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【摘 要】当前我国存在行政成本过高的问题。这一问题的出现是由于行政成本意识淡薄、行政决策的失误、财政预算不规范、权力缺乏有效的监督等多方面原因造成的。为使行政成本得到有效控制，重点是培养行政成本意识以及进行合理化、科学化的制度安排。制度上的安排应从决策体制安排、执行体制安排和监督体制安排等方面入手，已达到控制行政成本的目的。
【关键词】行政成本 行政决策 财政预算 监督
行政成本问题受到世界各国的普遍重视，各国采取一系列措施降低行政成本。产期以来，我国政府的行政成本高居不下。行政成本过高不仅增加了财政负担，也影响了行政效率的提高。有效控制行政成本，建设节约型政府，是当前贯彻落实科学发展观和党的十八大精神的具体形式，也是构建和谐社会的重要内容。因此，我们应该认真分析政府行政成本的现状，找出行政成本过高的原因，提出降低我国政府行政成本的对策。
一 、我国行政成本过高的现状分析
1.1行政管理费用不断攀升
我国的行政管理费用一直处于不断上升的局面根据历年来的《中国财政年鉴》数据进行分析可以看出，建国以后，我国的行政管理费用几乎一直处于上升趋势，且数额相当庞大。行政管理费用占财政支出的比重也大体呈上涨趋势，十五期间支出的比重较之一五期间上涨了近五个百分点，较之二五到六五期间的比重上涨十个百分点以上。
1.2行政机构臃肿、行政人员过多
长期以来我国政府机构臃肿、人浮于事，据中国科学院发布的《2002年中国可持续发展战略报告》表明，用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需要1.25美元。这个1.25：1意味着中国的行政成本高于世界其他大国。目前我国的财政供养的人员达4500万之多，其供养的人口比例由建国初期的六百分之一变成现在的二十八分之一。现有的财政供养人口一年需要的财政供给经费占总财力规模的一半以上。在很多地区，新增财政收入约有80%以上用于人行政人员经费。
1.3寻租与腐败
由于我國的行政管理机制不完善，对行政人员尤其是对领导人员的权力的制约严重不足，滥用权力的现象屡见不鲜。所谓 “不受制约的权力，必将导致腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。”这种体制的不完善使得寻租现象发生的可能性大为增加。一些单位或个人为了获得这种稀缺的资源，为了获得超额利润，就会想方设法地去争取权力，这样就可能产生寻租腐败现象。寻租现象不仅导致了资源配置的不公平，而且也严重影响政府在公众中的声誉；不仅会妨碍政府决策制定和执行的民主化和公正化而且也会降低政府运行的效率。足见，由寻租腐败所带来的危害必然会导致行政成本的增加。
1.4灰色消费过高
灰色消费是指人吗习惯将办公用品、设施或服务挪作私用，且心安理得的现象。在政府机构中，许多公务人员利用职务之便，将办公用品、设施或服务挪作私用，尤其是公款吃喝、公款旅游、公车私用等现象极为频繁，且用于这方面的金额巨大。据有关方面的不完全统计中国仅用在公款吃喝的开支金额近20年呈直线上涨。中国公款吃喝的开支在1989年为370亿元，1994年突破1000亿大关，2005年突破3000亿大关。现今有人统计公款吃喝的费用已高达9000亿。这是国防开支的五倍，医疗支出的四倍。这种灰色消费的隐性成本导致了行政成本的极度增加。
二、我国行政成本过高的原因分析
造成上述现象的原因是多方面的，只有找出了这些现象出现的根源才能对症下药，更好的解决行政成本过高的问题，下面对造成行政成本过高的原因进行具体分析。
2.1行政成本意识观念淡薄
长期以来，我国政府机关公务人员的行政成本意识是极为淡薄的，由于政府机构在提供公共服务和铲平的过程中几乎完全具有垄断性，这种垄断让政府机构及其公务人员感受不到外部竞争的巨大压力，没有竞争也就没有节约成本的意识和动力。同时和企业相比政府机构是非营利性组织，其行政管理费用来自靠其自身强制力得来的财政收入，不似企业艰辛的资本积累，这也导致其对成本意识缺乏内在动力。上述原因造成政府机构及其公务人员在工作中往往重视任务的完成和效果，根本不顾及成本的投入。成本意识的匮乏是政府行政工作高成本、低效率的重要原因。
2.2行政决策失误
行政决策在行政管理活动中占有直观重要的地位，是所有其他行政活动的前提，决策水平的高低直接影响到行政效能，决策失误则会直接导致行政成本的大量增加，其成本往往数额巨大，这种决策失误造成的现象在我国屡见不鲜。年财政收入只有三千多万的内蒙古自治区清水河县，不惜斥资60多亿建造“新城”，历时十年，如今留下一座座烂尾楼。零一年的四川绵阳机场因决策不当，致使建筑面积24000平方米仅5000平方米实际运营，年亏损3800多万。今年九月十三日甘肃省古浪县斥资五百万给一块“神石”搬家，搬运中警车开道烧纸迎接。由此可见，决策的失误也是造成行政成本过高的一个主要原因。
2.3财政预算不规范
当前我国的预算编制不够规范，很多地方除少数部门开始试编部门预算外，其他部门预算由财政部门代编，这些部门的预算编制仍采用基数增长的方法，导致资金分配缺乏科学合理的标准。部门经费的多少不是取决去实际的需要，而是取决于原来的基数，致使预算资金大都多于实际需要，加上缺乏有效监管，财政支出的随意性大大增加。公款吃喝、公款旅游的现象也因此举不胜举。
2.4权力缺乏有效的监督
当前我国寻租腐败现象盛行，在很大程度上是由于权力缺乏有效的监督造成的。由于体制上存在缺陷，我国的几大监督主体都未能很好发挥自己的权力监督职能。人大、政协监督大多流于形式；政府内部的行政监督由于监督部门的地位不自主，监督权限小、受行政领导制约，致使其监督的效力和范围都很小；新闻媒体也受到国家控制，其讲真话揭露事实的功能未能很好发挥，公众更是处于社会的底部，没有很好的渠道参与国家政治，对权力的投诉监督效力更是微乎其微。 三、降低我国行政成本的路径选择
3.1科学合理的制度化安排
3.1.1科学民主法治化的决策机制安排
建立科学化、民主化、法制化的行政决策机制是控制行政成本的基础。建立一套民主的、科学的决策制度、规范和程序，使决策有法可依、有章可循。这样可以避免决策的主观性、随意性，有利于防止决策失误。从而有利于决策成本的降低。应做到：（1）要建立科学民主的决策机制。首先，依法决策是前提。依法决策，是在决策领域建立健全一系列法规制度，将地方政府、政府部门的行政决策、议事规则、决策规则法定化，以求从源头上控制行政成本。其次，科学决策是目标。科学决策要求地方政府建立和完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家论证和咨询制度，实行决策论证制、责任制和责任追究制。第三，民主决策是保障。民主决策，是实现依法决策和科学决策的重要途径和制度保障。（2）建立程序规范的决策机制。首先，建立决策咨询制度。为了避免决策失误，从源头上控制行政成本政府应建立多主体参与、多渠道咨询、多方案选择的咨询论证机制。其次，建立决策公示制度。凡是涉及公众利益的，都应当及时向社会公开；凡是涉及局部群体利益的，必须让有关群体知晓。再次，建立决策复决权制度。政府决策复决权制度，是指对于政府决策方案出台之后或者开始实施时进行两次审核和监督、重新复决的过程。复决权的行使，是决策科学化和民主化的体现，有利于避免决策失误。（3）建立责任追究的决策机制。首先，建立决策责任制度。按照“权责一致，权责相等”、“谁决策，谁负责”的原则，明确决策主体所承担的责任，实现决策权和决策责任相统一。其次，建立决策评估制度。决策评估，是对决策进行定性、定量分析，对决策正确与否予以回应，同时也为决策失误的责任追究提供依据。再次，建立决策失误责任追究制度。决策失误责任追究制度，是指对决策主体的失误决策导致经济、政治、社会、道义等方面的后果，追究其法律和行政责任的制度。
3.1.2高效的政府执行机制安排
健全政府的执行机制是控制政府行政成本的关键所在。健全执行机制的重点有以下几个方面：（1）完善行政审批的运行机制。首先，清理审批项目。尽可能把直接行政审批减少到最低限度；能用市场机制替代行政审批的，要由市场机制运作；通过行政审批项目的控制，有效控制行政成本。其次，严格审批过程。对确需进行行政审批的项目，要依法确立审批主体、审批权限、审批程序、审批时限，最大限度地减少审批人员的自由裁量权，保证行政审批的公正性和规范化。第三，明确审批责任。要建立行政审批责任追究制度，按照“谁审批、谁负责”的原则，对违法审批、“寻租”审批、等造成严重后果的，要追究行政和法律责任。第四，强化审批监管。要公开审批条件、审批过程、审批结果，增加审批的透明度，切实加强法律监督、群众监督和舆论监督。（2）建立高效低耗的运行机制。首先，治理“文山会海”。目前，我国政府行政过程中文件、会议过多过滥，既降低了行政效率，增加了行政成本，又助长了官僚主义和形式主义。要改变这种状况，必须精简政府公文，精简政府工作会议。其次， 限制公款吃喝、公款旅游、禁止公车私用。多年来，这些问题是我国政府行政成本居高不下的重要原因。遏止这些问题的有效办法就是控制资金来源，在坚决取缔各类“小金库”的同时，可实行各部门、各单位费用集中统一管理。审计、纪检监察等部门对费用的使用情况定期进行审核，予以监督。（3）建立公共财政的运行机制。第一，大力推进部门预算改革。推行部门预算，将部门的财政性资金全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中完整地反映出来，有利于增强预算的规范性。第二，实行国库集中收付制度。通过国库单一账户体系，对政府资金实行有效、全程的监控，对所有的政府性收入，实行集中管理，对政府各部门、各单位的支付过程实行集中管理。第三，推行政府采购制度。推行政府采购，有利于加强财政支出管理，节省财政资金，提高资金使用效益；有利于规范政府的消费行为，提高财政资金使用的透明度；有利于加强财政监管，减少“寻租”现象。
3.1.3高效的监督制度安排
健全政府的监督机制是控制政府行政成本的保证。健全政府监督机制的重点有：第一，强化党内监督。严格执行党章，全面贯彻党内监督条例和党员权利保障条例，加强对领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。第二，强化人大依法监督。切实加强人大及其常委会的依法监督，严格审查财政预算和执行、国民经济和社会发展计划，加强对司法工作的监督，防止执法不公、贪赃枉法行为的发生。第三，强化纪检监察监督。按照“对口设置、集中派驻、統一领导”的原则，加强纪检监察工作领导，健全纪检监察派驻机构建设，强化纪检监察监督。第四，强化政协民主监督。完善政治协商制度，充分发挥政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督作用。第五，强化社会监督。依法保障人民群众对党和国家及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利，扩大群众有序的政治参与，拓宽对政府施政行为的监督渠道。建立政务公开机制，健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。
参考文献：
1、我国行政成本现状分析及优化路径 张金融 中国行政管理 2011-08
2、县级行政机关行政成本问题实证研究 刘晓宇 重庆师范大学 2009-03
3、在完善社会管理体制中降低行政成本 张康之 行政论坛 2007-01
4、降低政府行政成本的对策 吴玉霞 中州大学学报 2006-01
5、我国行政成本畸高的成因及对策 祁良武 山东社会科学 2007-09
6、关于降低行政成本问题的思考 张秉福 国际技术经济研究 2007-01
7、中国地方政府行政成本过高原因的实证分析与对策 赵雪 通化师范学院学报 2009-01
8、降低行政成本 建设廉价政府 尚晓汀 理论前沿 2006-12
9、对有效控制行政成本的思考 何佳澄、宋鹏 电子科技大学学报（社科版） 2006-12
10、政府行政成本合理化的要求与实现 谭桔华 国家行政学院学报 2006-11
11、我国行政成本现状及其控制 杨旭 山东社会科学 2007-01
作者简介：
孟宪辉（1979——，男 汉族，河北省承德市人，讲师。
吴素芬（1964——） ，女 ，满族， 小学语文高级教师。
【关键词】行政成本 行政决策 财政预算 监督
行政成本问题受到世界各国的普遍重视，各国采取一系列措施降低行政成本。产期以来，我国政府的行政成本高居不下。行政成本过高不仅增加了财政负担，也影响了行政效率的提高。有效控制行政成本，建设节约型政府，是当前贯彻落实科学发展观和党的十八大精神的具体形式，也是构建和谐社会的重要内容。因此，我们应该认真分析政府行政成本的现状，找出行政成本过高的原因，提出降低我国政府行政成本的对策。
一 、我国行政成本过高的现状分析
1.1行政管理费用不断攀升
我国的行政管理费用一直处于不断上升的局面根据历年来的《中国财政年鉴》数据进行分析可以看出，建国以后，我国的行政管理费用几乎一直处于上升趋势，且数额相当庞大。行政管理费用占财政支出的比重也大体呈上涨趋势，十五期间支出的比重较之一五期间上涨了近五个百分点，较之二五到六五期间的比重上涨十个百分点以上。
1.2行政机构臃肿、行政人员过多
长期以来我国政府机构臃肿、人浮于事，据中国科学院发布的《2002年中国可持续发展战略报告》表明，用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需要1.25美元。这个1.25：1意味着中国的行政成本高于世界其他大国。目前我国的财政供养的人员达4500万之多，其供养的人口比例由建国初期的六百分之一变成现在的二十八分之一。现有的财政供养人口一年需要的财政供给经费占总财力规模的一半以上。在很多地区，新增财政收入约有80%以上用于人行政人员经费。
1.3寻租与腐败
由于我國的行政管理机制不完善，对行政人员尤其是对领导人员的权力的制约严重不足，滥用权力的现象屡见不鲜。所谓 “不受制约的权力，必将导致腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。”这种体制的不完善使得寻租现象发生的可能性大为增加。一些单位或个人为了获得这种稀缺的资源，为了获得超额利润，就会想方设法地去争取权力，这样就可能产生寻租腐败现象。寻租现象不仅导致了资源配置的不公平，而且也严重影响政府在公众中的声誉；不仅会妨碍政府决策制定和执行的民主化和公正化而且也会降低政府运行的效率。足见，由寻租腐败所带来的危害必然会导致行政成本的增加。
1.4灰色消费过高
灰色消费是指人吗习惯将办公用品、设施或服务挪作私用，且心安理得的现象。在政府机构中，许多公务人员利用职务之便，将办公用品、设施或服务挪作私用，尤其是公款吃喝、公款旅游、公车私用等现象极为频繁，且用于这方面的金额巨大。据有关方面的不完全统计中国仅用在公款吃喝的开支金额近20年呈直线上涨。中国公款吃喝的开支在1989年为370亿元，1994年突破1000亿大关，2005年突破3000亿大关。现今有人统计公款吃喝的费用已高达9000亿。这是国防开支的五倍，医疗支出的四倍。这种灰色消费的隐性成本导致了行政成本的极度增加。
二、我国行政成本过高的原因分析
造成上述现象的原因是多方面的，只有找出了这些现象出现的根源才能对症下药，更好的解决行政成本过高的问题，下面对造成行政成本过高的原因进行具体分析。
2.1行政成本意识观念淡薄
长期以来，我国政府机关公务人员的行政成本意识是极为淡薄的，由于政府机构在提供公共服务和铲平的过程中几乎完全具有垄断性，这种垄断让政府机构及其公务人员感受不到外部竞争的巨大压力，没有竞争也就没有节约成本的意识和动力。同时和企业相比政府机构是非营利性组织，其行政管理费用来自靠其自身强制力得来的财政收入，不似企业艰辛的资本积累，这也导致其对成本意识缺乏内在动力。上述原因造成政府机构及其公务人员在工作中往往重视任务的完成和效果，根本不顾及成本的投入。成本意识的匮乏是政府行政工作高成本、低效率的重要原因。
2.2行政决策失误
行政决策在行政管理活动中占有直观重要的地位，是所有其他行政活动的前提，决策水平的高低直接影响到行政效能，决策失误则会直接导致行政成本的大量增加，其成本往往数额巨大，这种决策失误造成的现象在我国屡见不鲜。年财政收入只有三千多万的内蒙古自治区清水河县，不惜斥资60多亿建造“新城”，历时十年，如今留下一座座烂尾楼。零一年的四川绵阳机场因决策不当，致使建筑面积24000平方米仅5000平方米实际运营，年亏损3800多万。今年九月十三日甘肃省古浪县斥资五百万给一块“神石”搬家，搬运中警车开道烧纸迎接。由此可见，决策的失误也是造成行政成本过高的一个主要原因。
2.3财政预算不规范
当前我国的预算编制不够规范，很多地方除少数部门开始试编部门预算外，其他部门预算由财政部门代编，这些部门的预算编制仍采用基数增长的方法，导致资金分配缺乏科学合理的标准。部门经费的多少不是取决去实际的需要，而是取决于原来的基数，致使预算资金大都多于实际需要，加上缺乏有效监管，财政支出的随意性大大增加。公款吃喝、公款旅游的现象也因此举不胜举。
2.4权力缺乏有效的监督
当前我国寻租腐败现象盛行，在很大程度上是由于权力缺乏有效的监督造成的。由于体制上存在缺陷，我国的几大监督主体都未能很好发挥自己的权力监督职能。人大、政协监督大多流于形式；政府内部的行政监督由于监督部门的地位不自主，监督权限小、受行政领导制约，致使其监督的效力和范围都很小；新闻媒体也受到国家控制，其讲真话揭露事实的功能未能很好发挥，公众更是处于社会的底部，没有很好的渠道参与国家政治，对权力的投诉监督效力更是微乎其微。 三、降低我国行政成本的路径选择
3.1科学合理的制度化安排
3.1.1科学民主法治化的决策机制安排
建立科学化、民主化、法制化的行政决策机制是控制行政成本的基础。建立一套民主的、科学的决策制度、规范和程序，使决策有法可依、有章可循。这样可以避免决策的主观性、随意性，有利于防止决策失误。从而有利于决策成本的降低。应做到：（1）要建立科学民主的决策机制。首先，依法决策是前提。依法决策，是在决策领域建立健全一系列法规制度，将地方政府、政府部门的行政决策、议事规则、决策规则法定化，以求从源头上控制行政成本。其次，科学决策是目标。科学决策要求地方政府建立和完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家论证和咨询制度，实行决策论证制、责任制和责任追究制。第三，民主决策是保障。民主决策，是实现依法决策和科学决策的重要途径和制度保障。（2）建立程序规范的决策机制。首先，建立决策咨询制度。为了避免决策失误，从源头上控制行政成本政府应建立多主体参与、多渠道咨询、多方案选择的咨询论证机制。其次，建立决策公示制度。凡是涉及公众利益的，都应当及时向社会公开；凡是涉及局部群体利益的，必须让有关群体知晓。再次，建立决策复决权制度。政府决策复决权制度，是指对于政府决策方案出台之后或者开始实施时进行两次审核和监督、重新复决的过程。复决权的行使，是决策科学化和民主化的体现，有利于避免决策失误。（3）建立责任追究的决策机制。首先，建立决策责任制度。按照“权责一致，权责相等”、“谁决策，谁负责”的原则，明确决策主体所承担的责任，实现决策权和决策责任相统一。其次，建立决策评估制度。决策评估，是对决策进行定性、定量分析，对决策正确与否予以回应，同时也为决策失误的责任追究提供依据。再次，建立决策失误责任追究制度。决策失误责任追究制度，是指对决策主体的失误决策导致经济、政治、社会、道义等方面的后果，追究其法律和行政责任的制度。
3.1.2高效的政府执行机制安排
健全政府的执行机制是控制政府行政成本的关键所在。健全执行机制的重点有以下几个方面：（1）完善行政审批的运行机制。首先，清理审批项目。尽可能把直接行政审批减少到最低限度；能用市场机制替代行政审批的，要由市场机制运作；通过行政审批项目的控制，有效控制行政成本。其次，严格审批过程。对确需进行行政审批的项目，要依法确立审批主体、审批权限、审批程序、审批时限，最大限度地减少审批人员的自由裁量权，保证行政审批的公正性和规范化。第三，明确审批责任。要建立行政审批责任追究制度，按照“谁审批、谁负责”的原则，对违法审批、“寻租”审批、等造成严重后果的，要追究行政和法律责任。第四，强化审批监管。要公开审批条件、审批过程、审批结果，增加审批的透明度，切实加强法律监督、群众监督和舆论监督。（2）建立高效低耗的运行机制。首先，治理“文山会海”。目前，我国政府行政过程中文件、会议过多过滥，既降低了行政效率，增加了行政成本，又助长了官僚主义和形式主义。要改变这种状况，必须精简政府公文，精简政府工作会议。其次， 限制公款吃喝、公款旅游、禁止公车私用。多年来，这些问题是我国政府行政成本居高不下的重要原因。遏止这些问题的有效办法就是控制资金来源，在坚决取缔各类“小金库”的同时，可实行各部门、各单位费用集中统一管理。审计、纪检监察等部门对费用的使用情况定期进行审核，予以监督。（3）建立公共财政的运行机制。第一，大力推进部门预算改革。推行部门预算，将部门的财政性资金全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中完整地反映出来，有利于增强预算的规范性。第二，实行国库集中收付制度。通过国库单一账户体系，对政府资金实行有效、全程的监控，对所有的政府性收入，实行集中管理，对政府各部门、各单位的支付过程实行集中管理。第三，推行政府采购制度。推行政府采购，有利于加强财政支出管理，节省财政资金，提高资金使用效益；有利于规范政府的消费行为，提高财政资金使用的透明度；有利于加强财政监管，减少“寻租”现象。
3.1.3高效的监督制度安排
健全政府的监督机制是控制政府行政成本的保证。健全政府监督机制的重点有：第一，强化党内监督。严格执行党章，全面贯彻党内监督条例和党员权利保障条例，加强对领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。第二，强化人大依法监督。切实加强人大及其常委会的依法监督，严格审查财政预算和执行、国民经济和社会发展计划，加强对司法工作的监督，防止执法不公、贪赃枉法行为的发生。第三，强化纪检监察监督。按照“对口设置、集中派驻、統一领导”的原则，加强纪检监察工作领导，健全纪检监察派驻机构建设，强化纪检监察监督。第四，强化政协民主监督。完善政治协商制度，充分发挥政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督作用。第五，强化社会监督。依法保障人民群众对党和国家及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利，扩大群众有序的政治参与，拓宽对政府施政行为的监督渠道。建立政务公开机制，健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。
参考文献：
1、我国行政成本现状分析及优化路径 张金融 中国行政管理 2011-08
2、县级行政机关行政成本问题实证研究 刘晓宇 重庆师范大学 2009-03
3、在完善社会管理体制中降低行政成本 张康之 行政论坛 2007-01
4、降低政府行政成本的对策 吴玉霞 中州大学学报 2006-01
5、我国行政成本畸高的成因及对策 祁良武 山东社会科学 2007-09
6、关于降低行政成本问题的思考 张秉福 国际技术经济研究 2007-01
7、中国地方政府行政成本过高原因的实证分析与对策 赵雪 通化师范学院学报 2009-01
8、降低行政成本 建设廉价政府 尚晓汀 理论前沿 2006-12
9、对有效控制行政成本的思考 何佳澄、宋鹏 电子科技大学学报（社科版） 2006-12
10、政府行政成本合理化的要求与实现 谭桔华 国家行政学院学报 2006-11
11、我国行政成本现状及其控制 杨旭 山东社会科学 2007-01
作者简介：
孟宪辉（1979——，男 汉族，河北省承德市人，讲师。
吴素芬（1964——） ，女 ，满族， 小学语文高级教师。