核心国家地位
全球高等教育普及化进程很大程度上决定了人类命运共同体的系列全球性问题能否得以解决[24]。大国高等教育能否在人类命运共同体中充分发挥作用，取决于是否建成高等教育强国。衡量一国是否成为高等教育强国的一个重要指标，就是看该国高等教育在国际格局中是否已经成为一个中心[4]（P8-9），因此建议从以下几方面进行战略调整：
第一，以尊重与包容为基本理念建构国际高等教育秩序。以美国为代表的欧美国家建构了一个表面上包容与尊重，而实际上过于自私的教育秩序。在这一秩序下，获益最大的美国不仅没有反哺他国的意愿，而且利用优势反复对世界高等教育资源特别是智力资源进行“极化”，使得强者恒强、弱者恒弱，这与“人类命运共同体”理念背道而驰。中国是有着包容与尊重传统的国度，以中国高等教育为基点建构国际高等教育秩序，既能够对全球优质高等教育资源特别是智力资源产生强大引力，也能发挥大国高等教育在人类命运共同体中的重要作用。
第二，形成自主发展经验。作为核心国家，应有可供次中心和外围国家学习、借鉴的高等教育普及化发展经验。那种通过模仿形成的依附式普及化发展经验，不仅缺乏独创性而且自主性不足，难以对次中心国家、外围国家产生冲击力和吸引力，也就难以树立牢固地位。因此，中国应努力提炼或形成自主性发展经验，这些经验既要服务于自身的可持续发展，也要能够在世界高等教育格局中起到积极影响作用和示范作用。
第三，推动与国际高等教育的双向融入。高等教育进入普及化发展阶段，意味着国际交流与合作频率更高、方式更多样化、内容更广泛。虽然“疫情稳定后，国际教育的重要性和发展趋势不会改变，各国之间的教育交流活动不会削弱”[25]，但“谁融入于谁”却是交流与合作进程中的关键问题。过去的模仿或依附式发展模式下，中国文化、文明与价值观的输出效果欠佳、单向输入特征明显，未能产生足夠的国际影响与作用，甚至一度较为被动。双向融入的意蕴在于，不仅继续坚持让资源要素“走”出去，还要把中华文明、文化、价值观“传”出去，使世界更好地认识、了解、认可中华文明;不仅吸纳外国特别是高等教育发达国家的资源要素“走”进来，还要对其进行中华文化、文明与价值观的传播和影响，并且要坚守自主发展底线。 （二）国内战略上，探索与实践重大危机下的三层次短缺治理机制
中国“新时代的高等教育正处在重要转折关头，目标更高，任务更重”[26]，然而初入普及化阶段便遭遇重大疫情并暴露出前述三大短缺。知识短缺、制度短缺和资源短缺并非孤立存在，单方面的短缺治理机制难以发挥长效作用，有必要从整体上建构短缺治理机制。科尔内将企业（生产者）在不同情况下采用的调节方式划分为“瞬时调节”（即对瞬时情况做出适应性反应）、“短期调节”（当“固定资金”不变时采取的策略）和“长期调节”（对未来几年预期情况的适应，如五年计划），并把短期调节和长期调节称为“学习”。“学习”一词“是在自适应过程一般理论的意义上使用的。生產者在瞬时调节过程引起的问题和损失中吸取了教训，他将通过更为基本的变化使自己适应持久存在的困难”[16]（P30）。在未来的发展进程中，我们应调整高等教育发展战略，建立瞬时调节、短期调节和长期调节三层次短缺治理机制，以应对普及化发展阶段对常态和非常态的知识、制度与资源的复合需求。
1.完善瞬时调节机制，强化危机预警与适应性反应
瞬时调节，是在既定知识、制度与资源供给条件下采取的强制性替代手段，是对短缺“适应性反应”下做出的变通性补救措施。在应对重大事件的瞬时调节方面，中国政府有一整套比较成熟的系统——自上而下的动员机制。改革开放以来，在高等教育领域发生过的两次经典瞬时调节，即20世纪末的大学快速扩招和本次疫情下紧急出台的复课复学措施。这种机制效果显著，特别是后者对促进大学毕业生就业或升学分流、保证大学正常开课、稳定社会秩序等方面产生的作用可谓经典。
自上而下的社会动员虽然能解重大疫情下的燃眉之急，但难以形成长效短缺治理机制。事实上，重大危机已使需求结构发生根本性转变并形成新的短缺：全面扩招意味着稀释未来就业机会;应急性增加体制内工作岗位则是预支未来就业机会;线上教育能解决学生上课问题，却缺乏教学质量保障;“过紧日子”可缓解当前财政压力，但大学运行尤其是科学研究的财务困窘在所难免;“跑步式”网络教育建设可能催生资源浪费。
当然，这并不意味着社会动员机制失灵，但它揭示了常态发展下的危机治理短板。今后，应基于危机意识与预警意识完善瞬时调节机制：一是建立预警知识库和人才库。应充分发挥大学的知识生产摇篮作用，重点支持应对宇宙、大自然和人类社会重大危机的预警研究，生产预警知识，培养预警人才。二是建立预警制度。针对可能发生的危机，要基于危机意识建立高等教育秩序与资源、大学运行技术与环境、高校破产或退出等预警制度，以正式规则约束行为主体。三是强化危机下的适应性反应能力。财务应急预案、应急技术与设备、管理与运行方案、课程与教学资源等，是发生重大危机时首先面临短缺的要素，因此有必要增强其适应性反应能力。
2.建立短期调节机制，恢复高等教育常态化运行
重大危机下多重不确定性难题的化解、常态化运行的恢复，要求我们修复知识生产框架、调整与变革制度、改善与储备资源。
首先，修复知识生产框架。21世纪的大学知识生产模式已发生新的变化，突破了过去追求学术卓越的模式Ⅰ和注重问题解决的模式Ⅱ，“正向突出协同创新的知识生产模式Ⅲ转型”[27]。普及化阶段的高等教育具有多样化、个性化、学习化和现代化特征[28]，知识生产模式的选择应与之契合，以应对人与自然的演进和发展进程中日益复杂的不确定性。一是要基于三种知识生产模式的分工合作重构知识生产框架。即通过追求“卓越学术”保证知识储备水平和质量，借助“问题解决”广泛积累经验教训，利用“协同创新”统合智力资源、卓越学术成果和问题解决经验，使试错与创新机制更容易发挥作用。二是要基于大学科理念，建构以跨学科、交叉学科为支撑的知识生产框架。当面对人类重大危机时，彼此孤立的知识生产与储备会显得能力匮乏，唯有打破学科壁垒建构综合化知识生产方式，拓宽知识生产视野，才可能有效规避或应对危机。
其次，酝酿与启动制度变革，调整制度框架。一是建构常态—非常态复合制度框架。即要在现行政策与制度框架下嵌入应对重大危机事件的相关制度，使预算、管理等各种制度覆盖常态发展和非常态运行两方面，缩短危机发生时的反应时间，提高制度执行效率。二是修正现有制度与政策：一方面，修正预决算制度，允许提取、留存危机应对专项资金，减轻非常态运行时的政府压力，同时拓展高校的自主空间，提升其自主应对危机的能力。另一方面，尊重大学逻辑，调整现行科研、教学及其管理制度。首先应厘清科学研究的本真，引导科学研究回归科学，防范一窝蜂上马、片面追求或攀比经费或项目等非科学倾向;其次要辩证处理学校教育与网络教育的关系，科学评价人才培养质量，保护精于学校教育或网络教育的教师的积极性和创造激情，避免单方面追捧。总之，我们既要使制度良性运行保证高等教育重启，又要防止因完全回到原有制度框架而产生新的短缺。
再次，推动高校加强资源改善与储备。中国拥有超大规模高等教育体量，面临超大规模的资源要素需求。资源要素的储备数量、结构与质量，决定了普及化阶段高等教育发展的速度与水平。当前，国内新冠疫情已得到有效控制，高校教育教学、科学研究和社会服务等方面也得以全面重启，国家经济运行与社会发展已良性复苏，政府有可能逐步加强对高等教育的资源投放。在未来的发展进程中，政府与高校应共同反思新冠疫情暴露的资源供给问题，加强学校运行必备资源的改善与积累，提升技术资源的研发与改进能力、管理部门的管理与应变能力、教师的线上线下双重教学能力和人际沟通能力以及课程编制与实施能力、教材建设能力等。
3.建立长期调节机制，创新发展道路
高等教育进入普及化阶段，将是一个相当长时期的发展过程，因此发展道路的选择显得尤为重要。探索发展道路过程中，有5个问题值得特别关注：一是普通高等教育扩张式发展已接近尾声，现行制度框架下通过扩招方式难以持续地、大幅提升高等教育毛入学率。二是由于生育意愿下降和养育压力递增，全面放开生育限制的政策效应短期内难以体现出来。三是当前的高中教育是非义务教育，作为高等教育的预备阶段，高中教育规模还不能满足社会需求。四是当前的成人学历教育机构办学质量过低，人才培养质量、毕业文凭均得不到社会认可，借助这一渠道实现对普及化的补充，实际意义不大。五是由于身份固化，大部分民办高校在招生生源、办学质量、社会声誉等方面均不理想。上述5个问题是中国高等教育从精英到大众化，再向普及化迈进的探索过程中积累下来的个性化问题。在高等教育普及化发展进程中，我们应创新发展道路，建立长期调节机制，促进高等教育良性发展。 首先，实施高中义务教育制度。一方面，当今社会发展日益加快，社会各领域对从业者的科学文化素质要求大幅提高，初中文化水平已越来越不能适应社会发展和学生全面发展需要，因此应保障适龄学生全面接受高中教育，实现高中教育全民化。另一方面，逐步将高等教育普及化阶段的教育对象扩大到全体适龄学生。在现行选拔方式下，相当一部分中考落榜学生失去接受高等教育的可能性，这种实际不适应高等教育普及化需要。即便高等教育体系的容量有限、必须淘汰一部分适龄学生，也应在将全部适龄学生纳入甄别与选拔对象前提下完成。实施高中教育义务化战略，不仅可以解决“毛入学率”问题和机会均等问题，更重要的是可以化解高校的生源质量危机。
其次，调节民办与公办高等教育的关系。尽管相关法律法规明确规定了民办高等教育与公办高等教育的对等身份，但实际执行中仍以举办者身份为标志进行分类和贴标签式分层，这不利于民办高校的生存发展与办学质量的提升。在普及化阶段，应实施尊重公办、民办高校对等地位的“分类但不分层”发展模式，即仅划分办学类型而不进行身份、层级或等级分类;改革招生制度，鼓励民办高校通过提升办学水平参与优质师资和生源竞争，使其摆脱边缘化危机、化解生存困境;建立对等的弱势高校退出机制，对办学条件和教育质量缺乏保障、生源严重不足的学校，均应依法依规使其退出高等教育系统，以此推动两类高校树立质量意识、危机意识。
再次，推动成人高等教育转型。成人高等教育因入学与毕业条件的过低难度、受教育者动机与目的的过强工具性、教育效果的差强人意，其教育意义日渐淡化，在学历教育体系中的存续价值日趋下滑。尤其是疫情过后全日制高校“专升本”招生规模的急速提升，严重冲击了成人教育的生源，令此类教育面临生存危机。因此，建议推动成人教育退出学历教育行列，转向实施职后非学历教育，致力于满足成年人提升工作能力、改善生活质量、拓展业余生活空间等方面的需要，其学历教育功能可代之以全日制高校的MOOC或类似教育形式。
综上，新冠疫情对初入普及化发展阶段的中国高等教育系统产生了深刻负面影响，高等教育自身应积极应对而不是消极承受。高等教育“改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”[29]。短缺性和不确定性的出现是中国高等教育普及化发展阶段面临的重大挑战，同时也是重新建立在国际高等教育格局中地位的最佳契机，还给发展模式选择、高等教育治理变革提供了切入点。从这个意义上讲，新冠疫情带来的不只是危机，还带来了某种非预期作用。在今后的普及化发展进程中，中国高等教育能否把握这一节点进行深层次变革，至关重要。
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Impact of COVID-19 and Strategic Adjustment： Challenges and Prospects in the Universalization Stage of Higher Education in China
LUO Hua-tao
Abstract： Higher education in China has entered the stage of universalization. Under the condition of normal development， people hold many optimistic expectations on the scale， quality and international status of higher education.COVID-19 has brought great uncertainty to the development of higher education in China， mainly in the aspects of international higher education environment， information technology， social trust and the prospect of university existence. The superposition of uncertainty makes the normal development slow， wherein the internal and external certainty face great challenges. The fundamental problem lies in the shortage of knowledge， resources， and system. This paper suggests that in the future development process of universalization， we should devote ourselves to the governance and structure reconstruction of international higher education， regard Chinese higher education in the center of new structure of world higher education， and establish a three-level regulation mechanism of instantaneous regulation， short-term regulation and long-term regulation.
Key words： universalization of higher education; COVID-19; uncertainty; shortage; prospect
（责任编辑 黄建新）
收稿日期：2021-04-08
基金项目：国家自然科学基金项目“我國超大规模大学的极化效应、扩散效应及其转化机制研究”（72064012）;教育部人文社会科学研究项目“我国超大规模大学组织绩效研究”（20XJA880004）;国家民委民族研究项目“‘双一流’建设背景下地方民族高校转型发展机制与对策研究”（2020-GMD-018）。
作者简介：罗华陶（1972-），男，湖北利川人，教育学博士，湖北民族大学教育学院副教授、硕士生导师，主要从事高等教育理论、高等教育政策、区域高等教育研究;恩施，445000。