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【摘要】欧洲当前面临着诸多危机和挑战，特别是债务危机、难民危机、恐怖主义袭击，以及英国退出欧盟等一系列问题，但欧洲国家和欧盟在应对这些问题时显得捉襟见肘，其合法性和有效性也因此受到了越来越多的质疑。在欧洲国家层面，代议制民主与精英治理模式的合法性陷入困境，而传统的中左和中右翼主流政党在政策的有效性方面遇到的种种问题，直接导致民粹主义力量的兴起，并对原有政党政治格局造成了严重冲击。在欧盟层面，在多重危机面前，其长期存在的“民主赤字”问题进一步加重，同时，在应对各种问题的过程中，欧盟表现出来的无力感更加突出了其有效性危机。
【关键词】代议制民主 民粹主义 民主赤字 合法性 有效性
【中图分类号】D033.3 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.007
2017年是欧洲共同体/欧盟成立60周年，歐盟曾表示要借此机会“自豪地回顾过去，充满希望地展望未来”。但是，在当前欧洲面临着多重危机和挑战的情况下，它是否真能做到充满“自豪和希望”？距2008年金融危机爆发已有将近10年，但欧洲依然没能彻底摆脱经济危机，希腊债务危机甚至有进一步恶化的可能。更为雪上加霜的是，欧洲近年来接连遭遇难民危机、恐怖主义袭击、英国退出欧盟等一系列打击，同时，欧洲政坛的“黑天鹅”事件频发，特别是以民粹主义政党为代表的反建制力量一再“挑战”现有的政治秩序和主流政党的执政地位，一向以稳定著称的多个欧洲国家出现了政治不稳定现象。但面对这一系列危机，欧洲国家和欧盟或束手无策，或疲于应对。这种现象充分暴露了当前欧洲民主制度面临的困境，即它的合法性与有效性陷入了危机。这些困境和危机不仅体现在成员国层面，也体现在欧盟层面。
代议制民主与精英治理的合法性危机
代议制是目前欧洲国家普遍采用的一种民主形式。它脱胎于古希腊罗马城邦时期实行的直接民主，但由于直接民主方式只适用于人口规模较小的政治体，而近代民族国家地域广阔、人口规模庞大，需要做出决策的事项十分复杂，且越来越具有专业性，因而直接民主越来越无法适应经济与社会生活的需要，“代议制”在这种情况下“应运而生”。这一制度起源于13世纪的英国，其标志性事件是英国议会成立并逐渐制度化，其核心原则是由人民选出的代表根据人民的委托行使国家权力（即间接民主）。经过漫长的发展和演化，代议制民主被西方国家普遍采用，成为其民主政治制度的基石，也被认为是更适应现代社会的一种民主形式。
但是，多年来，代议制常常受到各种质疑，其中最受人诟病的就是其代表性不足的问题。设计“代议制”方案的初衷本是为了让人民的代表按照人民的意志行事，但“人民选出的代表”是否能够、以及在多大程度上能够“代表人民”？这一问题在实行议会制的国家更为突出（在总统制国家，由于总统与议员均为民众选举产生，代表性问题相对而言没有那么严重）。以代议制的发源地英国为例。首先，在第二次世界大战之后举行的总共18次议会选举中，执政党获得的票数均未达到半数，其中比例最低的是2005年获胜的工党，仅获得了35.2%的选票，而2015年大选中获胜的保守党也只得到了36.9%的选票。再加上近年来选民对政治越来越感到厌倦，投票率不断走低（1950年英国议会选举的投票率为83.9%，而2001年仅有59.4%），导致执政党代表性不足的问题更加突出。其次，根据代议制原则，作为民选机构的议会本应是最高权力机关，但在实践中却逐渐出现了行政权凌驾于立法权之上的趋势。原因在于，执政党即为议会中的多数党，因此政府提出的议案鲜有不被议会通过的情况，甚至有时会出现议会被政府意愿“绑架”的情况，从而使得议会在实际上成为为政府政策合法性“背书”的机构。与此同时，首相（及其内阁）在国家决策中的权力越来越大，甚至有学者将其称为“总统制首相”。这种情况不只存在于英国，在欧洲其他议会制国家同样存在。在此意义上，我们可以认为，欧洲的代议制民主完全背离了其设计者的初衷，不再是为“人民利益”代言的民主机构，而是越来越成为为少部分“精英”服务的政策工具，在所谓“精英民主”的道路上越走越远。
“精英民主”理论是“随着官僚理论的确立以及整个社会的官僚组织化，精英们被推向了社会治理的前台”之后出现的（张康之、张乾友，2011），其代表人物是马克思·韦伯、熊彼特等人。其核心思想是，由于普通民众对政治缺乏兴趣和能力，而政治精英在政治上具有相对优越性，因此理应由那些对政治和其他公共事务感兴趣并具备一定才能的精英来治理国家（约瑟夫·熊彼特，2009）。民主只是一套制度性的程序，即政治家竞取领导权的一种过程；民主原则仅仅意味着，政府的权力应交给那些获得了更多选票的人。民主的目标不再是把决定政治问题的权力授予全体选民，而是“民主政治就是政治家的统治”（金贻顺，1999）。由此可见，该理论将少数政治精英而不是人民大众作为政治过程的核心和支配力量，选民只有选择精英的权力，而没有实施统治权的权力。也就是说，民众只有在投票时拥有“民主”权利，投票结束之后民众就不再能对国家决策发挥任何影响。
该理论是当前欧洲国家代议制民主的真实写照和精确总结。在当代欧洲国家的代议制框架下，民众除了在几年一次的选举中有表达选择权的机会之外，很少有机会表达自己的意见，更不用说对“精英”的决策施加影响和进行有效的监督。这种政策输入渠道和“监督责任”的缺失，是民众对“精英民主”不满的根本原因。在经济形势良好、政治和社会形势稳定的情况下，民众对“精英”的反感也许还不太强烈，但在2008年金融危机爆发后，欧洲国家的经济普遍出现萎缩，有些国家尽管已经恢复经济增长，但由于此次危机持续时间较长，对民众的生活不可避免地造成了负面影响，更不用说那些至今尚未彻底摆脱经济衰退的国家（如希腊）。在此次经济危机中，人民的生活水平普遍下滑，如在希腊，家庭财富在2000年到2015年期间平均减少了37.5%；在爱尔兰，居民人均可支配收入至今仍低于金融危机爆发之前。中下层民众受到的影响尤其严重，导致社会分配不均衡状况加剧，贫富差距不断拉大。而欧洲各国领导人由于无法找到解决危机的更好办法，只能依靠缩减开支和提高税收，而缩减开支导致政府社会福利支出减少，首当其冲的必然是收入较低的中下层民众，从而进一步加剧了他们对政治精英的不满。而移民问题与难民危机以及近年来发生的多起恐怖袭击事件造成社会动荡，使得政治精英与民众之间的离心倾向进一步加大，从而导致“精英民主”模式陷入危机，这一点清楚地反映在2016年欧洲举行的两次意义非凡的全民公投中，即英国的退欧公投和意大利的修宪公投。 英国退欧公投于2016年6月举行，结果有将近52%的投票者赞成英国退出欧盟。意大利修宪公投于2016年12月举行，反对修改宪法的比例为59.5%，公投宣告失败。这两次公投有很多共同特点，它们的结果都与精英政治家的预期相反，其根本原因在于民众对“精英民主”模式的不满。在英国退欧公投中，年龄越大、受教育程度越低、收入水平越差的投票者越支持退出欧盟，这部分人多处于社会的下层，他们在很大程度上是将投票作为对政治精英长期忽视其需求的一种“反抗”。在此意义上，此次公投被有些学者认为是“精英民主”的失败。而在意大利的公投中，民众对政府除了压缩开支以外，无法拿出有效措施应对经济形势长期低迷的状况不满，则是最根本原因。
不可否认，由于民众并非在所有时候、所有情况下都是理智的，因此公投结果必然伴随着很大程度的不确定性。但为什么欧洲国家的政治家仍要将一些重大事项频繁诉诸公投（有宪法明确规定的情况除外）？其原因不外乎如下幾点。第一，在很多情况下，全民公投是在执政党或政府无力解决现实问题，或者不愿意承担政治责任的情况下采取的无奈之举，其中最典型的有2015年希腊就是否接受国际债权人救助计划举行的公投和英国的退欧公投。前者主要是由于希腊领导人无法在欧盟的改革压力和民众的反对之间找到最佳方案；而在英国，则在很大程度上是由于卡梅伦无法应对保守党内部强硬疑欧派的“逼宫”。第二，在现有欧洲民主制度框架下，对于一个政党而言，上台执政是压倒一切的任务。还是以英国为例。卡梅伦之所以在2013年初做出举行退欧公投的决定，是因为以反对欧洲一体化为唯一宗旨的英国独立党获得了诸多民众支持，卡梅伦希望通过公投重新赢得这部分民众的支持，以便在2015年5月大选中获胜。第三，在面对着民众对代议制民主代表性不足的质疑声音越来越强烈的情况下，欧洲国家的政治家希望通过全民公投这种直接民主方式，为政府的决策提供合法性来源。
但是，全民公投并不是万能的，不是医治欧洲国家“民主失灵”的良方，它非但不能解决欧洲民主制度中存在的固有缺陷，甚至还有可能与作为欧洲民主基础的代议制产生严重冲突。
首先，全民公投与代议制模式一样，同样存在着代表性不足的问题，未必能够充分反映“民意”。如在英国退欧公投中，支持退出欧盟的比例为将近52%，投票率为72%，而英国有投票权的公民为4600万人左右，也就是说，支持退欧的人数只有1740万人左右，且多集中在英格兰，这样的结果并未能体现绝大多数英国人的意愿，特别是苏格兰和北爱尔兰人的意愿。其次，如前所述，公投具有很大程度的不确定性，也不可避免地会产生不够理智、不符合国家利益的结果，特别是如果出现与执政党预期相反的结果，则政治精英的可信度将不可避免地受到损害。最后，也是最为重要的是，如果公投结果与绝大多数议员（议会）的意愿相悖，则会进一步凸显民主合法性问题，甚至可能导致合法性来源的冲突（Nat le Roux， 2016）。如在英国退欧公投中，大多数议员都支持英国留在欧盟，但在作为“人民代表”的议会与由人民通过直接民主方式表达出来的意见不符的情况下，是“人民代表”还是人民拥有最终的决定权？从法律上看，英国议会有权推翻全民公投的结果，但在政治上这似乎又行不通，因为议会作为人民选举出的代表，有义务按照人民的意愿采取行动。因此，在此意义上，这种民主合法性来源的冲突和悖论似乎是无法解决的。
传统政党政治的有效性危机
政党是代议制民主政体的最重要构成要素之一，无论是在议会内阁制国家，还是总统制国家，政党的最主要功能都是参加选举，并争取执政。无论是经直接选举的议会和总统，还是由议会任命的政府，都是以政党作为基本单位开展活动。换言之，政党政治是欧洲民主政治的根本出发点和立足点。因此，透过欧洲政党政治的变动情况，我们能够认识到欧洲传统政治制度在有效性方面发生的变化。
现代政党最早诞生于17世纪的英国。德国和意大利等国家由于特殊的历史原因，政党的出现和形成制度化的时间相对比较晚，但到第二次世界大战之后已发展成熟，各个国家的政党形态和政党政治格局也已基本固定，能够上台执政或在执政联盟中发挥主要作用的基本上都是持中左或中右理念的政党（即通常所称的“主流政党”）。总体上看，其他“非主流”政党（或边缘政党）在全国性选举中获胜，并单独执政或在执政联盟中发挥主要作用的可能性微乎其微（当然，不排除一些“非主流”政党在地方层面执政的情况）。
然而，金融危机爆发之后，上述情况发生了根本性改变，欧洲国家传统中左和中右翼政党的影响力和民众支持率不断下降，动摇了其长久以来形成的稳固的执政地位。其中，民粹主义力量的不断兴起是导致这一现象的最重要原因。金融危机造成的经济形势低迷、再加上难民危机的影响持续发酵，以及近一两年来恐怖主义袭击频发所引发的民众排外情绪的增强，使得民粹主义政党在整个欧洲范围内的影响力与日俱增，并对几乎所有欧洲国家的传统政党政治格局和主流政党的合法性地位构成了严重威胁。
在德国，2013年刚刚成立的“另行选择党”已在10个州议会（总共16个）中拥有席位，普遍预测其将在2017年大选后进入联邦议院；在法国，“国民阵线”表现一直很抢眼，在2015年12月大区选举的首轮投票中获得了将近28%的选票，居所有政党之首，而在2017年4月的第一轮总统选举中，其领导人玛丽娜·勒庞以21.3%的得票率力压共和党候选人菲永和社会党候选人梅朗雄等人进入第二轮；在英国，独立党在2014年的欧洲议会选举中成为第一大党，而公投退欧则被认为是以其为代表的民粹主义政党在欧洲的“最大胜利”；在意大利，“五星运动”的支持率与执政党民主党不相上下，“五星运动”在2016年5个城市的市长选举中赢下罗马和都灵两个城市；在西班牙，“我们能”异军突起，在很短的时间内成为第三大党，并且直接导致政府组阁在2015～2016年间险些两次夭折；在奥地利，尽管绿党候选人范德贝伦在2016年12月的第二轮总统选举中最终击败极右翼自由党候选人霍费尔，但霍费尔曾在4月的第一轮投票中获得了将近50%的选票；在冰岛2016年10月的议会选举中，2012年成立的海盗党一举成为第二大党，并在独立党和左翼绿色运动组阁失败后，被总统授权组建新一届政府。除上述国家以外，在荷兰、丹麦、芬兰、挪威等北欧国家，以及匈牙利、保加利亚、捷克、波兰、斯洛伐克等中东欧国家，民粹主义政党的实力均呈现增长势头。更不用说，在希腊，激进左翼联盟已于2015年1月成为执政党，也是欧元区第一个持反对紧缩立场的执政党。 诚然，民粹主义并不是刚刚才出现的，它最早萌芽于19世纪40～50年代的俄国，19世纪下半叶曾在北美和东欧兴旺一时，但到19世纪末20世纪初基本销声匿迹。20世纪90年代以来，民粹主义卷土重来，再次成为人们关注的焦点，尤其是在欧洲。但它真正对欧洲的民主政治形成实质性影响是在2008年金融危机爆发之后。民粹主义的原意即“平民主义”，打着为平民大众代言的旗号，反对权威和现有体制，但其构成和不同派别的政治理念之间存在着很大的差别。当然，不同派别间仍有一些共同诉求，可以粗略地概括为“反精英、反建制和激进民族主义（例如排外和种族歧视）”（梁雪村，2015），也正是这些理念和诉求为其在当下的欧洲赢得了大量拥趸，并对现有政治体制和政党政治构成了重大威胁。
民粹主义政党之所以能在短时间内取得如此令人瞩目的“成就”，其原因是多方面的。首先，如前所述，随着全球化与一体化的不断加速，以及金融危机造成的经济衰退，整个欧洲都出现了贫富差距拉大、社会分裂加剧的趋势，广大中下层民众认为自己是全球化和欧洲一体化过程中的“失败者”，而以主流政党为代表的政治精英又没有对他们的境况予以足够重视，现有的体制也无法给他们提供充分保护。而民粹主义以“反精英”和反对现有体制为口号，充分迎合了这部分民众的心理，从而为民粹主义政党的兴起提供了社会基础。其次，欧洲国家现有制度和机构中存在着一些由来已久的缺陷，特别是传统的主流政党无法有效应对当前面临的种种危机，无法履行竞选承诺，使其执政能力受到了越来越多的质疑，民众在对传统政党感到失望的情况下才会去作为反对派的民粹主义政党那里寻求解决之道。换言之，民众对民粹主义政党的支持并不是出于后者的实际主张多么令人信服，而更多的是对现在体制的“反抗”。毕竟，绝大多数民粹主义政党只是作为反对党存在，其政策主张并未得到实践的检验；而少数进入执政联盟的民粹主义政党也拿不出有效的政策方案来解决欧洲国家当前面临的各种实际问题。第三，民粹主义政党并非通过暴力等非常规手段进入执政渠道，相反，他们或是通过正当的民主程序（选举）直接参与决策，或是通过影响民意迫使主流政党至少部分接受了他们的政策主张。因此，从这个意义上说，欧洲国家的民主制度反倒“成全”了民粹主义政党，特别是一些极右翼派别。或者说，民粹主义就是西方民主的“伴生物”，是西方民主自身机制的一种必然结果（林德山，2017）。
民粹主义政党的兴起，不可避免地给欧洲的政党政治造成了一些深远影响。首先，政党政治格局进一步向分散化和碎片化方向发展，具体表现有：在多数国家，传统主流政党获得的选票和议会席位不断减少；一些国家在大选后组阁越来越困难；另有一些国家的两党制有向多党制发展的趋势（如西班牙和英国）。第二，由于传统政党的民意基础越来越薄弱，他们亟需对自己的意识形态和政党理念进行重新定位，以增强自己的代表性。但究竟是继续向中间靠拢，继续打造“全民政党”，还是回到传统左右翼政党最初的群众基础，这两种选择似乎都行不通。第三，欧洲政党政治谱系总体上呈现出进一步右转的趋向，不仅相较于右翼政党，左翼政党总体上处于“守势”，而且，在民粹主义政党的压力下，传统主流政党不得不调整自己的政策主张。以德国为例，默克尔在难民危机刚刚爆发之时实行“敞开大门”的政策，但由于执政党基民盟在数次地方选举中落败，随着2017年大选的临近，德国的难民政策不得不向更加强硬的方向发展。
当然，以民粹主义政党为代表的反建制力量带来的并不完全是负面效应，它至少给了人们一个重新审视和思考欧洲民主制度的契机。
欧盟的合法性与有效性危机
作为具有超国家性质的地区组织，欧盟同样面临着合法性与有效性方面的危机。
欧盟的前身欧洲共同体创立于第二次世界大战结束之后，其初衷是为了重建欧洲的和平与繁荣。不可否认，欧洲共同体在恢复战后欧洲经济、实现欧洲国家之间的和解与和平方面起到了不容置疑的作用。由于它在很多领域取得了斐然的成就，因此一度被作为“民主、法治”的标杆，吸引着大量中东欧国家加入。
但是，必须看到的是，欧洲共同体/欧盟的制度设计并非完美无缺，恰恰相反，自欧洲共同体创立之初，其体制机制所固有的内在矛盾与问题就一直存在，只不过之前被欧洲一体化在各个领域，特别是经济领域所取得的成绩掩盖了，或者是由于每个成员国都从欧洲一体化中获得了不同程度的利益而被人为地“视而不见”。但当欧洲一体化发展到一定阶段，特别是在欧盟结束了20世纪90年代“最好的时光”之后，随着欧洲不断陷入各种危机，成员国之间的利益分歧和矛盾逐渐暴露出来，而欧盟自身在合法性和有效性方面的固有缺陷也显露无遗。
首先，从民主合法性来看，事实上，认为欧盟不具有民主合法性的质疑和批评由来已久。1977年，“欧洲青年联邦主义者”（Young European Federalists）在其成立宣言中最早使用了“民主赤字”这一词汇；1979年，英国学者大卫·马昆德在其著作《欧洲的议会》一书中指出，由于欧洲议会不是由公民直接选举产生的，因此存在着“民主赤字”问题（David Marquand， 1979）。此后，“民主赤字”不再仅局限于欧洲议会，而是指欧洲一体化从根本上是一场由精英发起的“从上到下”的运动，缺乏民众的参与，也缺乏足够的监督。多年来，欧共体/欧盟一直在努力采取措施彌补其“民主赤字”，其中包括，自1979年起欧洲议会开始通过直接选举方式产生；在《欧洲联盟条约》中明确规定“联盟的运行以代议制民主为基础”“在联盟层面，由欧洲议会直接代表公民”；通过条约修订扩大和增强欧洲议会的权力，赋予其在多个领域与欧盟理事会共同批准立法的“共同决策权”，等等。但普遍认为，这些措施并未能从根本上解决欧盟的“民主赤字”问题。首先，尽管形式上实现了直接选举，但欧洲议会议员的代表性严重不足，公民的投票率年年走低：1979年第一次选举时的投票率为62%，1999年下降为不足50%，2014年仅有42.54%，远低于欧盟成员国平均68%的投票率。第二，欧洲议会的权力仍然有限，远不能与国家议会同日而语。它既没有立法动议权、预算批准权，也没有选举其他欧盟机构官员的权力，对欧盟委员会和理事会的监督权也十分有限。第三，除欧洲议会以外，欧盟的其他主要机构既不是由民众直接选举产生，也不是由欧洲议会间接选举产生，同时也不对议会负责。而作为欧盟最高决策机构的欧洲理事会由各国元首和政府首脑组成，其决策过程多为闭门讨论和幕后“讨价还价”，缺乏足够的透明度和民主责任。最后，与成员国的最大区别在于，尽管欧盟在成员国公民身份的基础之上创设了“欧洲公民”身份，但该身份并没有任何实质性意义，也未能得到欧洲民众的认同，因此也就不存在欧盟与民众直接对话的基础，不存在欧盟民主有可能赖以构建的基础。 而从欧盟自身能力和行动的有效性来看，随着危机的范围日益扩大、危机的程度日益加深，欧盟在治理方面的缺陷便暴露得越明显：无论是在欧债危机还是在难民危机面前，欧盟不仅反应滞后，而且迟迟无法达成统一方案；即使在方案出台之后，也很难在成员国得到落实，甚至遭到了强烈抵制，这在难民危机问题上表现得最为明显。例如，2015年9月，维谢格拉德集团四国（波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克）明确反对欧盟提出的重新分配难民的方案，英国也拒绝加入该计划。而在乌克兰危机、叙利亚危机等一系列事件中，欧盟也无法采取有效措施予以应对，更不用说实现“用一个声音说话”的目标。原因在于，无论是宏观经济政策，还是移民与避难政策，抑或与反恐相关的内务与安全政策，都属于成员国的权能范围，欧盟对此或根本没有任何权能，或能力极其有限。在这些问题上，主要是成员国，特别是以德国和法国为首的大国在发挥主导作用，这在应对经济危机的过程中表现得最为明显。原本希望背靠欧盟这棵“大树”摆脱危机的一些国家发现，欧盟并不能给他们实质性帮助，要走出危机最终只能依靠自己。
这样一来，在很多成员国中，对欧盟的不满和不信任感都出现了上升趋势，其中甚至包括作为欧盟“引擎”和“轴心”的法国和德国，以及原来十分支持欧洲一体化的一些中东欧国家。在德国，主张退出欧元区的“另行选择党”得到了不少民众的支持；在法国，呼吁退出欧盟的“国民阵线”支持率甚至一度超过其他所有政党。而一些东欧国家也开始出现反对欧洲一体化的声音。其中最突出的是在波兰。2015年10月，具有疑欧传统的法律与公正党成为执政党，在其施政纲领中指出，希望“有限度地”融入欧洲，反对欧盟被德法等大国所主导，认为应保持波兰的独立性，维护波兰的主权，要求从欧盟拿回部分权力，同时也对加入欧元区持消极态度。此外，成员国与欧盟之间、以及成员国之间在很多问题上的分歧甚至是摩擦也在不断加剧，特别是波兰和匈牙利等东欧国家在“民主”和“自由”等价值观理念方面与欧盟存在着重大差异，引发了严重冲突。例如，2017年5月，欧洲议会通过一项决议，认为匈牙利的“法治、民主和基本权利”处于持续恶化状态中，呼吁对匈牙利实施制裁，包括中止其在欧盟理事会的投票权。
而能说明欧盟离心力加剧的最好例子非英国退欧莫属。该事件不仅进一步凸显了欧盟的民主合法性危机及其治理体系中的缺陷，同时也代表着疑欧主义思潮在欧洲的进一步发酵以及民众对欧盟日益加剧的疏离感。更为严重的是，它让人们真正意识到，欧洲一体化不是只有“向前”这一个方向，它是“可逆的”，也有可能出现倒退，甚至解体的情况。
英国退出欧盟让欧洲的政治精英们看到，这次“狼”真的来了，是时候去认真思考如何真正构建欧盟的合法性和有效性，而不再是像从前那样无须考虑公民的意见，只按照自己的观念和设想塑造欧洲。但最近由德法两国倡导的“多速欧洲”，也并非是治愈欧盟合法性与有效性问题的良药，甚至有可能适得其反，引发那些被排除在“中心”以外的“边缘”国家更强烈的反欧盟情绪，使得欧盟的合法性问题更难得到解决。
结语
从西方民主的发展轨迹来看，代议制民主是在直接民主的基础上，经过长期发展演化才固定下来成为西方国家普遍采用的模式，也被认为是最适合现代社会的民主模式。但在当前的欧洲，代议制民主遇到了越来越多的问题，特别是其形式与内容的严重不一致引发了对其民主制度合法性的质疑。但以全民公投为代表的直接民主方式似乎也不是解决合法性问题的良方，除了技术上的操作难度过大、决策过程过于冗长等问题，与代议制民主一样，全民公投也存在着代表性与合法性不足的问题。更有甚者，在公投结果与议会意愿相悖的情况下，还会引发民主合法性来源的冲突。
代议制民主从本质上说是精英民主。随着时代的发展，特别是在欧洲目前面临着多重危机和挑战、而传统主流政党又无法拿出有效解决方案的情况下，对其制度和政策有效性的质疑导致一股反精英的，“与传统代议制民主相背离的大众民主潮流愈演愈烈，似乎有突破几百年来西方民主模式的趋势”（李强，2016），即“民粹主义”。民粹主义政党的影响力在整个欧洲与日俱增，对传统中左和中右翼政党长期以来在欧洲政坛的统治地位造成了严重冲击，也威胁着欧洲国家传统政党政治制度的合法性。
欧洲民主制度遇到的合法性和有效性危机不仅体现在国家层面，也体现在作为欧洲民主国家“集合体”的欧盟层面。由于在应对危机时行动迟缓、效果差强人意，欧盟不仅面临着前所未有的分歧、摩擦和碎片化，甚至在一定程度上陷入了“生存危机”，英国公投退欧突出表明了这一点。若欧盟无法找到有效解决合法性与有效性危机的方法，未来是否会出现一体化的倒退甚至解体也未可知。
参考文献
张康之、張乾友，2011，《现代民主理论的兴起及其演进历程》，《中国人民大学学报》，第5期。
[奥]约瑟夫·熊彼特，2009，《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆。
金贻顺，1999，《当代精英民主理论对经典民主理论的挑战》，《政治学研究》，第2期。
Nat le Roux， 2016， "The EU Referendum and some paradoxes of democratic legitimacy"， https：//constitution-unit.com/2016/07/22/the-eu-referendum-and-some-paradoxes-of-democratic-legitimacy/.
梁雪村，2015，《民粹主义：一个“欧洲问题”？》，《欧洲研究》，第6期。
林德山，2017，《民粹主义是西方民主的伴生物——对欧洲民粹主义与民主关系的辨析》，《当代世界》，第3期。
David Marquand， 1979， Parliament for Europe， London： Jonathan Cape. 李強，2016，《西方模式是否正在走向衰落》，《探索与争鸣》，第8期。
责 编∕戴雨洁
Abstract： In the face of the multiple crises and challenges， in particular the debt crisis， the refugee crisis， the terrorist attacks and the Brexit， neither the European countries nor the EU have demonstrated sufficient capability to handle these issues effectively， which has increasingly caused doubts on their legitimacy and efficiency. At the level of the European countries， the representative democratic system and the pattern of elite governance have been trapped into a dilemma. In addition， due to the inefficiency of the policies of the mainstream left- and right-wing parties in dealing with the series of crises that they’re confronted with， the populist forces have gained strength and widespread support across Europe， which has exerted serious impacts on the existing party politics in the European countries. At the EU level， the long-existing "democratic deficit" has worsened and its efficiency crisis is highlighted by its inability to cope with the challenges and problems it is faced with.
Keywords： Representative democracy， Populism， Democratic deficit， Legitimacy， Efficiency
【关键词】代议制民主 民粹主义 民主赤字 合法性 有效性
【中图分类号】D033.3 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.007
2017年是欧洲共同体/欧盟成立60周年，歐盟曾表示要借此机会“自豪地回顾过去，充满希望地展望未来”。但是，在当前欧洲面临着多重危机和挑战的情况下，它是否真能做到充满“自豪和希望”？距2008年金融危机爆发已有将近10年，但欧洲依然没能彻底摆脱经济危机，希腊债务危机甚至有进一步恶化的可能。更为雪上加霜的是，欧洲近年来接连遭遇难民危机、恐怖主义袭击、英国退出欧盟等一系列打击，同时，欧洲政坛的“黑天鹅”事件频发，特别是以民粹主义政党为代表的反建制力量一再“挑战”现有的政治秩序和主流政党的执政地位，一向以稳定著称的多个欧洲国家出现了政治不稳定现象。但面对这一系列危机，欧洲国家和欧盟或束手无策，或疲于应对。这种现象充分暴露了当前欧洲民主制度面临的困境，即它的合法性与有效性陷入了危机。这些困境和危机不仅体现在成员国层面，也体现在欧盟层面。
代议制民主与精英治理的合法性危机
代议制是目前欧洲国家普遍采用的一种民主形式。它脱胎于古希腊罗马城邦时期实行的直接民主，但由于直接民主方式只适用于人口规模较小的政治体，而近代民族国家地域广阔、人口规模庞大，需要做出决策的事项十分复杂，且越来越具有专业性，因而直接民主越来越无法适应经济与社会生活的需要，“代议制”在这种情况下“应运而生”。这一制度起源于13世纪的英国，其标志性事件是英国议会成立并逐渐制度化，其核心原则是由人民选出的代表根据人民的委托行使国家权力（即间接民主）。经过漫长的发展和演化，代议制民主被西方国家普遍采用，成为其民主政治制度的基石，也被认为是更适应现代社会的一种民主形式。
但是，多年来，代议制常常受到各种质疑，其中最受人诟病的就是其代表性不足的问题。设计“代议制”方案的初衷本是为了让人民的代表按照人民的意志行事，但“人民选出的代表”是否能够、以及在多大程度上能够“代表人民”？这一问题在实行议会制的国家更为突出（在总统制国家，由于总统与议员均为民众选举产生，代表性问题相对而言没有那么严重）。以代议制的发源地英国为例。首先，在第二次世界大战之后举行的总共18次议会选举中，执政党获得的票数均未达到半数，其中比例最低的是2005年获胜的工党，仅获得了35.2%的选票，而2015年大选中获胜的保守党也只得到了36.9%的选票。再加上近年来选民对政治越来越感到厌倦，投票率不断走低（1950年英国议会选举的投票率为83.9%，而2001年仅有59.4%），导致执政党代表性不足的问题更加突出。其次，根据代议制原则，作为民选机构的议会本应是最高权力机关，但在实践中却逐渐出现了行政权凌驾于立法权之上的趋势。原因在于，执政党即为议会中的多数党，因此政府提出的议案鲜有不被议会通过的情况，甚至有时会出现议会被政府意愿“绑架”的情况，从而使得议会在实际上成为为政府政策合法性“背书”的机构。与此同时，首相（及其内阁）在国家决策中的权力越来越大，甚至有学者将其称为“总统制首相”。这种情况不只存在于英国，在欧洲其他议会制国家同样存在。在此意义上，我们可以认为，欧洲的代议制民主完全背离了其设计者的初衷，不再是为“人民利益”代言的民主机构，而是越来越成为为少部分“精英”服务的政策工具，在所谓“精英民主”的道路上越走越远。
“精英民主”理论是“随着官僚理论的确立以及整个社会的官僚组织化，精英们被推向了社会治理的前台”之后出现的（张康之、张乾友，2011），其代表人物是马克思·韦伯、熊彼特等人。其核心思想是，由于普通民众对政治缺乏兴趣和能力，而政治精英在政治上具有相对优越性，因此理应由那些对政治和其他公共事务感兴趣并具备一定才能的精英来治理国家（约瑟夫·熊彼特，2009）。民主只是一套制度性的程序，即政治家竞取领导权的一种过程；民主原则仅仅意味着，政府的权力应交给那些获得了更多选票的人。民主的目标不再是把决定政治问题的权力授予全体选民，而是“民主政治就是政治家的统治”（金贻顺，1999）。由此可见，该理论将少数政治精英而不是人民大众作为政治过程的核心和支配力量，选民只有选择精英的权力，而没有实施统治权的权力。也就是说，民众只有在投票时拥有“民主”权利，投票结束之后民众就不再能对国家决策发挥任何影响。
该理论是当前欧洲国家代议制民主的真实写照和精确总结。在当代欧洲国家的代议制框架下，民众除了在几年一次的选举中有表达选择权的机会之外，很少有机会表达自己的意见，更不用说对“精英”的决策施加影响和进行有效的监督。这种政策输入渠道和“监督责任”的缺失，是民众对“精英民主”不满的根本原因。在经济形势良好、政治和社会形势稳定的情况下，民众对“精英”的反感也许还不太强烈，但在2008年金融危机爆发后，欧洲国家的经济普遍出现萎缩，有些国家尽管已经恢复经济增长，但由于此次危机持续时间较长，对民众的生活不可避免地造成了负面影响，更不用说那些至今尚未彻底摆脱经济衰退的国家（如希腊）。在此次经济危机中，人民的生活水平普遍下滑，如在希腊，家庭财富在2000年到2015年期间平均减少了37.5%；在爱尔兰，居民人均可支配收入至今仍低于金融危机爆发之前。中下层民众受到的影响尤其严重，导致社会分配不均衡状况加剧，贫富差距不断拉大。而欧洲各国领导人由于无法找到解决危机的更好办法，只能依靠缩减开支和提高税收，而缩减开支导致政府社会福利支出减少，首当其冲的必然是收入较低的中下层民众，从而进一步加剧了他们对政治精英的不满。而移民问题与难民危机以及近年来发生的多起恐怖袭击事件造成社会动荡，使得政治精英与民众之间的离心倾向进一步加大，从而导致“精英民主”模式陷入危机，这一点清楚地反映在2016年欧洲举行的两次意义非凡的全民公投中，即英国的退欧公投和意大利的修宪公投。 英国退欧公投于2016年6月举行，结果有将近52%的投票者赞成英国退出欧盟。意大利修宪公投于2016年12月举行，反对修改宪法的比例为59.5%，公投宣告失败。这两次公投有很多共同特点，它们的结果都与精英政治家的预期相反，其根本原因在于民众对“精英民主”模式的不满。在英国退欧公投中，年龄越大、受教育程度越低、收入水平越差的投票者越支持退出欧盟，这部分人多处于社会的下层，他们在很大程度上是将投票作为对政治精英长期忽视其需求的一种“反抗”。在此意义上，此次公投被有些学者认为是“精英民主”的失败。而在意大利的公投中，民众对政府除了压缩开支以外，无法拿出有效措施应对经济形势长期低迷的状况不满，则是最根本原因。
不可否认，由于民众并非在所有时候、所有情况下都是理智的，因此公投结果必然伴随着很大程度的不确定性。但为什么欧洲国家的政治家仍要将一些重大事项频繁诉诸公投（有宪法明确规定的情况除外）？其原因不外乎如下幾点。第一，在很多情况下，全民公投是在执政党或政府无力解决现实问题，或者不愿意承担政治责任的情况下采取的无奈之举，其中最典型的有2015年希腊就是否接受国际债权人救助计划举行的公投和英国的退欧公投。前者主要是由于希腊领导人无法在欧盟的改革压力和民众的反对之间找到最佳方案；而在英国，则在很大程度上是由于卡梅伦无法应对保守党内部强硬疑欧派的“逼宫”。第二，在现有欧洲民主制度框架下，对于一个政党而言，上台执政是压倒一切的任务。还是以英国为例。卡梅伦之所以在2013年初做出举行退欧公投的决定，是因为以反对欧洲一体化为唯一宗旨的英国独立党获得了诸多民众支持，卡梅伦希望通过公投重新赢得这部分民众的支持，以便在2015年5月大选中获胜。第三，在面对着民众对代议制民主代表性不足的质疑声音越来越强烈的情况下，欧洲国家的政治家希望通过全民公投这种直接民主方式，为政府的决策提供合法性来源。
但是，全民公投并不是万能的，不是医治欧洲国家“民主失灵”的良方，它非但不能解决欧洲民主制度中存在的固有缺陷，甚至还有可能与作为欧洲民主基础的代议制产生严重冲突。
首先，全民公投与代议制模式一样，同样存在着代表性不足的问题，未必能够充分反映“民意”。如在英国退欧公投中，支持退出欧盟的比例为将近52%，投票率为72%，而英国有投票权的公民为4600万人左右，也就是说，支持退欧的人数只有1740万人左右，且多集中在英格兰，这样的结果并未能体现绝大多数英国人的意愿，特别是苏格兰和北爱尔兰人的意愿。其次，如前所述，公投具有很大程度的不确定性，也不可避免地会产生不够理智、不符合国家利益的结果，特别是如果出现与执政党预期相反的结果，则政治精英的可信度将不可避免地受到损害。最后，也是最为重要的是，如果公投结果与绝大多数议员（议会）的意愿相悖，则会进一步凸显民主合法性问题，甚至可能导致合法性来源的冲突（Nat le Roux， 2016）。如在英国退欧公投中，大多数议员都支持英国留在欧盟，但在作为“人民代表”的议会与由人民通过直接民主方式表达出来的意见不符的情况下，是“人民代表”还是人民拥有最终的决定权？从法律上看，英国议会有权推翻全民公投的结果，但在政治上这似乎又行不通，因为议会作为人民选举出的代表，有义务按照人民的意愿采取行动。因此，在此意义上，这种民主合法性来源的冲突和悖论似乎是无法解决的。
传统政党政治的有效性危机
政党是代议制民主政体的最重要构成要素之一，无论是在议会内阁制国家，还是总统制国家，政党的最主要功能都是参加选举，并争取执政。无论是经直接选举的议会和总统，还是由议会任命的政府，都是以政党作为基本单位开展活动。换言之，政党政治是欧洲民主政治的根本出发点和立足点。因此，透过欧洲政党政治的变动情况，我们能够认识到欧洲传统政治制度在有效性方面发生的变化。
现代政党最早诞生于17世纪的英国。德国和意大利等国家由于特殊的历史原因，政党的出现和形成制度化的时间相对比较晚，但到第二次世界大战之后已发展成熟，各个国家的政党形态和政党政治格局也已基本固定，能够上台执政或在执政联盟中发挥主要作用的基本上都是持中左或中右理念的政党（即通常所称的“主流政党”）。总体上看，其他“非主流”政党（或边缘政党）在全国性选举中获胜，并单独执政或在执政联盟中发挥主要作用的可能性微乎其微（当然，不排除一些“非主流”政党在地方层面执政的情况）。
然而，金融危机爆发之后，上述情况发生了根本性改变，欧洲国家传统中左和中右翼政党的影响力和民众支持率不断下降，动摇了其长久以来形成的稳固的执政地位。其中，民粹主义力量的不断兴起是导致这一现象的最重要原因。金融危机造成的经济形势低迷、再加上难民危机的影响持续发酵，以及近一两年来恐怖主义袭击频发所引发的民众排外情绪的增强，使得民粹主义政党在整个欧洲范围内的影响力与日俱增，并对几乎所有欧洲国家的传统政党政治格局和主流政党的合法性地位构成了严重威胁。
在德国，2013年刚刚成立的“另行选择党”已在10个州议会（总共16个）中拥有席位，普遍预测其将在2017年大选后进入联邦议院；在法国，“国民阵线”表现一直很抢眼，在2015年12月大区选举的首轮投票中获得了将近28%的选票，居所有政党之首，而在2017年4月的第一轮总统选举中，其领导人玛丽娜·勒庞以21.3%的得票率力压共和党候选人菲永和社会党候选人梅朗雄等人进入第二轮；在英国，独立党在2014年的欧洲议会选举中成为第一大党，而公投退欧则被认为是以其为代表的民粹主义政党在欧洲的“最大胜利”；在意大利，“五星运动”的支持率与执政党民主党不相上下，“五星运动”在2016年5个城市的市长选举中赢下罗马和都灵两个城市；在西班牙，“我们能”异军突起，在很短的时间内成为第三大党，并且直接导致政府组阁在2015～2016年间险些两次夭折；在奥地利，尽管绿党候选人范德贝伦在2016年12月的第二轮总统选举中最终击败极右翼自由党候选人霍费尔，但霍费尔曾在4月的第一轮投票中获得了将近50%的选票；在冰岛2016年10月的议会选举中，2012年成立的海盗党一举成为第二大党，并在独立党和左翼绿色运动组阁失败后，被总统授权组建新一届政府。除上述国家以外，在荷兰、丹麦、芬兰、挪威等北欧国家，以及匈牙利、保加利亚、捷克、波兰、斯洛伐克等中东欧国家，民粹主义政党的实力均呈现增长势头。更不用说，在希腊，激进左翼联盟已于2015年1月成为执政党，也是欧元区第一个持反对紧缩立场的执政党。 诚然，民粹主义并不是刚刚才出现的，它最早萌芽于19世纪40～50年代的俄国，19世纪下半叶曾在北美和东欧兴旺一时，但到19世纪末20世纪初基本销声匿迹。20世纪90年代以来，民粹主义卷土重来，再次成为人们关注的焦点，尤其是在欧洲。但它真正对欧洲的民主政治形成实质性影响是在2008年金融危机爆发之后。民粹主义的原意即“平民主义”，打着为平民大众代言的旗号，反对权威和现有体制，但其构成和不同派别的政治理念之间存在着很大的差别。当然，不同派别间仍有一些共同诉求，可以粗略地概括为“反精英、反建制和激进民族主义（例如排外和种族歧视）”（梁雪村，2015），也正是这些理念和诉求为其在当下的欧洲赢得了大量拥趸，并对现有政治体制和政党政治构成了重大威胁。
民粹主义政党之所以能在短时间内取得如此令人瞩目的“成就”，其原因是多方面的。首先，如前所述，随着全球化与一体化的不断加速，以及金融危机造成的经济衰退，整个欧洲都出现了贫富差距拉大、社会分裂加剧的趋势，广大中下层民众认为自己是全球化和欧洲一体化过程中的“失败者”，而以主流政党为代表的政治精英又没有对他们的境况予以足够重视，现有的体制也无法给他们提供充分保护。而民粹主义以“反精英”和反对现有体制为口号，充分迎合了这部分民众的心理，从而为民粹主义政党的兴起提供了社会基础。其次，欧洲国家现有制度和机构中存在着一些由来已久的缺陷，特别是传统的主流政党无法有效应对当前面临的种种危机，无法履行竞选承诺，使其执政能力受到了越来越多的质疑，民众在对传统政党感到失望的情况下才会去作为反对派的民粹主义政党那里寻求解决之道。换言之，民众对民粹主义政党的支持并不是出于后者的实际主张多么令人信服，而更多的是对现在体制的“反抗”。毕竟，绝大多数民粹主义政党只是作为反对党存在，其政策主张并未得到实践的检验；而少数进入执政联盟的民粹主义政党也拿不出有效的政策方案来解决欧洲国家当前面临的各种实际问题。第三，民粹主义政党并非通过暴力等非常规手段进入执政渠道，相反，他们或是通过正当的民主程序（选举）直接参与决策，或是通过影响民意迫使主流政党至少部分接受了他们的政策主张。因此，从这个意义上说，欧洲国家的民主制度反倒“成全”了民粹主义政党，特别是一些极右翼派别。或者说，民粹主义就是西方民主的“伴生物”，是西方民主自身机制的一种必然结果（林德山，2017）。
民粹主义政党的兴起，不可避免地给欧洲的政党政治造成了一些深远影响。首先，政党政治格局进一步向分散化和碎片化方向发展，具体表现有：在多数国家，传统主流政党获得的选票和议会席位不断减少；一些国家在大选后组阁越来越困难；另有一些国家的两党制有向多党制发展的趋势（如西班牙和英国）。第二，由于传统政党的民意基础越来越薄弱，他们亟需对自己的意识形态和政党理念进行重新定位，以增强自己的代表性。但究竟是继续向中间靠拢，继续打造“全民政党”，还是回到传统左右翼政党最初的群众基础，这两种选择似乎都行不通。第三，欧洲政党政治谱系总体上呈现出进一步右转的趋向，不仅相较于右翼政党，左翼政党总体上处于“守势”，而且，在民粹主义政党的压力下，传统主流政党不得不调整自己的政策主张。以德国为例，默克尔在难民危机刚刚爆发之时实行“敞开大门”的政策，但由于执政党基民盟在数次地方选举中落败，随着2017年大选的临近，德国的难民政策不得不向更加强硬的方向发展。
当然，以民粹主义政党为代表的反建制力量带来的并不完全是负面效应，它至少给了人们一个重新审视和思考欧洲民主制度的契机。
欧盟的合法性与有效性危机
作为具有超国家性质的地区组织，欧盟同样面临着合法性与有效性方面的危机。
欧盟的前身欧洲共同体创立于第二次世界大战结束之后，其初衷是为了重建欧洲的和平与繁荣。不可否认，欧洲共同体在恢复战后欧洲经济、实现欧洲国家之间的和解与和平方面起到了不容置疑的作用。由于它在很多领域取得了斐然的成就，因此一度被作为“民主、法治”的标杆，吸引着大量中东欧国家加入。
但是，必须看到的是，欧洲共同体/欧盟的制度设计并非完美无缺，恰恰相反，自欧洲共同体创立之初，其体制机制所固有的内在矛盾与问题就一直存在，只不过之前被欧洲一体化在各个领域，特别是经济领域所取得的成绩掩盖了，或者是由于每个成员国都从欧洲一体化中获得了不同程度的利益而被人为地“视而不见”。但当欧洲一体化发展到一定阶段，特别是在欧盟结束了20世纪90年代“最好的时光”之后，随着欧洲不断陷入各种危机，成员国之间的利益分歧和矛盾逐渐暴露出来，而欧盟自身在合法性和有效性方面的固有缺陷也显露无遗。
首先，从民主合法性来看，事实上，认为欧盟不具有民主合法性的质疑和批评由来已久。1977年，“欧洲青年联邦主义者”（Young European Federalists）在其成立宣言中最早使用了“民主赤字”这一词汇；1979年，英国学者大卫·马昆德在其著作《欧洲的议会》一书中指出，由于欧洲议会不是由公民直接选举产生的，因此存在着“民主赤字”问题（David Marquand， 1979）。此后，“民主赤字”不再仅局限于欧洲议会，而是指欧洲一体化从根本上是一场由精英发起的“从上到下”的运动，缺乏民众的参与，也缺乏足够的监督。多年来，欧共体/欧盟一直在努力采取措施彌补其“民主赤字”，其中包括，自1979年起欧洲议会开始通过直接选举方式产生；在《欧洲联盟条约》中明确规定“联盟的运行以代议制民主为基础”“在联盟层面，由欧洲议会直接代表公民”；通过条约修订扩大和增强欧洲议会的权力，赋予其在多个领域与欧盟理事会共同批准立法的“共同决策权”，等等。但普遍认为，这些措施并未能从根本上解决欧盟的“民主赤字”问题。首先，尽管形式上实现了直接选举，但欧洲议会议员的代表性严重不足，公民的投票率年年走低：1979年第一次选举时的投票率为62%，1999年下降为不足50%，2014年仅有42.54%，远低于欧盟成员国平均68%的投票率。第二，欧洲议会的权力仍然有限，远不能与国家议会同日而语。它既没有立法动议权、预算批准权，也没有选举其他欧盟机构官员的权力，对欧盟委员会和理事会的监督权也十分有限。第三，除欧洲议会以外，欧盟的其他主要机构既不是由民众直接选举产生，也不是由欧洲议会间接选举产生，同时也不对议会负责。而作为欧盟最高决策机构的欧洲理事会由各国元首和政府首脑组成，其决策过程多为闭门讨论和幕后“讨价还价”，缺乏足够的透明度和民主责任。最后，与成员国的最大区别在于，尽管欧盟在成员国公民身份的基础之上创设了“欧洲公民”身份，但该身份并没有任何实质性意义，也未能得到欧洲民众的认同，因此也就不存在欧盟与民众直接对话的基础，不存在欧盟民主有可能赖以构建的基础。 而从欧盟自身能力和行动的有效性来看，随着危机的范围日益扩大、危机的程度日益加深，欧盟在治理方面的缺陷便暴露得越明显：无论是在欧债危机还是在难民危机面前，欧盟不仅反应滞后，而且迟迟无法达成统一方案；即使在方案出台之后，也很难在成员国得到落实，甚至遭到了强烈抵制，这在难民危机问题上表现得最为明显。例如，2015年9月，维谢格拉德集团四国（波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克）明确反对欧盟提出的重新分配难民的方案，英国也拒绝加入该计划。而在乌克兰危机、叙利亚危机等一系列事件中，欧盟也无法采取有效措施予以应对，更不用说实现“用一个声音说话”的目标。原因在于，无论是宏观经济政策，还是移民与避难政策，抑或与反恐相关的内务与安全政策，都属于成员国的权能范围，欧盟对此或根本没有任何权能，或能力极其有限。在这些问题上，主要是成员国，特别是以德国和法国为首的大国在发挥主导作用，这在应对经济危机的过程中表现得最为明显。原本希望背靠欧盟这棵“大树”摆脱危机的一些国家发现，欧盟并不能给他们实质性帮助，要走出危机最终只能依靠自己。
这样一来，在很多成员国中，对欧盟的不满和不信任感都出现了上升趋势，其中甚至包括作为欧盟“引擎”和“轴心”的法国和德国，以及原来十分支持欧洲一体化的一些中东欧国家。在德国，主张退出欧元区的“另行选择党”得到了不少民众的支持；在法国，呼吁退出欧盟的“国民阵线”支持率甚至一度超过其他所有政党。而一些东欧国家也开始出现反对欧洲一体化的声音。其中最突出的是在波兰。2015年10月，具有疑欧传统的法律与公正党成为执政党，在其施政纲领中指出，希望“有限度地”融入欧洲，反对欧盟被德法等大国所主导，认为应保持波兰的独立性，维护波兰的主权，要求从欧盟拿回部分权力，同时也对加入欧元区持消极态度。此外，成员国与欧盟之间、以及成员国之间在很多问题上的分歧甚至是摩擦也在不断加剧，特别是波兰和匈牙利等东欧国家在“民主”和“自由”等价值观理念方面与欧盟存在着重大差异，引发了严重冲突。例如，2017年5月，欧洲议会通过一项决议，认为匈牙利的“法治、民主和基本权利”处于持续恶化状态中，呼吁对匈牙利实施制裁，包括中止其在欧盟理事会的投票权。
而能说明欧盟离心力加剧的最好例子非英国退欧莫属。该事件不仅进一步凸显了欧盟的民主合法性危机及其治理体系中的缺陷，同时也代表着疑欧主义思潮在欧洲的进一步发酵以及民众对欧盟日益加剧的疏离感。更为严重的是，它让人们真正意识到，欧洲一体化不是只有“向前”这一个方向，它是“可逆的”，也有可能出现倒退，甚至解体的情况。
英国退出欧盟让欧洲的政治精英们看到，这次“狼”真的来了，是时候去认真思考如何真正构建欧盟的合法性和有效性，而不再是像从前那样无须考虑公民的意见，只按照自己的观念和设想塑造欧洲。但最近由德法两国倡导的“多速欧洲”，也并非是治愈欧盟合法性与有效性问题的良药，甚至有可能适得其反，引发那些被排除在“中心”以外的“边缘”国家更强烈的反欧盟情绪，使得欧盟的合法性问题更难得到解决。
结语
从西方民主的发展轨迹来看，代议制民主是在直接民主的基础上，经过长期发展演化才固定下来成为西方国家普遍采用的模式，也被认为是最适合现代社会的民主模式。但在当前的欧洲，代议制民主遇到了越来越多的问题，特别是其形式与内容的严重不一致引发了对其民主制度合法性的质疑。但以全民公投为代表的直接民主方式似乎也不是解决合法性问题的良方，除了技术上的操作难度过大、决策过程过于冗长等问题，与代议制民主一样，全民公投也存在着代表性与合法性不足的问题。更有甚者，在公投结果与议会意愿相悖的情况下，还会引发民主合法性来源的冲突。
代议制民主从本质上说是精英民主。随着时代的发展，特别是在欧洲目前面临着多重危机和挑战、而传统主流政党又无法拿出有效解决方案的情况下，对其制度和政策有效性的质疑导致一股反精英的，“与传统代议制民主相背离的大众民主潮流愈演愈烈，似乎有突破几百年来西方民主模式的趋势”（李强，2016），即“民粹主义”。民粹主义政党的影响力在整个欧洲与日俱增，对传统中左和中右翼政党长期以来在欧洲政坛的统治地位造成了严重冲击，也威胁着欧洲国家传统政党政治制度的合法性。
欧洲民主制度遇到的合法性和有效性危机不仅体现在国家层面，也体现在作为欧洲民主国家“集合体”的欧盟层面。由于在应对危机时行动迟缓、效果差强人意，欧盟不仅面临着前所未有的分歧、摩擦和碎片化，甚至在一定程度上陷入了“生存危机”，英国公投退欧突出表明了这一点。若欧盟无法找到有效解决合法性与有效性危机的方法，未来是否会出现一体化的倒退甚至解体也未可知。
参考文献
张康之、張乾友，2011，《现代民主理论的兴起及其演进历程》，《中国人民大学学报》，第5期。
[奥]约瑟夫·熊彼特，2009，《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆。
金贻顺，1999，《当代精英民主理论对经典民主理论的挑战》，《政治学研究》，第2期。
Nat le Roux， 2016， "The EU Referendum and some paradoxes of democratic legitimacy"， https：//constitution-unit.com/2016/07/22/the-eu-referendum-and-some-paradoxes-of-democratic-legitimacy/.
梁雪村，2015，《民粹主义：一个“欧洲问题”？》，《欧洲研究》，第6期。
林德山，2017，《民粹主义是西方民主的伴生物——对欧洲民粹主义与民主关系的辨析》，《当代世界》，第3期。
David Marquand， 1979， Parliament for Europe， London： Jonathan Cape. 李強，2016，《西方模式是否正在走向衰落》，《探索与争鸣》，第8期。
责 编∕戴雨洁
Abstract： In the face of the multiple crises and challenges， in particular the debt crisis， the refugee crisis， the terrorist attacks and the Brexit， neither the European countries nor the EU have demonstrated sufficient capability to handle these issues effectively， which has increasingly caused doubts on their legitimacy and efficiency. At the level of the European countries， the representative democratic system and the pattern of elite governance have been trapped into a dilemma. In addition， due to the inefficiency of the policies of the mainstream left- and right-wing parties in dealing with the series of crises that they’re confronted with， the populist forces have gained strength and widespread support across Europe， which has exerted serious impacts on the existing party politics in the European countries. At the EU level， the long-existing "democratic deficit" has worsened and its efficiency crisis is highlighted by its inability to cope with the challenges and problems it is faced with.
Keywords： Representative democracy， Populism， Democratic deficit， Legitimacy， Efficiency